Sentencia

Sentencia n° 2012-653 DC de 9 de Agosto de 2012

Tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria

El Consejo Constitucional ha sido requerido por el Presidente de la República el 13 de julio de 2012, en aplicación del artículo 54 de la Constitución, de la cuestión de saber si la autorización de ratificación del tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria, firmado en Bruselas el 2 de marzo de 2012, debe ser precedido de una revisión de la Constitución;

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL

Vista la Constitución de 4 de octubre de 1958, especialmente su artículo 88-1;

Vista el decreto legislativo nº 58-1067 de 7 de noviembre de 1958, modificado, relativo a la Ley Orgánica sobre el Consejo Constitucional;

Visto el tratado sobre la Unión europea;

Visto el tratado sobre el funcionamiento de la Unión europea;

Visto el reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la vigilancia de las situaciones presupuestarias así como de la supervisión y coordinación de las políticas económicas;

Visto el reglamento (CE) nº 1055/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, que modifica el citado reglamento (CE) nº 1466/97, de 7 de julio de 1997;

Visto el reglamento (UE) nº 1175/2011 del Parlamento europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, que modifica el citado reglamento (CE) nº 1466/97, de 7 de julio de 1997;

Tras haber escuchado al ponente;

  1. Considerando que el tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria ha sido firmado el 2 de marzo de 2012 en Bruselas por los plenipotenciarios de veinticinco Estados miembros de la Unión europea; que se solicita al Consejo constitucional que aprecie si este tratado comporta alguna cláusula contraria a la Constitución;

  2. Considerado que, según su artículo primero, este tratado tiene por objeto “reforzar el pilar económico de la unión económica y monetaria”; que se aplica íntegramente a las partes contratantes cuya moneda es el euro; que las estipulaciones de su título III, que comprende los artículos 3 a 8, fijan un conjunto de reglas destinadas a favorecer la disciplina presupuestaria mediante un “pacto presupuestario”; que las estipulaciones de su título IV, que comprende los artículos 9 a 11, tienden a reforzar la coordinación de las políticas económicas y la convergencia; que las estipulaciones de su título V, que comprende los artículos 12 y 13, tienden a “mejorar la gobernanza de la zona euro”;

  3. Considerando que el artículo 2 prevé que este Tratado “será interpretado y aplicado de conformidad con los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea” y que aplicarán e interpretarán el presente Tratado de conformidad con los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea “será de aplicación en la medida en que sea compatible con estos Tratados y con el Derecho de la Unión Europea”; que, en virtud del artículo 16, los estados se comprometen a integrar el contenido del tratado en el cuadro jurídico de la Unión europea en un plazo de cinco años como máximo a contar desde la fecha de su entrada en vigor;

  • SOBRE LAS NORMAS DE REFERENCIA
  1. Considerando que, mediante el preámbulo de la Constitución de 1958, el pueblo francés ha proclamado solemnemente “su adhesión a los derechos humanos y a los principios de la soberanía nacional tal y como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmada y completada por el Preámbulo de la Constitución de 1946”;

  2. Considerando que, en su artículo 3, la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789 enuncia que “el principio de toda soberanía reside esencialmente en la nación”; que el artículo 3 de la Constitución de 1958 dispone, en su primer párrafo, que “la soberanía nacional reside en el pueblo, que la ejerce a través de sus representantes y por medio del referéndum”;

  3. Considerando que el preámbulo de la Constitución de 1946 proclama, en su párrafo decimocuarto, que la República francesa “cumple con las normas del derecho público internacional” y, en su decimoquinto párrafo, que, “bajo reserva de reciprocidad, Francia acepta las limitaciones de soberanía necesarias para la organización y la defensa de la paz”;

  4. Considerando que, en su artículo 53, la Constitución de 1958 consagra la existencia de “tratados o acuerdos relativos a la organización internacional”; que estos tratados o acuerdos solamente pueden ser ratificados o aprobados por el Presidente de la República en virtud de una ley;

  5. Considerando que la República francesa participa en la Unión europea en las condiciones previstas en el título XV de la Constitución: que, según dispone el artículo 88-1 de la Constitución: “La República participa en la Unión Europea compuesta por Estados que han optado libremente ejercer en común algunas de sus competencias en virtud del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, tal y como resultan del tratado firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007”; que el constituyente ha consagrado así la existencia de un orden jurídico de la Unión Europea integrado con el orden jurídico interno y distinto del ordenamiento jurídico internacional;

