Saisine par 60 députés - 2007-556 DC

Décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007

Loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

Saisine par 60 députés

Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.
A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants.
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A titre liminaire, les auteurs de la saisine entendent rappeler leur engagement constant en matière de défense et de promotion des services publics en général et du service public des transports de voyageurs en particulier. Ils considèrent de surcroît que la satisfaction des besoins essentiels du pays, et donc la préservation de l'ordre public, ne peuvent se construire durablement sans réelle conciliation entre les principes constitutionnels de protection des libertés et droits fondamentaux, en l'occurrence le droit de grève et la continuité du service public.
De ce point de vue, les requérants estiment qu'une réponse réelle et efficace à l'attente des citoyens ne saurait reposer sur un dispositif législatif qui, faute de ne pouvoir mettre en œuvre techniquement un service dit minimun dans le secteur des transports terrestres, ait un caractère disproportionné avec l'objet de la loi et contradictoire puisque la loi votée aboutira à l'effet inverse de celui annoncé.
Par ailleurs, légiférer dans l'urgence et en se référant aux résultats de sondages d'opinion pourrait se concevoir si la loi votée par le Parlement était en lien réel avec les attentes exprimées.
Tel n'est malheureusement pas le cas. En réalité, l'intention du législateur se trouve être masquée aux dépens de l'objet réel de la loi, qui ne vient résoudre aucune des questions posées en ce qui concerne le dialogue social et la continuité du service public.
La loi déférée ne peut donc être considérée comme respectueuse des principes constitutionnels de protection des libertés et droits fondamentaux, comme le droit de grève et la continuité du service public ainsi que leur nécessaire conciliation, qu'elle prétend pourtant défendre et promouvoir.
Ainsi, afin de mesurer la portée exacte des inconstitutionnalités commises dans cette loi, les auteurs de la saisine souhaitent rappeler brièvement la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le droit de grève, en particulier dans les services publics, et sur la conciliation entre ce droit constitutionnel et le principe de continuité du service public, qui tout comme le droit de grève a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle.
Aux termes du septième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : « Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Une loi qui viendrait réglementer le droit de grève ne saurait pour autant être automatiquement considérée conforme à la Constitution.
Ainsi, le cadre de l'intervention du législateur a été clairement précisé à l'occasion de la décision fondatrice n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, par laquelle le Conseil constitutionnel a explicitement indiqué que les Constituants avaient entendu marquer que le droit de grève était un principe constitutionnel, dont les limites de l'exercice doivent être tracées par le législateur à la condition d'opérer « la conciliation nécessaire dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève est de nature à porter atteinte ».
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle » (décision n° 79-105 DC). Autrement dit, cette conciliation ne saurait rendre virtuels ni l'exercice du droit de grève ni la continuité des services publics.
Les limites que le législateur peut apporter au droit de grève doivent être nécessaires et ne peuvent être que justifiées par d'autres considérations de valeur constitutionnelle. La conciliation entre deux principes à valeur constitutionnelle ne peut s'établir au détriment de l'un ou l'autre de ces principes. Les limitations peuvent dans certains cas aller jusqu'à « l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays » (décision n° 79-105 DC).
A l'exception des salariés et agents affectés à la satisfaction de besoins essentiels du pays, votre jurisprudence a donc toujours autorisé le législateur à fixer des limites au droit constitutionnel de grève dès l'instant où il s'agit de concilier ce droit avec d'autres principes de valeur constitutionnelle.
Sauf à considérer que le droit d'utiliser les transports terrestres collectifs en toutes circonstances fasse partie des libertés et droits fondamentaux, et que l'interruption, ou simplement la limitation, des services de transport réguliers de voyageurs, porterait atteinte à un besoin essentiel du pays, le législateur ne peut donc ni, au nom de la continuité du service public, porter au droit de grève une restriction telle que son exercice deviendrait impossible, ni, par un exercice sans limite du droit de grève, porter atteinte de façon excessive à la continuité du service public.
En réalité, la liberté d'aller et venir, consacrée comme principe à valeur constitutionnelle ne se confond pas avec le droit d'utiliser les transports terrestres collectifs en toutes circonstance. Elle ne peut pas être valablement opposée au droit constitutionnel de grève, dans la mesure où la grève n'a pas pour effet de priver l'usager d'aller et venir, mais simplement de réduire l'offre de services de transport, donc de le priver d'un moyen d'aller et venir. Sa liberté de se déplacer n'est pas totalement entravée du seul fait de la grève.
En définitive, le Conseil constitutionnel a systématiquement opéré un contrôle de proportionnalité de la conciliation faite par le législateur entre le droit de grève et la continuité du service public. Le droit de grève constituant une liberté fondamentale, il apparaît aux termes mêmes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que « la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle » (décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984).
