Décision n° 89-254 DC du 4 juillet 1989

Loi modifiant la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 14 juin 1989, par MM Etienne Dailly, Marcel Lucotte, Charles Pasqua, Maurice Arreckx, Jean Dumont, Jean Clouet, Bernard Barbier, Pierre Croze, Pierre Louvot, Serge Mathieu, Jean-Pierre Tizon, Roland Ruet, Philippe de Bourgoing, Roger Chinaud, Hubert Martin, Jean-François Pintat, Michel Crucis, Michel Miroudot, Michel d'Aillières, Roland du Luart, Henri de Raincourt, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Joseph Caupert, Marc Castex, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Jean Barras, Henri Belcour, Jacques Bérard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Jean-Eric Bousch, Jacques Braconnier, Michel Caldaguès, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jean Chérioux, Henri Collette, Maurice Couve de Murville, Charles de Cuttoli, Désiré Debavelaere, Jacques Delong, Charles Descours, Pierre Dumas, Marcel Fortier, Philippe François, Philippe de Gaulle, Alain Gérard, Charles Ginesy, Adrien Gouteyron, Paul Graziani, Hubert Haenel, Emmanuel Hamel, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, André Jarrot, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Christian Masson, Mme Hélène Missoffe, MM Geoffroy de Montalembert, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Jacques Oudin, Alain Pluchet, Christian Poncelet, Henri Portier, Claude Prouvoyeur, Jean-Jacques Robert, Mme Nelly Rodi, MM Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Jean Simonin, Louis Souvet, René Trégouët, Max Lejeune, Jacques Moutet, Jean François-Poncet, Paul Girod, Guy Besse, sénateurs, et, d'autre part, les 14 et 15 juin 1989, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Jean Tiberi, Claude Labbé, Pierre Pasquini, Gabriel Kaspereit, Pierre Bachelet, Pierre Raynal, Régis Perbet, Pierre-Rémy Houssin, Michel Giraud, Jean-Luc Reitzer, Alain Jonemann, Jean-Yves Chamard, Mme Roselyne Bachelot, MM Jean Valleix, Jean-Claude Thomas, Jean Ueberschlag, Gérard Léonard, Robert Pandraud, Eric Raoult, Philippe Legras, Jean-François Mancel, Arnaud Lepercq, Philippe Auberger, Claude-Gérard Marcus, Michel Noir, Patrick Balkany, André Berthol, Etienne Pinte, Jean-Michel Dubernard, Georges Gorse, Michel Barnier, Philippe Séguin, Jacques Toubon, Jacques Baumel, Patrick Ollier, René Couveinhes, Bruno Bourg-Broc, Jean-Paul Charié, Pierre Mauger, Arthur Dehaine, Alain Cousin, Jacques Chaban-Delmas, Jacques Masdeu-Arus, Léon Vachet, Jean de Gaulle, Jean-Pierre Delalande, Mmes Michèle Barzach, Nicole Catala, MM Jean-Michel Ferrand, François Grussenmeyer, Jean de Lipkowski, Mmes Françoise de Panafieu, Martine Daugreilh, MM Daniel Goulet, Michel Péricard, Didier Julia, Alain Juppé, Jean-Marie Demange, Franck Borotra, Michel Cointat, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM Jean-Claude Gaudin, Ladislas Poniatowski, Alain Moyne-Bressand, Jean-Pierre Philibert, Jean Rigaud, Pascal Clément, Hervé de Charette, Alain Griotteray, Georges Mesmin, Claude Gaillard, François-Michel Gonnot, Jean Bégault, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Marc Laffineur, Gérard Longuet, Francisque Perrut, Roger Lestas, André Rossi, Jean-Pierre de Peretti della Rocca, Jean Seitlinger, Michel Meylan, Jean-Marie Caro, Alain Lamassoure, Pierre Méhaignerie, Jacques Barrot, Bernard Stasi, Bernard Bosson, Georges Chavanes, Edmond Alphandéry, François Bayrou, Edouard Landrain, Jean-Paul Virapoullé, Ambroise Guellec, Edmond Gerrer,Jean-Marie Daillet, Jean-Paul Fuchs, Jean-Pierre Foucher, Jean-Jacques Jegou,
Gérard Vignoble, Dominique Baudis, Michel Voisin, Christian Kert, François Rochebloine, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM Yves Fréville, Claude Birraux, Jean-Jacques Hyest, Hubert Grimault, Francis Geng, Michel Jacquemin, Mme Monique Papon, MM Bruno Durieux, Jean-Jacques Weber, Pierre Mazeaud, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi modifiant la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 ;
Vu la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations décidées par la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations ;