  6. Considerando que, confirmando el lugar de la Constitución en la cúspide del ordenamiento jurídico interno, estas disposiciones constitucionales permiten a Francia participar en la creación y el desarrollo de una organización europea permanente, dotada de personalidad jurídica e investida de poderes de decisión por efecto de las transferencias de competencias consentidas por los Estados miembros;

  7. Considerando, sin embargo, que, cuando los acuerdos suscritos a este fin o en estrecha coordinación con este fin contienen una cláusula contraria a la Constitución, afectando a los derechos y libertades constitucionalmente garantizados o atentando contra las condiciones esenciales el ejercicio de la soberanía nacional, la autorización para ratificarlos exige una revisión constitucional;

  8. Considerando que es a la vista de estos principios que corresponde al Consejo constitucional proceder al examen del tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria que, “teniendo por base” los tratados sobre los que la Unión Europea se ha fundado, no está entre estos Tratados; que se encuentran sin embargo sustraídas al control de conformidad con la Constitución aquellas estipulaciones del tratado que retoman acuerdos anteriormente suscritos por Francia;

  • SOBRE LAS ESTIPULACIONES RELATIVAS AL “PACTO PRESUPUESTARIO”
  1. Considerando, de una parte, que según el primer párrafo del artículo 20 de la Constitución: “El Gobierno determinará y dirigirá la política de la Nación”; que el primer párrafo de su artículo 39 dispone que “la iniciativa legislativa pertenece conjuntamente al Primer Ministro y a los miembros del Parlamento”;

  2. Considerando, de otra parte, que el artículo 14 de la Declaración de 1789 proclama que “todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí mismos o a través de sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su prorrata, su base, su recaudación y su duración”; que, de conformidad con los artículos 14 y 15 de la Declaración de 1789, los recursos y las cargas del Estado deben ser presentadas de forma veraz; que el primer párrafo del artículo 24 de la Constitución dispone: “El Parlamento vota la ley. Controla la acción del Gobierno. Evalúa las políticas públicas”; que los primeros párrafos de sus artículos 47 y 47-1 prevén que el Parlamento vota los proyectos de ley de presupuestos y los proyectos de ley de financiación de la seguridad social en las condiciones previstas por una ley orgánica; que a los términos de los párrafos decimooctavo, decimonoveno, vigesimoprimero y vigesimosegundo de su artículo 34: “Las leyes de Presupuestos establecerán los ingresos y los gastos del Estado en las condiciones y con las reservas establecidas por una ley orgánica.

“Las leyes de financiación de la seguridad social determinarán las condiciones generales de su equilibrio financiero y, teniendo en cuenta sus previsiones de ingresos, fijarán sus objetivos de gasto, del modo y con los límites previstos en una ley orgánica.
“Las orientaciones plurianuales de los presupuestos públicos serán definidas por leyes de programación. Se inscribirán dentro del objetivo de equilibrio de las cuentas de las administraciones públicas.
“Las disposiciones del presente artículo podrán ser concretadas y completadas por una ley orgánica”;

  • En lo que concierne a las reglas de equilibrio de los presupuestos públicos
  1. Considerando que el parágrafo 1 del artículo 3 del tratado refuerza las reglas de disciplina presupuestaria de los Estados contratantes previendo que además de sus obligaciones derivadas del derecho de la Unión europea, los Estados se comprometen a que la situación presupuestaria de sus administraciones públicas sea equilibrada o excedentaria; que el apartado b) de este parágrafo 1 define esta situación como esta en la que el “el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el pacto de estabilidad y crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado”; que prevé que las partes velaran por asegurar una convergencia rápida hacia este objetivo según un calendario que “será propuesto por la Comisión europea”; que los apartados c) y d) de este mismo parágrafo 1 definen los casos y las condiciones en las que la exigencia de convergencia hacia este objetivo puede ser relajado, sea temporalmente en caso de “circunstancias excepcionales”, sea, con el límite de un déficit estructural del 1% como máximo, “cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado esté muy por debajo del 60 %” y cuando “los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos”; que el apartado e) prevé “un mecanismo de corrección”, en caso de desviaciones significativas “en relación con el objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste tendente a permitir su consecución”, que impone al Estado contratante “ejecutar las medidas tendentes a corregir estas desviaciones en un plazo temporal determinado”;

