Saisine par 60 députés - 2012-655 DC

Décision n° 2012-655 DC du 24 octobre 2012

Loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

Saisine par 60 députés

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les conseillers,

Nous avons l'honneur, de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, définitivement adopté par l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants :


Sur le non respect de la procédure parlementaire au Sénat:

L'article 44 de la Constitution prévoit que « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des Assemblées dans le cadre déterminé par une loi organique ».

Eu égard à la date de dépôt du texte le 5 septembre 2012, de nomination du rapporteur et de convocation de la commission saisie au fond, d'examen le 11 septembre en première lecture, du dépôt le même jour du rapport de la commission, lequel porte en outre sur la proposition de loi n°725 de Madame BORVO (non inscrite à l'ordre du jour de la session extraordinaire) et du texte sur lequel la discussion s'est engagée, les sénateurs n'ont pu exercer leur droit d'amendement en commission le 11 septembre au matin. En effet, seul le rapporteur du texte a présenté 14 amendements.

Il a ainsi été porté atteinte à l'article 44 de la Constitution,

En outre, l'article 42 de la Constitution, dans sa rédaction résultant de la révision du 23 juillet 2008, dispose:

« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.

La discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.

L'alinéa précédent ne s'applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l'article 45. Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise ».

Les prescriptions impératives de cet article ont, en l'espèce, été délibérément méconnues par le Gouvernement devant le Sénat, première assemblée saisie, puisque les conditions de dépôt et d'inscription du texte n'ont pas respecté le fait que le débat porte sur le texte de la commission saisie au fond. C'est délibérément que celle-ci a, en séance, déposé les amendements qu'elle avait adoptés et qui auraient dû être intégrés au texte débattu. Tout s'est passé comme si la révision du 23 juillet 2008 n'avait pas eu lieu.

Alors même que le Conseil n'y est pas fondé par une disposition exprès, il n'a pas manqué dans la récente décision n02012-645 OC du 9 août 2012 de montrer le risque d'inconstitutionnalité issu du non respect de l'ordre du jour en matière de contrôle parlementaire, dès lors qu'il peut présenter une interférence avec le vote de la loi. A fortiori, l'importance de la nouveauté que représente le débat des textes à partir du texte de la commission ne saurait être ignorée, comme en témoigne la décision n° 2009-581 du 25 juin 2009: « Considérant que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui s'appliquent aux travaux des commissions, imposent qu'il soit précisément rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein ; qu'il en va notamment ainsi pour les projets et propositions de loi dont la discussion porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie»

En l'espèce les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, telles qu'elles figurent ci-dessus, ont été sciemment méconnues, puisque le Gouvernement a volontairement indiqué en Conférence des Présidents que ne serait pas examiné en séance publique le texte issu de la Commission mais le projet de loi dans sa version initiale. Ainsi le texte amendé et adopté par la commission (rapport n0757) le 11 septembre au matin n'a ainsi pas été présenté en séance publique comme l'a reconnu le Président de la commission des Affaires Economiques: « en l'espèce, la commission n'a pas élaboré de texte et c'est le projet de loi initial qui a été soumis au Sénat, assorti d'amendements émanant du rapporteur. Il n'y a pas eu de texte de la commission à proprement parler. C'est cette procédure que nous avons adoptée. »

Les conditions du débat ont également été rappelées dès l'ouverture de la séance du 11 septembre 2012 au Sénat par un rappel au règlement de Mme Troendle :

«... le mercredi 5 septembre, le conseil des ministres adopte un texte de quinze articles dont l'objet est capital pour les collectivités territoriales que nous représentons. Vous en décidez l'inscription en séance publique moins de six jours plus tard : c'est tout simplement irrespectueux du travail parlementaire (Protestations sur les travées du groupe socialiste.), d'autant qu'il a été décidé que la commission ne présenterait pas de texte. C'est pourtant une règle constitutionnelle depuis 2008 ! Vous bafouez les droits du Parlement!

À quinze heures, le jour du conseil des ministres, la conférence des présidents du Sénat s'est réunie pour présenter ce calendrier intenable, sans que les sénateurs aient pu avoir en main la copie du texte ou son étude d'impact.' comment voulez-vous que nous travaillions? Cerise sur le gâteau, la procédure accélérée, qui vous permet de contourner tous les délais constitutionnels, n'était toujours pas engagée à cette heure " elle le fut le soir même à dix-huit heures.