2. Considérant que la loi déférée a pour objet d'ajouter à l'article 10 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 deux alinéas supplémentaires ; qu'en vertu du premier de ces alinéas, "jusqu'au 31 décembre 1992, toute acquisition d'actions des sociétés privatisées figurant à l'annexe de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 précitée ayant pour effet de porter la participation d'une ou plusieurs personnes agissant de concert à 10 p. 100 ou plus du capital de la société doit être déclarée au ministre chargé de l'économie qui peut s'y opposer par arrêté motivé dans un délai de dix jours si la protection des intérêts nationaux l'exige. Ce pourcentage est calculé en droits de vote. Dans les autres cas, les cessions sont libres, nonobstant toute convention contraire antérieure à la loi" présentement soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ; qu'il est précisé que "l'application de ces dispositions fera l'objet d'un rapport annuel déposé sur le bureau des assemblées, avant l'ouverture de chaque première session ordinaire" ; qu'enfin, aux termes de l'autre alinéa ajouté à l'article 10 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986, "les acquéreurs qui omettent de faire la déclaration sont passibles des sanctions prévues au présent article" ;

3. Considérant qu'il est soutenu par les auteurs des saisines que la loi déférée porte atteinte au principe d'égalité ; que les députés auteurs de l'une des saisines font valoir de surcroÃt que la loi est contraire "aux principes de la liberté d'entreprendre et au respect du droit de propriété" et qu'elle méconnait en outre le principe de non-rétroactivité des lois ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE LA MECONNAISSANCE DE LA LIBERTE D'ENTREPRENDRE :

4. Considérant que, selon les députés auteurs de l'une des saisines, la loi porte atteinte à la liberté d'entreprendre ; qu'en effet, elle soumet à déclaration les acquisitions d'actions des sociétés privatisées lorsqu'elles ont pour conséquence de porter la participation d'une ou plusieurs personnes agissant de concert à 10 p. 100 ou plus du capital de la société, en vue de permettre à l'autorité administrative de s'opposer à ces acquisitions si la protection des intérêts nationaux l'exige ; que par là même est entravée la liberté de prendre une participation dans une entreprise et par suite la liberté d'en prendre le contrôle ;

5. Considérant que la liberté d'entreprendre n'est ni générale, ni absolue ; qu'il est loisible au législateur d'y apporter des limitations exigées par l'intérêt général à la condition que celles-ci n'aient pas pour conséquence d'en dénaturer la portée ;

6. Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel institue jusqu'au 31 décembre 1992 une procédure de contrôle par l'autorité administrative de l'acquisition d'actions des sociétés privatisées mentionnées en annexe à la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 dans l'hypothèse où une acquisition aurait pour effet de porter la participation d'une personne ou celle de plusieurs personnes agissant de concert à 10 p. 100 ou plus du capital de la société ; que ce contrôle a pour but d'assurer la sauvegarde des intérêts nationaux et est assujetti à des modalités d'exercice temporaires et de portée limitée qui ne méconnaissent pas la liberté d'entreprendre ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE L'ATTEINTE PORTEE AU DROIT DE PROPRIETE :

7. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines soutiennent que la loi est contraire au respect dû au droit de propriété ; qu'une première atteinte portée à ce droit résulte de ce que les détenteurs d'actions de sociétés privatisées ne peuvent en disposer librement ; que la loi porte encore atteinte au droit de propriété en ce qu'elle rend caducs les pactes conclus par des actionnaires qui avaient entendu limiter contractuellement leur droit de disposer librement de leurs titres, alors que la possibilité de s'empêcher de disposer suppose le droit de disposer, élément fondamental du droit de propriété ; qu'enfin, le pouvoir conféré par la loi au ministre chargé de l'économie de s'opposer à une acquisition d'actions est conçu en des termes qui ne permettent pas de garantir que l'atteinte portée au droit de disposer soit exigée par l'intérêt général ;

8. Considérant que l'acquisition des actions des sociétés privatisées n'est soumise à un contrôle que pour une période transitoire et uniquement lorsqu'elle a pour effet de porter la participation d'une ou celle de plusieurs personnes agissant de concert à 10 p. 100 ou plus du capital ; que le ministre chargé de l'économie ne peut s'opposer à l'opération que par arrêté motivé, c'est-à-dire par une décision qui, à peine de nullité, doit exposer les raisons de droit et de fait qui lui servent de fondement ; que la faculté de faire opposition reconnue à l'autorité administrative ne peut elle-même s'exercer que dans un bref délai ; qu'elle ne peut être mise en oeuvre que si "la protection des intérêts nationaux l'exige" ; qu'il appartiendra au juge de l'excès de pouvoir de veiller au respect de l'ensemble de ces exigences légales ;

9. Considérant par ailleurs, que le fait pour la loi de rétablir au profit des titulaires d'actions de sociétés qui ont été privatisées en application de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 la liberté de cession des actions, nonobstant toute clause contractuelle antérieure et sous la réserve des limitations susanalysées, ne saurait être regardé comme contraire à la libre disposition de son bien par tout propriétaire ;

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la loi, sans remettre en cause le droit de propriété, définit une limitation à certaines modalités de son exercice qui n'a pas un caractère de gravité tel que l'atteinte qui en résulte en dénature le sens et la portée et soit, par suite, contraire à la Constitution ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE LA VIOLATION DU PRINCIPE DE NON-RETROACTIVITE :

11. Considérant que les députés auteurs de l'une des saisines exposent que la loi déférée est rétroactive dans la mesure où elle dispose qu'à l'exception des cas où s'exerce le contrôle de l'autorité administrative les cessions d'actions de sociétés privatisées sont libres nonobstant toute convention contraire antérieure à ladite loi ; qu'il y a, par suite, une remise en cause de situations contractuelles dans la mesure où se trouvent caduques les stipulations de conventions intervenues dans le passé qui restreignent la libre cessibilité des actions des sociétés ; qu'il est soutenu qu'un tel effet est contraire au principe de non-rétroactivité des lois qui, en matière contractuelle, a valeur constitutionnelle ; qu'il est affirmé à cet égard que la rétroactivité en matière contractuelle se heurte tant au principe de sûreté posé par l'article 2 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen qu'à un principe fondamental reconnu par les lois de la République solennellement réaffirmé par le Préambule de la Constitution de 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution de 1958 ; qu'en outre, la loi remettrait en cause une situation existante relative à l'exercice d'une liberté publique ;

12. Considérant qu'en inscrivant la sûreté au rang des droits de l'homme, l'article 2 de la Déclaration de 1789 n'a pas interdit au législateur d'apporter, pour des motifs d'intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution ;

13. Considérant qu'antérieurement à l'entrée en vigueur du Préambule de la Constitution de 1946, diverses lois ont, pour des motifs d'intérêt général, fixé des règles s'appliquant à des contrats en cours ; qu'ainsi, la prohibition de toute rétroactivité de la loi en matière contractuelle ne saurait être regardée comme constituant un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sens de l'alinéa premier du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;