  2. Considerando que Francia esta ya, ahora, obligada a respetar las exigencias que se derivan del artículo 126 del tratado sobre el funcionamiento de la Unión europea, relativo a la lucha contra los déficits excesivos de los Estados, así como del protocolo nº 12, anexo a los tratados sobre la Unión europea, sobre el procedimiento aplicable a los déficits excesivos; que estas exigencias incluyen un valor de referencia fijado en el 3% para la relación entre el déficit público previsto o efectivo y el producto interior bruto a precio de mercado;

  3. Considerando que el citado reglamento de 7 de julio de 1997, modificado por los citados reglamentos de 27 de junio de 2005 y de 16 de noviembre de 2011, fija a -1% del producto interior bruto el objeto de medio plazo de saldo estructural; que las estipulaciones del parágrafo 1 del artículo 3 del tratado retoman las disposiciones previstas por estos reglamentos y reducen, además, del - 1% al - 0,5 del producto interior bruto este objetivo de medio plazo; que así, estas estipulaciones retoman, reforzándolas, las disposiciones que aplican el compromiso de los Estados miembros de la Unión europea de coordinar sus políticas económicas en aplicación de los artículos 120 a 126 del tratado sobre el funcionamiento de la Unión europea; que no consagran transferencias de competencias en materia de política económica o presupuestaria y no autorizan tales transferencias; que, por más que los compromisos anteriores de disciplina presupuestaria, este de respetar estas nuevas reglas no atenta contra las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional;

  • En lo que concierne a la entrada en vigor en el derecho nacional de las reglas de equilibrio de los presupuestos públicos.
  1. Considerando que según el parágrafo 2 del artículo 3 del tratado: “Las normas establecidas en el apartado 1 se incorporarán al Derecho nacional de las Partes Contratantes a más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales. Las Partes Contratantes establecerán a escala nacional el mecanismo corrector mencionado en el apartado 1, letra e), sobre la base de los principios comunes propuestos por la Comisión Europea, relativos en particular a la naturaleza, el alcance y el calendario de la medida correctora que se adopte, igualmente en caso de circunstancias excepcionales, y a la función e independencia de las instituciones responsables a escala nacional de supervisar la observancia de las normas establecidas en el apartado 1. Dicho mecanismo corrector respetará plenamente las prerrogativas de los Parlamentos nacionales”;

  2. Considerando que, desde el momento en que Francia hubiera ratificado el tratado y que éste hubiera entrado en vigor, las reglas que figuran en el parágrafo 1 del artículo 3 se le impondrían; que Francia estará vinculada, en aplicación de la regla “Pacta sunt servanda”, por estas estipulaciones que deberá aplicar de buena fé; que la situación presupuestaria de las administraciones públicas deberá ser equilibrada o excedentaria en las condiciones previstas por el tratado; que tendrá, en aplicación del artículo 55 de la Constitución, una autoridad superior a esta de las leyes; que corresponderá a los distintos órganos del Estado velar en el cuadro de sus competencias respectivas para la aplicación de este tratado; que el legislador estará especialmente obligado a respetar las estipulaciones con ocasión de las leyes de presupuestos y de las leyes de financiación de la seguridad social; que el parágrafo 2 del artículo 3 impone, además, que sean adoptadas disposiciones en el derecho nacional para que las reglas enunciadas en el parágrafo 1 de este artículo surtan efecto;

  3. Considerando que las estipulaciones del parágrafo 2 del artículo 3 comportan una alternativa según la que los Estados contratantes se comprometen a que las reglas enunciadas en el parágrafo 1 del artículo 3 surtan efecto en su derecho nacional, sea, “mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional”, sea mediante disposiciones “cuyo pleno respeto y estricto cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales”;

  4. Considerando que, en la primera opción de esta alternativa, las reglas relativas al equilibrio de los presupuestos públicos deben surtir efecto mediante “disposiciones vinculantes y permanentes”; que esta opción impone introducir estas reglas en el orden jurídico interno a fin de que se impongan por consiguiente a las leyes de presupuestos y a las leyes de financiación de la seguridad social;

  5. Considerando que la Constitución fija las prerrogativas del Gobierno y del Parlamento en la elaboración y la adopción de las leyes de presupuestos y de las leyes de financiación de la seguridad social; que el principio de anualidad de las leyes de presupuestos deriva de los artículos 34 y 47 de la Constitución y se aplica en el marco del año natural; que introducir directamente disposiciones vinculantes y permanentes que imponen el respecto de las reglas relativas al equilibrio de los presupuestos públicos exige la modificación de estas disposiciones constitucionales; que, en consecuencia, si Francia elige incorporar las reglas enunciadas en el parágrafo 1 del artículo 3 mediante disposiciones vinculantes y permanentes, la autorización de ratificar el tratado deberá ser precedida de una revisión de la Constitución;

