Décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986

Loi relative à l'élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 4 juin 1986, par MM Pierre Joxe, Gilbert Bonnemaison, Roland Dumas, Pierre Forgues, Roger-Gérard Schwartzenberg, Paul Quilès, Emile Zuccarelli, René Drouin, Mme Yvette Roudy, MM Philippe Puaud, Christian Goux, Christian Pierret, Mme Jacqueline Osselin, MM Jean Peuziat, Philippe Bassinet, Joseph Gourmelon, Alain Vivien, Jacques Roger-Machart, Mmes Renée Soum, Catherine Trautmann, MM Alain Rodet, Henri Nallet, Roland Carraz, Jean Grimont, Jean Oehler, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Jean-Hugues Colonna, Claude Bartolone, Gérard Bapt, Henri Emmanuelli, Job Durupt, Jean Auroux, André Delehedde, Alain Chénard, Jean-Claude Chupin, Mme Véronique Neiertz, MM Pierre Garmendia, André Bellon, Mme Catherine Lalumière, MM Georges Le Baill, André Billardon, François Patriat, Michel Vauzelle, Joseph Menga, Guy Malandain, Olivier Stirn, Charles Metzinger, Jean-Marie Bockel, Mme Ghislaine Toutain, MM Nicolas Alfonsi, Maurice Adevah-Poeuf, Mme Edwige Avice, MM Jean-Pierre Destrade, Paul Dhaille, Lionel Jospin, Jean-Pierre Michel, Bernard Schreiner, Jean-Jack Queyranne, Jean-Michel Boucheron (Charente), Gérard Collomb, Jean-Paul Durieux, Henri Fiszbin, Guy-Michel Chauveau, Michel Coffineau, Louis Moulinet, Pierre Bérégovoy, René Souchon, Dominique Strauss-Kahn, Mme Martine Frachon, M André Ledran, Mme Gisèle Stiévenard, MM Jacques Lavédrine, Jacques Mahéas, Michel Cartelet, Georges Colin, Augustin Bonrepaux, Noël Ravassard, Michel Margnes, Mme Ginette Leroux, MM Louis Mermaz, Jean Lacombe, Mme Odile Sicard, M Bernard Derosier, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à l'élection des députés, et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine contestent la conformité à la Constitution de la loi relative à l'élection des députés, et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales au motif, en premier lieu, qu'une loi organique serait nécessaire, en deuxième lieu, qu'il n'était pas possible de recourir à la procédure de l'article 38 de la Constitution pour modifier les circonscriptions électorales, en troisième lieu, qu'il n'est pas établi que les dispositions de la loi concernant les territoires d'outre-mer aient été adoptées dans le respect des règles posées par l'article 74 de la Constitution et, enfin, que les règles prévues par la loi pour l'établissement des circonscriptions électorales confèrent au Gouvernement des pouvoirs excessifs et sont contraires au principe de l'égalité de suffrage ;

Sur le moyen tiré de la nécessité du vote préalable d'une loi organique :

2. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, la substitution du scrutin uninominal majoritaire à un ou deux tours au scrutin de liste à la représentation proportionnelle supposait la modification ou l'abrogation de dispositions ayant valeur de loi organique, qui, en application de l'article 25 de la Constitution, ont pour objet de fixer le nombre des députés ainsi que les conditions de leur remplacement ; qu'il est soutenu à cet égard, d'une part, que le fait de laisser inchangé le nombre des députés composant l'Assemblée nationale tel qu'il a été fixé par les lois organiques n° 85-688 et n° 85-689 du 10 juillet 1985 serait constitutif d'un détournement de procédure, et, d'autre part, que le rétablissement du scrutin uninominal aurait pour conséquence d'abroger les dispositions de l'article LO 176 du code électoral qui déterminent les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des députés élus au scrutin de liste, ce qui excède la compétence de la loi ordinaire ;

3. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution la loi fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires ; qu'ainsi elle peut, dès lors qu'elle se conforme aux prescriptions ayant valeur de loi organique qui fixent le nombre des membres de l'Assemblée nationale, changer le mode de scrutin applicable à l'élection des députés sans l'intervention préalable d'une nouvelle loi organique ; que les dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, qui prévoient la délimitation d'un nombre de circonscriptions électorales égal au nombre de députés composant l'Assemblée nationale, tel qu'il a été fixé par les lois organiques n° 85-688 et 85-689 du 10 juillet 1985, satisfont à cette exigence ;

4. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, la loi présentement examinée n'a ni pour objet ni pour effet d'abroger les dispositions de l'article LO 176 du code électoral ; qu'ainsi, il ne saurait être fait grief à cette loi d'avoir empiété sur la compétence réservée à la loi organique par la Constitution ;

Sur les moyens relatifs au principe même du recours à l'article 38 de la Constitution :

5. Considérant que l'article 38 de la Constitution dispose : "Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif." ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 13 de la Constitution : "Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres." ;

6. Considérant que les députés auteurs de la saisine contestent le principe de l'utilisation de l'article 38 de la Constitution à l'effet de permettre au Gouvernement, comme le font les articles 5 et 6 de la loi déférée, de délimiter par ordonnances les circonscriptions électorales pour l'élection des députés ; qu'ils font valoir que le recours à cette procédure serait incompatible avec le principe de la séparation des pouvoirs ; qu'en outre, son utilisation serait constitutive d'un détournement de procédure car elle répondrait exclusivement au souci d'éluder le contrôle du Conseil constitutionnel sur la délimitation des circonscriptions ; qu'elle risquerait, en tout état de cause, d'aboutir à une situation de fait qui serait susceptible de porter atteinte au fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels ;

En ce qui concerne le grief tiré d'une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs :

7. Considérant qu'il résulte des dispositions susmentionnées de l'article 38 que, pour l'exécution de son programme, le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de demander au Parlement l'autorisation de prendre, par voie d'ordonnances, dans les conditions prévues par l'article 13 de la Constitution et pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ; qu'au nombre des matières ressortissant à la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution figure la fixation des règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires ; que la délimitation des circonscriptions électorales est une composante de ce régime ; que, dès lors, sans qu'il en résulte une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, l'article 38 de la Constitution peut être mis en oeuvre pour permettre l'intervention d'ordonnances à l'effet de délimiter des circonscriptions électorales ;

En ce qui concerne le grief tiré d'un détournement de procédure :

8. Considérant que, si le fait pour le Gouvernement d'obtenir du Parlement une habilitation au titre de l'article 38 de la Constitution a des incidences sur les modalités d'exercice du contrôle de constitutionnalité de la loi, cette circonstance, qui est la conséquence nécessaire d'une procédure prévue par la Constitution, n'a pas pour effet d'interdire au Gouvernement de faire usage de cette procédure ou d'en restreindre l'utilisation à l'intervention de mesures urgentes ; qu'au demeurant, les dispositions d'une loi d'habilitation ne sauraient avoir ni pour objet ni pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la Constitution, du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle ;

9. Considérant qu'ainsi ce grief doit être écarté ;

En ce qui concerne le grief tiré de l'atteinte au fonctionnement régulier des pouvoirs publics :

10. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que le fait pour la loi déférée de définir elle-même le mode de scrutin tout en réservant à des ordonnances le soin de délimiter les circonscriptions électorales aurait pour conséquence de "grever d'hypothèques incontrôlables" le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels ; qu'il en irait ainsi dans les cas où les ordonnances prises sur le fondement de la loi seraient annulées par le juge de l'excès de pouvoir ou deviendraient caduques, en raison, soit de l'absence de dépôt, dans le délai qui est imparti à cet effet, du projet de loi portant ratification des ordonnances, soit du refus d'adoption de ce texte par le Parlement, soit, si la loi de ratification est adoptée, du fait de la constatation par le Conseil constitutionnel de sa non-conformité à la Constitution ;