Bref, la conférence des présidents n'a pas été en mesure de se prononcer utilement sur le contenu d'une étude d'impact dont les sénateurs n'avaient pas connaissance ou sur l'engagement d'une procédure accélérée qui n'était pas encore effectivement engagée. ( .. .) Le Gouvernement et sa majorité ont décidé de contourner, comme s'il s'agissait d'une option, le principe de l'article 42 de la Constitution, qui permet à la commission d'élaborer son texte. En ce qui concerne le droit d'amendement, garanti par l'article 44 de la Constitution, il a été violé dès le stade de la commission. »

Sont ainsi méconnus à la fois les articles 29 - l'ordre du jour de la session extraordinaire corrigé le 6 septembre ne pouvant être considéré comme « déterminé» -,39,42 et 44 de la Constitution et l'article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relatif aux études d'impact dont le respect s'impose au Gouvernement.


Article 3 :

L'article 3 modifie l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques sur différents points. En particulier, il prévoit, au III, que:

« Le primo-acquéreur d'un logement qui souhaite le revendre dans les dix ans qui suivent l'acquisition consécutive à la première mise en vente du bien est tenu d'en informer le représentant de l'État dans la région. Ce dernier en informe les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du même code, qui peuvent se porter acquéreurs du logement en priorité. Le primo-acquéreur est tenu de verser à l'État une somme égale à la différence entre le prix de vente et le prix d'acquisition de son logement. Cette somme ne peut excéder le montant de la décote. Pour l'application du présent alinéa, les prix s'entendent hors frais d'acte et accessoires à la vente.

« Lorsque le primo-acquéreur d'un logement le loue dans les dix ans qui suivent l'acquisition consécutive à la première mise en vente du bien, le niveau de loyer ne doit pas excéder des plafonds fixés par le représentant de l'État dans la région.

« À peine de nullité, les contrats de vente comportent la mention des obligations visées aux troisième et quatrième alinéas du présent III et du montant de la décote consentie ».

Ces dispositions mettent en place le contrôle par une autorité publique de la règle fondamentale de libre disposition de son bien par un propriétaire. Elles instituent un droit de priorité des organismes cités à l'article L. 411-2 du code général de la propriété des personnes publiques, portant atteinte à la liberté contractuelle, ainsi qu'un contrôle des prix de vente et des loyers, sans indication précise des critères de fixation des plafonds fixés par le représentant de l'État dans la région.

Ces dispositions portent ainsi une atteinte anormale au droit fondamental à valeur constitutionnelle que constitue le droit de propriété dans l'un de ses attributs essentiels qui est la libre disposition de son bien par le propriétaire. Cette mesure est au surplus directement contraire à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, laquelle a admis la faculté pour le législateur de pouvoir apporter certaines limitations au droit de propriété par conciliation avec d'autres droits à valeur constitutionnel, mais à la condition que ces limitations n'aient pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété en soient dénaturés (Cons. Const. 29 juillet 1998 : JO 31 juillet p.11710).

Or le dispositif adopté a pour effet de priver le primo-acquéreur de la liberté de pouvoir fixer le prix de vente de son bien au-delà du prix d'acquisition pendant 10 ans, sauf à reverser à l'Etat la totalité de l'excédent, ce qui constitue une mesure confiscatoire incompatible avec le droit de disposer de son bien.

Il convient ici de rappeler que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel est particulièrement explicite en la matière: « la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789, qu'aux termes de son article 17 « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » " qu'en l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi» ( 16 dec. 2011, n° 2011-207 QPC, soc. Grande brasserie patrie Schutzenberger).

Ainsi le Conseil a-t-il censuré l'obligation d'une cession gratuite d'une partie de leur terrain dès lors que le texte attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés (n° 2010-33 OPC, 22 sept. 2010). La cession gratuite de biens au profit de l'AFPA, dès lors que n'est pas garantie l'affectation de ces biens aux missions de service public qui restent dévolues à cette association (n° 2101-67/86 QPC, 17 décembre 2010, région centre) a également été censurée. En l'espèce un mécanisme aussi contraignant qui prive d'une partie du prix de vente le vendeur et qui contraint le niveau de loyer ne peut échapper à la censure.