  6. Considerando que, en la segunda opción de la alternativa, las estipulaciones citadas dan a los Estados la libertad de determinar las disposiciones cuyo pleno respeto y estricta observancia garanticen “de cualquier otra forma” que las reglas relativas al equilibro de los presupuestos públicos surten efectos en el derecho nacional; que, en este caso, el respeto de las reglas que figuran en el parágrafo 1 del artículo 3 no está garantizado por disposiciones “vinculantes”; que, de una parte, corresponde a los Estados determinar, a fin de respetar su compromiso, las disposiciones que tengan el efecto impuesto por el parágrafo 2; que, de otra parte, el tratado prevé que el respeto de las reglas que figuran en el parágrafo 1 del artículo 3 no está entonces garantizando en el derecho nacional mediante una norma de una autoridad superior a la de las leyes;

  7. Considerando que esta segunda opción de la alternativa implica que las disposiciones adoptadas para asegurar la vigencia de las estipulaciones del parágrafo 1 del artículo 3 se aplican “a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales”; que deben ser entonces de naturaleza permanente; que deben además concernir al conjunto de las “administraciones públicas”;

  8. Considerando que el citado párrafo vigesimosegundo del artículo 34 de la Constitución permite que las disposiciones de naturaleza orgánica sean adoptadas para fijar el marco de las leyes de programación relativas a las orientaciones plurianuales de los presupuestos públicos; que, sobre este fundamento y sobre el de los citados párrafos decimooctavo y decimonoveno del artículo 34 en lo que concierne a las leyes de presupuestos y a las leyes de financiación de la seguridad social, el legislador orgánico puede, para que las reglas enunciadas en el parágrafo 1 del artículo 3 del tratado surtan efecto en las condiciones previstas por esta segunda opción de la alternativa, adoptar disposiciones que enmarquen estas leyes relativas, especialmente, al objeto de medio plazo así que a la trayectoria de ajuste de la situación presupuestaria de las administraciones públicas, al mecanismo de corrección de esta última y a las instituciones independientes que intervienen a lo largo del procedimiento presupuestario;

  9. Considerando que el “mecanismo de corrección” previsto por el apartado e) del parágrafo 1 previamente citado, que los Estados se comprometen a establecer, debe ser “activado automáticamente si se constatan desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste tendente a permitir su consecución” y debe comportar “la obligación de la Parte Contratante de que se trate de aplicar medidas para corregir las desviaciones en un plazo de tiempo determinado”; que las estipulaciones del tratado implican que la aplicación de este mecanismo de corrección conduzca a medidas que afectan al conjunto de las administraciones públicas, especialmente al Estado, las colectividades territoriales y la seguridad social; que estas estipulaciones no definen ni las modalidades según las cuales este mecanismo debe ser activado ni las medidas que su activación debe producir; que dejan por consiguiente a los Estados la libertad de definir estas modalidades y estas medidas con respeto de sus reglas constitucionales; que deriva de la última frase del parágrafo 2 que este mecanismo de corrección no puede atentar contra las prerrogativas de los parlamentos nacionales; que no es contrario ni a la libre administración de las colectividades territoriales ni a las citadas exigencias constitucionales;

  10. Considerando que las instituciones independientes previstas por el tratado deben verificar el respeto del conjunto de las reglas que figuran en el parágrafo 1 del artículo 3; que su dictamen versará sobre el respeto de las reglas de equilibrio presupuestario y, en su caso, sobre el mecanismo de corrección “activado automáticamente”; que ninguna exigencia constitucional impide que una o varias instituciones independientes sean encargadas, en el plano nacional, para verificar el respeto de las reglas enunciadas en el parágrafo 1 del artículo 3 del tratado;

  11. Considerando que el Consejo constitucional está encargado de controlar la conformidad de las leyes de programación relativas a las orientaciones plurianuales de presupuestos públicos, de las leyes de presupuestos y de las leyes de financiación de la seguridad social con la Constitución; que, requerido en el marco del artículo 61 de la Constitución, debe asegurarse especialmente de la veracidad de estas leyes; que deberá ejercer este control tomando el consideración el dictamen de las instituciones independientes previamente establecidas;

  12. Considerando que resulta de todo lo que precede que, si, para respetar el compromiso enunciado en el parágrafo 1 del artículo 3, Francia elige adoptar, sobre el fundamento de la segunda opción de la alternativa incluida en la primera frase del parágrafo 2 del artículo 3, disposiciones orgánicas que tenga el efecto impuesto por este parágrafo 2, la autorización de ratificar el tratado no debe ser precedida de una revisión de la Constitución;