11. Considérant que, si le législateur a l'obligation de définir le régime électoral des assemblées parlementaires dans des termes et suivant des modalités qui assurent qu'il puisse être pourvu en toute hypothèse à la désignation des représentants du peuple, aucune disposition de la loi présentement examinée n'interdit qu'il puisse être satisfait à cette exigence ; qu'en effet, l'entrée en vigueur de la loi nouvelle et l'abrogation corrélative des dispositions antérieures définissant le régime électoral sont nécessairement subordonnées à la publication des ordonnances délimitant les circonscriptions électorales, comme l'indique l'article 10 de la loi ; que la caducité ou l'annulation pour excès de pouvoir de ces ordonnances aurait pour conséquence, selon le cas, de maintenir en application le régime électoral antérieur ou de le remettre en vigueur ; qu'il ne s'ensuivrait aucune situation qui serait incompatible avec l'exigence du fonctionnement régulier des pouvoirs publics ;

Sur le moyen tiré de la violation de l'article 74 de la Constitution :

12. Considérant que les auteurs de la saisine invitent le Conseil constitutionnel à vérifier si les dispositions de l'article 6 de la loi soumise à son examen, qui sont relatives à la délimitation des circonscriptions électorales dans les territoires de Nouvelle-Calédonie et dépendances et de la Polynésie française, ont été adoptées dans le respect de l'article 74 de la Constitution ;

13. Considérant qu'aux termes de l'article 74 de la Constitution l'organisation des territoires d'outre-mer "est définie et modifiée par la loi après consultation de l'assemblée intéressée" ; qu'il résulte de cette disposition que l'avis émis en temps utile par l'assemblée territoriale, consultée avec un préavis suffisant, doit être porté à la connaissance des parlementaires, pour lesquels il constitue un élément d'appréciation nécessaire, avant l'adoption en première lecture de la loi par l'assemblée dont ils font partie, mais qu'aucune disposition de valeur constitutionnelle n'exige que cet avis soit demandé avant le dépôt du projet de loi devant le Parlement ;

14. Considérant que le projet de loi a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 9 avril 1986 et que les assemblées territoriales de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie et dépendances, qui en ont été saisies, pour la première, le 9 avril 1986 et, pour la seconde, le 11 avril 1986, ont émis leur avis sur ce projet respectivement les 16 avril et 14 mai 1986 ; que ces avis ont été portés à la connaissance de l'Assemblée nationale et du Sénat le 16 mai 1986, c'est-à-dire avant le 22 mai 1986, date de l'adoption de la loi en première lecture par l'Assemblée nationale ; qu'il s'ensuit que l'article 74 de la Constitution n'a pas été méconnu ;

Sur les moyens tirés de ce que l'habilitation donnée au Gouvernement aurait une portée excessive et méconnaîtrait le principe de l'égalité de suffrage : En ce qui concerne l'article 5 :

15. Considérant que l'article 5 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est ainsi rédigé : "Dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, le Gouvernement est autorisé à établir par ordonnance le tableau n° 1 annexé au code électoral. Le nombre des circonscriptions créées dans chaque département est fixé par le tableau annexé à la présente loi. Sauf en ce qui concerne les départements dont le territoire comporte des parties insulaires ou enclavées, les circonscriptions sont constituées par un territoire continu. En outre, à l'exception des circonscriptions qui seront créées dans les villes de Paris, Lyon et Marseille et dans les départements comprenant un ou des cantons non constitués par un territoire continu, ou dont la population, au recensement général de la population de 1982, est supérieure à 40000 habitants, la délimitation des circonscriptions respecte les limites cantonales. Les écarts de population entre les circonscriptions ont pour objet de permettre la prise en compte d'impératifs d'intérêt général ; en aucun cas la population d'une circonscription ne peut s'écarter de plus de 20 p 100 de la population moyenne des circonscriptions du département." ;

16. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent, d'une part, que ces dispositions ne satisfont pas à l'exigence qui s'impose à toute loi d'habilitation de fixer avec précision les objectifs poursuivis par le Gouvernement et, d'autre part, et en tout état de cause, qu'elles méconnaissent le principe de l'égalité de suffrage : Quant au grief tiré du défaut de précision des termes de l'habilitation :