Ces dispositions portent également atteinte à la liberté contractuelle, en ce que la vente est soumise, non seulement à une information du représentant de l'État, mais surtout à la création d'un droit de priorité d'acquisition pour les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du Code Général de la propriété des personnes publiques, ce qui est contraire au principe de libre disposition de son bien par le propriétaire.

Quant à l'encadrement de la location dans les dix ans suivant l'acquisition consécutive à la première mise en vente du bien, la fixation de plafonds par le représentant de l'État accentue les atteintes à la liberté contractuelle. Si on peut accepter une réglementation des prix de location dans un dispositif précis et encadré par la loi, on constate, dans ce texte, l'absence de critères précis permettant au représentant de l'État de déterminer les plafonds de loyer. Aucune garantie n'est ici accordée aux primo-acquéreurs sur une application uniforme et cohérente de la mesure que ce soit à l'échelon national ou local, ce qui est contraire au principe d'égalité.

A l'atteinte à la liberté contractuelle s'ajoute enfin le vice d'incompétence négative du législateur qui, dans cette matière du droit de propriété, doit fixer précisément les garanties légales des exigences constitutionnelles.


Article 10

L'article 10 modifie l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation en relevant le taux de l'obligation de logements sociaux de 20% à 25% dans les communes de plus de 3500 habitants (1500 en Ile de France) appartenant à une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15000 habitants.

Les députés, auteurs de la présente saisine, constatent qu'aucun élément tangible concernant la nécessité de relèvement de ce seuil, qui puisse être fondé sur une étude objective et exhaustive de l'application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite Loi « SRU », n'a été apporté. Il est d'ailleurs révélateur que le législateur ait prévu justement la création d'un outil statistique national à l'article 29, ce qui montre que le Gouvernement ne possède pas, au jour du vote de la loi, d'indicateurs fiables et précis permettant de justifier ce relèvement du taux, selon des critères objectifs et rationnels.

L'article 10 introduit, de plus, une différenciation entre les communes entrant dans la définition de la loi dite « SRU ». Ainsi, certaines communes restent à l'objectif initial de 20% en fonction des cas définis par la loi, à savoir: la part de bénéficiaires de l'allocation logement dont le taux d'effort est supérieur à 30% ; le taux de vacance; le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social. Ce nouveau dispositif est contraire au principe d'égalité: ces critères pouvant tout aussi bien être appliqués à toutes les communes même celles en dessous du seuil de 20%. La logique du système mis en place et le respect de l'égalité de traitement entre communes auraient dû ainsi conduire à considérer que, dorénavant, toutes les communes devraient être soumises au prélèvement en fonction de ces critères.

Dans le prolongement de cette première rupture d'égalité, il faut faire remarquer que le texte prévoit que l'application de ces trois critères bénéficiera aux communes nouvellement concernées alors que celles qui sont entrées dans le champ d'application de la loi en 2000, n'en bénéficient pas.

Cette rupture d'égalité entre différentes collectivités doit en conséquence, être dénoncée comme inconstitutionnelle.

Le prélèvement sur les ressources fiscales prévu à l'article 10 porte ensuite atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, particulièrement de libre disposition de leurs ressources, inscrit à l'article 72-2 de la Constitution. Là encore, si l'article 72-2 de la Constitution prévoit bien que la libre disposition de ces ressources est possible dans les conditions fixées par la loi, c'est à condition que la loi ne restreigne pas cette libre disposition au point de porter atteinte à la libre administration des ressources des collectivités territoriales. Or, les critères fixés dans la loi dite « SRU » se trouvent modifiés dans un sens global de restrictions des possibilités de ressources bien au-delà de ce que permettait le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000.

Ainsi, il résulte de la loi que le prélèvement imposé a pour effet de réduire les ressources globales des communes et de diminuer leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration.


Article 15 et 16

Les députés, auteurs de la présente saisine, rappellent que le Conseil constitutionnel a fixé un certain nombre de principes, particulièrement dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, à propos de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ainsi, si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c'est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée; les restrictions apportées par les dispositions critiquées aux conditions d'exercice du droit de propriété doivent être justifiées par l'intérêt général qui s'attache à la maîtrise, par les collectivités publiques, de l'occupation des sols et du développement urbain.