  • En lo que concierne al artículo 8:
  1. Considerando que el artículo 8 define los casos y las condiciones en los que, tras un informe de la Comisión europea que concluye que una parte no ha respetado el parágrafo 2 del artículo 3, el Tribunal de justicia de la Unión europea puede ser requerido por una o por varias partes contratantes del Tratado; que la última frase del parágrafo 1 del artículo 8 dispone que “la sentencia del Tribunal de Justicia será vinculante para las partes en el procedimiento, que adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia en el plazo que decida dicho Tribunal”; que en el caso de que se incumplan las prescripciones del Tribunal, éste puede ser todavía requerido por una parte contratante del tratado a fin de acordar sanciones financieras contra aquél Estado;

  2. Considerando que, no imponiendo el parágrafo 2 del artículo 3 que se proceda a una revisión de la Constitución, las estipulaciones del artículo 8 no tienen por efecto habilitar al Tribunal de justicia de la Unión Europea para apreciar, en este marco, la conformidad de las disposiciones de la Constitución a las estipulaciones del presente tratado; que, por consiguiente, si Francia decide conferir efectos jurídicos a las reglas enunciadas en el parágrafo 1 del artículo 3 del tratado según las modalidades derivadas de la segunda opción de la alternativa de la primera frase del parágrafo 2 del artículo 3, el artículo 8 no atenta contra las condiciones esenciales del ejercicio de la soberanía nacional;

  • En lo que concierne a los restantes artículos del título III:
  1. Considerando que el artículo 4 es relativo al déficit excesivo debido al no respeto del criterio de la deuda; que no comporta ninguna cláusula contraria a la Constitución;

  2. Considerando que el artículo 5 instaura una obligación para una parte contratante que sea objeto de un procedimiento de déficit excesivo de establecer un programa de colaboración presupuestaria y económica sometido a la aprobación del Consejo de la Unión europea y de la Comisión; que la existencia de tal programa no tiene consecuencias vinculantes sobre el derecho interno;

  3. Considerando que el artículo 6 prevé que las partes contratantes informan con antelación al Consejo de la Unión europea y a la Comisión europea de indicaciones sobre sus planes de emisión de deuda pública; que solamente instaura una obligación de información;

  4. Considerando que el artículo 7 estipula que las partes contratantes se comprometen a apoyar las proposiciones o recomendaciones sometidas por la Comisión europea cuando ésta estima que un Estado no respeta el criterio del déficit; excepto si una mayoría cualificada de los Estados se opone a la decisión propuesta o recomendada; que comporta un simple compromiso para aplicar una regla de mayoría más vinculante que la prevista por el derecho de la Unión europea en el marco del compromiso del procedimiento que atañe a los déficits excesivos; que esta modificación de las reglas de decisión aplicables no sustituye a la regla de unanimidad;

  • SOBRE LAS OTRAS ESTIPULACIONES DEL TRATADO:
  1. Considerando que las estipulaciones del título IV, sobre la coordinación de las políticas económicas y la convergencia, comportan compromisos relativos a medidas de aplicación de los tratados sobre los que se ha fundado la Unión europea; que las estipulaciones del título V, sobre la gobernanza de la zona euro, comportan de igual manera compromisos sobre esta gobernanza; que ninguna de estas estipulaciones contienen una cláusula vinculante novedosa que se sumara a las cláusulas contenidas en los tratados relativos a la Unión europea y fuera contraria a la Constitución;
  • SOBRE EL CONJUNTO DEL TRATADO:
  1. Considerando que, por los motivos anteriormente enunciados, en las condiciones definidas en los considerandos 21, 28 y 30, el tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria no contiene cláusula contraria a la Constitución,

DECIDE

Artículo 1º.- En las condiciones definidas en los considerandos 21, 28 y 30, el tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria, firmado el 2 de marzo de 2012, no contiene cláusula contraria a la Constitución.

Artículo 2.- La presente decisión será notificada al Presidente de la República y publicada en el Diario oficial de la República francesa.

Deliberada por el Consejo Constitucional en su sesión de 9 de agosto de 2012 en la que estaban presentes: don Jean−Louis DEBRÉ, Presidente, don Jacques BARROT, doña Claire BAZY MALAURIE, los señores Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, doña Jacqueline de GUILLENCHMIDT, y los señores Hubert HAENEL y Pierre STEINMETZ.