17. Considérant qu'à l'appui du grief tiré de l'imprécision des termes de l'habilitation, il est reproché au législateur de permettre au Gouvernement de s'affranchir, pour l'établissement des circonscriptions, du respect de l'unité cantonale dans un nombre élevé de cas, sans que soit alors prévue l'obligation pour lui de se conformer à une autre circonscription administrative territoriale ; qu'il est soutenu également que le Gouvernement pourrait se fonder sur les dispositions de l'article 3 de l'ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 aux termes desquelles "Les modifications à la circonscription territoriale du canton, les créations et suppressions de cantons et le transfert de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général", pour modifier les limites cantonales au moment même où il procédera à l'établissement des circonscriptions électorales ; qu'il n'en irait autrement que si le Conseil constitutionnel considérait que les dispositions de ce dernier texte ont été abrogées implicitement par l'article 34 de la Constitution ;

18. Considérant que la finalité de l'autorisation accordée au Gouvernement par l'article 5 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante ; qu'ainsi l'article 5 de la loi présentement examinée satisfait aux exigences de l'article 38 de la Constitution ; que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de rechercher si les dispositions de portée générale de l'article 34 de la Constitution définissant le domaine de la loi ont eu une incidence sur les habilitations consenties au profit du Gouvernement par des lois spéciales antérieures et si, en conséquence, l'article 3 de l'ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 a été abrogé ;

Quant au grief tiré de l'atteinte au principe de l'égalité de suffrage :

19. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que l'article 5 de la loi méconnaît le principe de l'égalité de suffrage rappelé par la Constitution en son article 3 ; qu'en effet, l'article 5 renvoie, dans son deuxième alinéa, à un tableau annexé au texte de la loi qui pose comme postulat que chaque département doit élire au moins deux députés, ce qui entraîne des écarts de représentation très importants ; que l'atteinte au principe de l'égalité de suffrage est aggravée par le fait qu'à l'intérieur d'un même département la population d'une circonscription peut s'écarter, en plus ou en moins, de 20 p 100 de la population moyenne des circonscriptions ; qu'une variation de cette ampleur ne saurait être justifiée par des impératifs d'intérêt général alors surtout que dans les départements comprenant un ou des cantons dont la population est supérieure à 40000 habitants, la délimitation des circonscriptions n'est même pas astreinte au respect des limites cantonales ; que les écarts de représentation autorisés par la loi sont excessifs compte tenu du caractère de l'élection ;

20. Considérant qu'aux termes de l'article 2, premier alinéa, de la Constitution, la République "assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion" ; que l'article 3 de la Constitution dispose, dans son premier alinéa, que "la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum" et, dans son troisième alinéa, que le suffrage "est toujours universel, égal et secret" ; que, selon le deuxième alinéa de l'article 24 de la Constitution "les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct" ; que l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame que la loi "doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents" ;

21. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ; que, si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ;

22. Considérant qu'en réservant à chaque département une représentation d'au moins deux députés, le législateur a entendu assurer un lien étroit entre l'élu d'une circonscription et les électeurs ; qu'eu égard, d'une part, à la répartition de la population sur le territoire national telle qu'elle résulte du dernier recensement général connu et, d'autre part, au nombre très restreint de départements pour lesquels le choix ainsi fait entraîne un écart de représentation en leur faveur, les dispositions du deuxième alinéa de l'article 5 de la loi ne sont pas, par elles-mêmes, contraires à la Constitution ; qu'elles impliquent, toutefois, que les inégalités de représentation qui en résultent ne puissent être sensiblement accrues par le biais des règles qui président à la délimitation des circonscriptions à l'intérieur d'un même département ;

