Décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 - Saisine par 60 députés

Les soussignés, députés à l'Assemblée nationale, défèrent à la censure du Conseil constitutionnel, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, la loi relative à l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances, et concluent qu'il plaise au Conseil déclarer les dispositions de ladite loi non conformes à la Constitution.
La requête se fonde sur les moyens suivants :
Premier moyen : en l'état du droit positif, la loi prorogeant l'état d'urgence en Nouvelle-Calédonie, pour porter une atteinte exceptionnelle aux libertés, doit se fonder sur la Constitution.
On ne peut invoquer une loi antérieure pour fonder cette compétence, car il s'agit des lois ordinaires qui ne lient pas le législateur, ni le justifient à agir. On peut invoquer en ce sens la décision du 27 juillet 1982 relative à la loi sur la planification, dans laquelle le Conseil a marqué que le législateur ne pouvait à l'avance définir une procédure que devrait suivre le futur législateur. Seul le constituant peut le faire.
Donc le législateur ne peut porter d'atteintes, même exceptionnelles et temporaires, aux libertés constitutionnelles que dans les cas prévus par la Constitution.
Or la Constitution prévoit exclusivement l'état de siège (art 36).
La loi déférée n'entre pas dans cette catégorie juridique.
Subsidiairement, et pour le cas où le Conseil n'aurait pas retenu ce moyen : Deuxième moyen pris de la violation de l'article 74 de la Constitution en ce que l'état d'urgence qui, par l'extension qu'il donne aux pouvoirs du représentant de l'Etat et les restrictions qu'il permet d'apporter aux libertés publiques, constitue une modification, fût-elle temporaire, de l'organisation du territoire, est prorogé par une loi qui n'a pas été l'objet d'une consultation de l'Assemblée territoriale.
Discussion : il n'est pas sérieusement discutable que l'institution de l'état d'urgence modifie, pendant la durée de son application, l'organisation du territoire. Elle a essentiellement pour effet de renforcer et d'étendre les pouvoirs du haut-commissaire.
Le Conseil constitutionnel admet une notion large de l'organisation particulière au sens de l'article 74. Il y fait entrer la procédure pénale, et par conséquent les libertés publiques, les dérogations au monopole de la radiodiffusion, les lois de plan, etc (cf Favoreu et Philip, p 431 et 432).
On ne saurait soutenir que la consultation de l'Assemblée territoriale aurait déjà eu lieu au motif que l'article 119 de la loi du 6 septembre 1984 portant statut de la Nouvelle-Calédonie et dépendances autorise le haut-commissaire à déclarer l'état d'urgence, sous réserve d'une prorogation au terme de douze jours, et que ladite loi du 6 septembre 1984 a été bien adoptée après consultation de l'Assemblée territoriale.
En effet, l'article 119 prévoit lui-même la nécessité d'une loi pour proroger l'état d'urgence, c'est une loi de cette nature qui est déférée au Conseil. Or une telle loi a une existence propre, et l'on ne saurait soutenir qu'une fois pour toutes, l'Assemblée territoriale aurait été suffisamment consultée sur toutes les lois qui interviendraient ultérieurement à l'effet de proroger un état d'urgence.
Dès lors que toute prorogation exige une loi spéciale, la validité de cette loi postule qu'elle ait donné lieu à une consultation spéciale.
Troisième moyen : la loi déférée au Conseil constitutionnel ne détermine pas suffisamment les dérogations au régime des libertés publiques qu'elle autorise le haut-commissaire à appliquer et lui confère un pouvoir d'appréciation exorbitant.
S'agissant d'atteintes à des libertés, les règles doivent être définies par le législateur de telle manière que le principe de légalité soit respecté dans toute la mesure du possible.
La simple référence à une loi, dont les dispositions datent de trente ans et ont été conçues en considération d'une situation donnée, ne satisfait pas à cette exigence.
La loi devrait s'organiser elle-même l'état d'urgence au lieu de s'en remettre au haut-commissaire.
Quatrième moyen pris de la violation de l'article 66 de la Constitution et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en ce que la loi déférée autorise des mesures portant atteinte à la liberté individuelle, et notamment l'assignation à résidence, sans prévoir un contrôle de l'autorité judiciaire.
Discussion : l'état d'urgence entraîne des conséquences définies par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 modifiée. Celles-ci consistent notamment dans le pouvoir, pour l'autorité administrative, d'assigner à résidence des personnes non coupables d'infractions, mais dont l'activité est simplement dangereuse (a6). Si les personnes assignées à résidence peuvent demander le retrait de la mesure, leur demande est soumise à une commission dont la composition a été déterminée pour la Nouvelle-Calédonie par le décret n° 85-46 du 14 janvier 1985. Aux termes de l'article 2 dudit décret, cette commission, dont le rôle est purement administratif, deux personnes désignées par le haut-commissaire et deux élus. Aucun magistrat du corps judiciaire n'y siège. Les décisions du haut-commissaire ne sont susceptibles de recours que devant le tribunal administratif.
Ces dispositions ne sont pas conformes aux exigences constitutionnelles, telles qu'elles ont été rappelées par le Conseil en ses décisions du 12 janvier 1977 et du 9 janvier 1980.
Il y a donc lieu de déclarer que la loi déférée prorogeant l'application de dispositions autorisant des atteintes à la liberté individuelle sans qu'aucun contrôle judiciaire permette d'en vérifier la légalité et la nécessité, n'est pas conforme à la Constitution.
On ne saurait soutenir que la loi du 3 avril 1955 a prévu de telles mesures, et que la loi soumise au Conseil constitutionnel se contente de s'y référer.
Il y a lieu de considérer, en effet, que la mise en vigueur de la Constitution et du préambule de la Constitution, tels qu'ils sont interprétés par la jurisprudence du Conseil, ont rendu caduques, ou abrogé implicitement, les dispositions de la loi du 3 avril 1955 qui leur étaient contraires.
Or la loi déférée redonne vigueur, par voie de référence, à des dispositions devenues caduques à raison de leur contrariété avec la Constitution. Elle doit être elle-même déclarée non conforme à la Constitution.
L'Assemblée nationale a été mise en état de réparer le vice du texte par un amendement n° 5 de M Jean Foyer qui prévoyait un contrôle judiciaire. Elle a repoussé cet amendement (séance du 23 janvier 1985) par le motif non concluant que la loi du 3 avril 1955 comportait un contrôle administratif et prévoyait un recours devant le juge administratif.
On ne saurait davantage tirer argument de la circonstance que l'ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 a modifié la loi du 3 avril 1955 et que cette ordonnance est postérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution, dès lors que cet acte ne s'applique pas de plano et qu'une loi spéciale est nécessaire. Cette loi spéciale détermine l'état d'urgence. Ainsi qu'il a été démontré sous le premier moyen, une loi antérieure, devenue inattaquable, ne constitue pas un titre de compétence pour le législateur futur.