Les décisions n° 80-117 DC du 22 juillet 1980 et n° 82-144 DC du 22 octobre 1982 ont ainsi établi la nécessaire conciliation entre le droit constitutionnel de grève et respectivement la protection de la santé et de la sécurité des personnes et le principe d'égalité.
Le législateur a pu encadrer l'exercice du droit de grève à condition que les limites posées soient nécessaires à la sauvegarde de l'intérêt général. La jurisprudence du Conseil constitutionnel s'est alors appliquée au sein des établissements qui détiennent des matières nucléaires.
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I - Sur la méconnaissance de la compétence du législateur en matière de réglementation de l'exercice du droit constitutionnel de grève
La réglementation du droit de grève incombe au législateur. Le Conseil constitutionnel a dans ce cadre déclaré conforme à la Constitution une disposition dans la mesure où elle ne comportait « aucune délégation au profit du Gouvernement, de l'administration ou des exploitants du soin de réglementer l'exercice du droit de grève » (décision n° 80-117 DC du 22 juillet 1980).
La compétence exclusive du législateur de réglementer l'exercice du droit de grève peut être uniquement déléguée aux partenaires sociaux, compte tenu des dispositions combinées de l'article 34 de la Constitution, selon lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, et du 8ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui pose le principe de la participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises. Après une concertation appropriée, les employeurs et les salariés, par l'intermédiaire de leurs représentants, peuvent ainsi préciser les modalités concrètes de mise en œuvre des règles édictées par le législateur.
Il ressort de cette jurisprudence que l'exercice du droit de grève ne peut se trouver enfermé dans des conditions non prévues par le législateur. Pourtant plusieurs dispositions de la loi critiquée ne respectent pas ce principe.
1 - L'article 2 de la loi établit les procédures de négociation entre les entreprises de transport et les organisations syndicales en vue de la signature avant le 1er janvier 2008 d'accord dit cadre organisant une procédure de prévention des conflits.
Des négociations de même ordre doivent également être organisées au niveau des branches. Ces négociations portent sur les modalités d'exercice du droit de grève. Si aucun accord au niveau de l'entreprise ou au niveau de la branche n'a pu être signé au 1er janvier 2008, un décret en Conseil d'Etat fixera les règles de la procédure de négociation.
Les travaux parlementaires ont clairement indiqué quelle sera la nature de ce décret. Dans le cadre de la 2ème séance du mardi 31 juillet 2007 à l'Assemblée nationale, le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité a ainsi indiqué à propos de ce décret : « Il ne s'agit absolument pas d'un décret d'application, mais d'un décret à vocation supplétive » (Compte-rendu analytique de l'Assemblée nationale p.3).
Un décret d'application d'une disposition législative pourrait tout à fait, dans le cadre de la compétence attribuée par la Constitution au législateur, organiser et encadrer l'exercice du droit de grève. A partir du moment où le décret prévu au I de l'article 2 de la loi n'est pas considéré comme tel, mais comme un décret d'une autre nature ayant vocation à suppléer l'absence d'accord, il constitue une délégation de pouvoirs normatifs qui échappent à la volonté précise du législateur.
Ce risque est d'autant plus fort, que le souci manifeste du législateur de respecter un engagement du Président de la République, le conduit à insérer la négociation entre les partenaires sociaux sur une procédure de prévention des conflits dans un délai si court ne permettant pas la tenue d'un dialogue serein et constructif eu égard au premier objet de la loi sur la facilitation du dialogue social.
Les négociations qui s'engagent à partir de la date de promulgation de la loi ne peuvent l'être avec comme perspective la parution d'un décret dans un délai très court de quelques mois, qui ne serait pas un décret d'application de la loi, au risque de dénaturer l'objet même du champ de la négociation, et partant de là, le deuxième objet de la loi sur la continuité du service public.
A tout le moins, pour respecter sa compétence, le législateur aurait dû prévoir une nouvelle disposition législative, en cas d'absence d'accord avant la date butoir du 1er janvier 2008 pour permettre la poursuite des négociations dans des conditions juridiquement sécurisées, au lieu d'abandonner ainsi au pouvoir réglementaire l'exercice de sa compétence de définition d'un droit constitutionnel. En ne le faisant pas, le législateur méconnaît le droit au lieu d'en définir les conditions d'exercice.
Par ailleurs, les accords dit cadre que doivent signer les employeurs et les organisations syndicales représentatives avant le 1er janvier 2008 au sein des entreprises, ne correspondent pas à une notion juridique très définie, a contrario de la notion d'accord d'entreprise. Lorsqu'il s'agit de définir et d'encadrer l'exercice du droit constitutionnel de grève, la responsabilité du législateur est au minimun de faire référence explicitement dans la loi à des notions juridiques précises de droit commun.