23. Considérant que, pour la délimitation des circonscriptions à l'intérieur d'un même département, le quatrième alinéa de l'article 5 de la loi autorise le Gouvernement agissant par voie d'ordonnance à s'écarter de plus ou de moins de 20 p 100 par rapport à la population moyenne d'un département afin de permettre, dans l'intention du législateur, la prise en compte d'impératifs d'intérêt général ; qu'ainsi qu'il ressort du troisième alinéa de l'article 5 l'écart retenu répond au souci que la délimitation des circonscriptions respecte les limites cantonales ; qu'il a été précisé par le Gouvernement au cours des débats parlementaires que l'écart de représentation avait également pour but, dans le cas où il n'y a pas respect des limites cantonales, de tenir compte des "réalités naturelles que constituent certains ensembles géographiques" et des "solidarités qui les unissent" ;

24. Considérant que si, en elles-mêmes, les exceptions apportées au principe de l'égalité de suffrage ne procèdent pas, pour chacune d'elles, d'une erreur manifeste d'appréciation, elles pourraient par leur cumul aboutir à créer des situations où ce principe serait méconnu ; qu'en conséquence, les dispositions des alinéas 3 et 4 de l'article 5 de la loi doivent s'entendre comme suit : qu'il convient, en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40000 habitants ne vaut que pour ces seuls cantons ; qu'en deuxième lieu, la mise en oeuvre de l'écart maximum mentionné à l'alinéa 4 de l'article 5 doit être réservée à des cas exceptionnels et dûment justifiés ; que l'utilisation de cette faculté ne pourra intervenir que dans une mesure limitée et devra s'appuyer, cas par cas, sur des impératifs précis d'intérêt général ; qu'enfin, la délimitation des circonscriptions ne devra procéder d'aucun arbitraire ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 6 :

25. Considérant que l'article 6 de la loi présentement examinée est ainsi rédigé : "Dans le délai prévu à l'article 5, le Gouvernement est autorisé à déterminer par ordonnance, après avis de l'assemblée territoriale compétente, deux circonscriptions sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances et deux circonscriptions sur celui de la Polynésie française" ;

26. Considérant que les auteurs de la saisine présentent à l'encontre de l'article 6 de la loi des moyens tirés respectivement de l'absence de précision des termes de l'habilitation et de l'atteinte au principe de l'égalité de suffrage ;

27. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution la fixation du régime électoral des assemblées parlementaires relève du domaine de la loi ; que les dispositions précitées de l'article 6 de la loi, qui ne sauraient avoir ni pour objet ni pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la Constitution, du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle, et notamment du principe de l'égalité de suffrage, ne sont pas, en elles-mêmes, contraires à la Constitution ; que, cependant, l'ordonnance prévue par l'article 6 devra déterminer les circonscriptions à l'intérieur des territoires en cause sur des bases essentiellement démographiques ; que, si le Gouvernement a néanmoins la faculté de tenir compte d'impératifs d'intérêt général liés aux caractères spécifiques des territoires considérés, ce ne peut être que dans une mesure limitée ; qu'enfin, la délimitation des circonscriptions ne devra procéder d'aucun arbitraire ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

En ce qui concerne l'article L 125 du code électoral, tel qu'il résulte de l'article 2 de la loi :

28. Considérant qu'aux termes du second alinéa ajouté à l'article L 125 du code électoral par l'article 2 de la loi soumise à l'examen du Conseil : "Il est procédé à la révision des limites des circonscriptions, en fonction de l'évolution démographique, après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation" ;

29. Considérant que le respect dû au principe de l'égalité de suffrage implique que la délimitation des circonscriptions électorales pour la désignation des députés fasse l'objet d'une révision périodique en fonction de l'évolution démographique ; que la constatation d'une telle évolution peut résulter de chaque recensement général de la population ; que, si l'article 2 de la loi méconnaît ce principe, il ne saurait cependant lier pour l'avenir le législateur ; que, dès lors, en raison de son caractère inopérant, il n'y a pas lieu de le déclarer contraire à la Constitution ;

Sur les autres dispositions de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel :

30. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Décide :
Article premier :
Sous les strictes réserves d'interprétation énoncées plus haut, la loi relative à l'élection des députés, et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 3 juillet 1986
Recueil, p. 78
ECLI:FR:CC:1986:86.208.DC