Les dispositions de la loi dite « SRU» constituaient déjà une forte contrainte pour les collectivités territoriales concernées. Or, le texte ici contesté, par l'application combinée des articles 15 et 16, alourdit ces contraintes, aggrave les charges pesant sur ces collectivités territoriales, dépassant ce que la proportionnalité peut admettre en termes de restrictions à des libertés et principes constitutionnels.

Ainsi, l'article 15 modifie l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation en procédant à une accélération considérable du processus de réalisation de logements sociaux au sein d'une commune entrant dans les catégories de l'article L. 302-5. Outre son caractère difficilement réalisable, cette disposition va conduire à entraver gravement la libre administration des collectivités territoriales, inscrite à l'article 72 de la Constitution. Pour respecter le calendrier et les objectifs fixés par la loi, les communes vont devoir réaliser prioritairement et uniquement des logements sociaux au-delà de ce que les exigences de l'intérêt général de la commune imposent, notamment en matière de mixité sociale.

L'article 16 modifie l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation en multipliant jusqu'à cinq fois le prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui n'atteignent pas les nouveaux objectifs de rattrapage fixés par l'article 15 précité. Il est rappelé que jusqu'à présent, ce prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Cette augmentation considérable du prélèvement majoré qui s'ajoute à un rythme de rattrapage accéléré des objectifs à atteindre, excède largement ce que les communes pourront supporter et n'est plus proportionnée aux exigences de la loi.

Ce prélèvement est une sanction, puisqu'il vise à pénaliser un comportement des collectivités. Cette sanction ne peut échapper à une censure du Conseil puisqu'elle porte sur une obligation qui dans bien des cas s'avérera irréalisable. Les prescriptions de l'article VIII de la Déclaration des Droits de l'Homme sont méconnues, tant en raison du caractère contraint de l'action urbaine des collectivités que de la proportionnalité entre le montant du prélèvement et la réalité à laquelle il s'applique.

Il est également manifeste que sont méconnus le principe de libre administration des collectivités locales et celui selon lequel les « ressources fiscales et autres ressources propres» doivent représenter une part déterminante de leurs ressources, puisque le prélèvement est opéré sur lesdites recettes et que son montant est ainsi ponctionné dans des limites susceptibles de mettre en cause ce principe. Ces atteintes à des règles constitutionnelles s'opèrent sans justification tirée de l'intérêt général.

En effet, il ne ressort ni des débats, ni des documents mis à disposition du Parlement que le Gouvernement a été en mesure d'apporter la preuve que dix ans d'application de la loi dite « SRU » ont fait progresser la mixité sociale qui est un objectif d'intérêt général pour les communes. Ceci est d'autant moins prouvé que la loi n'établit pas que les sommes prélevées dans les communes concernées seront bien réaffectées sur leur territoire, alors que le principe de la loi dite « SRU », revendiqué par le Gouvernement, n'est pas uniquement de faire progresser le nombre de logements sociaux en général mais de faire progresser le rapport dans chaque commune entre résidences principales et logements sociaux.

En l'absence de toute statistique fiable sur l'application de la loi dite « SRU », l'aggravation des sanctions doit être contestée au regard de l'atteinte portée au principe de proportionnalité et de la libre administration des collectivités territoriales, celles-ci n'ayant plus la possibilité de déterminer pour leur territoire, leur politique de diversité de l'habitat. Autrement dit, l'objectif de mixité n'est, en réalité, pas ou plus poursuivi et on lui a substitué un nouvel objectif d'augmentation du nombre absolu de logements sociaux qui n'est pas explicité et justifié par la loi.

La finalité d'intérêt général, mise souvent en balance par rapport aux libertés constitutionnelles, est absente de ce texte et doit conduire à la censure de celui-ci, non seulement en ce qui concerne le régime des sanctions, mais aussi dans la définition des critères fixés par la loi.

En définitive, c'est l'ensemble de la loi qui se trouve concerné par cette absence de fixation des critères objectifs justifiant les mesures législatives. Par extension et par application d'un principe d'inséparabilité, c'est donc la loi, dans son ensemble, qui devra être déclarée inconstitutionnelle.

Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés, auteurs de la présente saisine, demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces point et sur tous ceux qu'il estimera pertinent, eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.