14. Considérant que le fait pour le législateur de modifier des stipulations contractuelles relatives aux droits et obligations des acquéreurs d'actions des sociétés privatisées est sans rapport avec l'organisation de l'exercice d'une liberté publique ; qu'ainsi, l'argument tiré de ce que la loi déférée mettrait en cause une situation existante intéressant une liberté publique est dénué de pertinence ;

15. Considérant qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que la loi a un effet rétroactif et serait de ce fait inconstitutionnelle, ne peut être accueilli ;

- SUR LE MOYEN TIRE DE LA VIOLATION DU PRINCIPE D'EGALITE :

16. Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que la loi est contraire au principe constitutionnel d'égalité dans la mesure où elle soumet les société privatisées et leurs actionnaires à un régime particulier distinct des règles applicables aux sociétés privées sans que ce régime spécifique trouve de justification dans une différence touchant au statut de ces sociétés, à leur activité, à leur origine ou même à leur importance stratégique ;

17. Considérant qu'en vertu de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, la loi "doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse" ; que selon l'article 2 de la Constitution, la République "assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion" ;

18. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;

19. Considérant que la privatisation de 29 des 65 entreprises mentionnées en annexe à la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 a été effectuée sur le fondement des règles posées tant par la loi n° 86-912 du 6 août 1986 que par les décrets n° 86-1140 et n° 86-1141 des 24 et 25 octobre 1986 pris pour son application ; que, dans le cadre de ces dispositions, le ministre chargé de l'économie peut, après avis de la commission de la privatisation, dénommée présentement commission d'évaluation des entreprises publiques, décider de choisir des acquéreurs hors marché, après une publicité préalable de la vente ou de l'échange et en fonction des offres et des garanties apportées ;

20. Considérant que, dans le but d'assurer une stabilité de l'assise financière des groupes privatisés, la vente de gré à gré des actions s'est accompagnée, en règle générale, de la passation entre l'Etat et les acquéreurs, d'un cahier des charges prohibant pour une période de deux ans toute cession des actions et subordonnant, pour une période complémentaire de trois ans, à l'agrément du conseil d'administration de la société, les cessions d'actions des membres du groupe d'actionnaires stables ; que, pour deux autres sociétés privatisées, des pactes d'actionnaires ayant un objet analogue ont été conclus à l'instigation du ministre chargé de l'économie ;

21. Considérant, en outre, qu'afin d'assurer la protection des intérêts nationaux, l'article 10, alinéa 2, de la loi du 6 août 1986, prévoit la possibilité d'instituer une action spécifique qui permet au ministre chargé de l'économie, pendant une période ne pouvant excéder cinq ans, d'agréer les participations supérieures à 10 pour cent du capital détenues par une personne ou par plusieurs personnes agissant de concert ;

22. Considérant que celles des sociétés appartenant antérieurement au secteur public dont la privatisation a obéi à des règles particulières destinées à assurer la protection des intérêts nationaux se trouvent par là même placées, à titre transitoire, dans une situation différente par rapport aux autres sociétés appartenant au secteur privé ; qu'en raison de cette spécificité, d'ailleurs limitée dans le temps, le législateur a pu, dans le but d'assurer, au cours des premières années suivant l'opération de privatisation, la sauvegarde des intérêts nationaux, apporter des modifications temporaires au régime juridique applicable aux sociétés faisant l'objet d'un transfert de propriété du secteur public au secteur privé, sans méconnaître le principe d'égalité ;

23. Considérant sans doute, qu'en contrepartie notamment des règles posées par les cahiers des charges lors de la cession de gré à gré des sociétés visées en annexe à la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986, le prix de cession a, après avis de la commission compétente, été fixé à une valeur supérieure à celle de l'offre publique de vente ;

24. Mais considérant qu'il est loisible aux intéressés, pour le cas où l'application de la loi présentement examinée leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ;

25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel n'est contraire à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle ;

Décide :
Article premier :
La loi modifiant la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 5 juillet 1989, page 8382
Recueil, p. 41
ECLI:FR:CC:1989:89.254.DC