2 - Le I de l'article 4 impose aux autorités organisatrices de transport le soin de définir, après consultation des usagers lorsqu'il existe une structure les représentant, les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic dont la grève fait partie.
Toute autorité organisatrice de transport se voit donc ainsi dans l'obligation de fixer les fréquences et les plages horaires des niveaux de service pour assurer les dessertes prioritaires qu'elle a définies. Accepter que l'encadrement du droit constitutionnel de grève soit ainsi confié à des autorités organisatrices de transport, principalement donc à des collectivités territoriales, n'est pas conforme à la Constitution.
La compétence exclusive du législateur en matière de réglementation du droit de grève est fortement méconnue. Il est patent que l'exercice du droit de grève sera encadré et limité par chaque autorité organisatrice de transport à partir de son propre plan de dessertes prioritaires.
Cet article ne prévoit pas simplement que l'autorité organisatrice de transport définisse un niveau de service selon l'importance de la perturbation, en l'occurrence l'ampleur du mouvement de grève. Il impose aux autorités organisatrices de transport le soin de définir les dessertes pour concilier des droits de nature et de portée très différentes en faisant référence aux besoins essentiels de la population et non aux besoins essentiels du pays conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Définir les dessertes prioritaires en cas de grève après consultation des usagers et des associations qui les représentent afin de ne pas porter d'atteinte disproportionnée aux besoins des usagers des transports ne peut pas être considéré sans conséquence sur les conditions d'exercice du droit de grève, sauf à considérer qu'il n' y aurait aucun lien entre l'ampleur du trafic et le nombre d'agents disponibles pour l'assurer.
La juxtaposition d'un nombre important de besoins de la population à satisfaire obligatoirement en cas de grève place les autorités organisatrices de transport dans une situation qui va bien au-delà de leurs compétences. Cet article fait dépendre l'exercice du droit de grève de la volonté de collectivités territoriales d'être en mesure de satisfaire simultanément chacun de ces différents besoins.
Bien évidemment, chacun de ces besoins est louable, mais il est illusoire d'imaginer que plus aucune gêne ne soit causée aux usagers en cas de grève, et ce même après le vote de la loi. Sans compter, que ces différents besoins peuvent entrer en conflit les uns avec les autres. Cet article introduit l'idée que le droit de grève devrait être encadré à proportion du nombre des besoins à satisfaire, dans la mesure où l'autorité organisatrice de transport se doit de les respecter de façon cumulative.
Dans la mesure où la loi n'impose pas la mise en oeuvre d'un service minimun, mais prévoit simplement la mise en œuvre de procédures d'encadrement du droit de grève, les autorités organisatrices se trouvent donc placées dans une situation paradoxale, contraire à la Constitution. En juxtaposant un nombre important de besoins de la population à satisfaire par l'autorité organisatrice de transport en cas de grève, la loi l'autorise tout simplement à déterminer l'étendue du droit de grève dans les services publics de transports réguliers de voyageurs.
Les autorités organisatrices de transport ne peuvent prendre ni la place du législateur, ni celle des partenaires sociaux qui mettent en œuvre les principes de droit du travail édictés par le législateur, pour encadrer dans de telles conditions l'exercice du droit de grève.
Il appartient exclusivement au législateur de définir les règles d'encadrement du droit de grève et de parvenir à la conciliation entre le droit de grève et la continuité du service public. Cette compétence ne peut pas être déléguée à quelque autorité que ce soit. La disposition qui l'établit doit être censurée.
3 - Le I de l'article 5 prévoit l'ouverture de négociations dans les entreprises de transport entre les employeurs et les partenaires sociaux en vue de la signature avant le 1er janvier 2008 d'un accord de prévisibilité du service en cas de perturbation prévisible du trafic ou de grève.
Un tel accord a pour but de recenser personnels et moyens indispensables à l'exécution du service de transport adapté. A défaut d'accord applicable au 1er janvier 2008, il revient à l'employeur le soin de définir le plan de prévisibilité.
Là aussi, de tels accords viennent donner des limites à l'exercice du droit de grève. L'article précise ainsi quels sont les personnels disponibles en cas de grève. La différence ainsi formulée entre les personnels ne coïncide pas par ailleurs avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel portant sur les activités professionnelles qui peuvent être interrompues sans porter atteinte aux besoins essentiels du pays. La définition des salariés qui devraient ainsi entrer dans le champ de la continuité du service public ne sera de ce point de vue pas conforme avec l'objet de l'accord de prévisibilité.
Au-delà du fait que les négociations entre les partenaires sociaux sont insérées dans un délai de quelques mois ne permettant pas la tenue d'un dialogue serein et constructif eu égard au premier objet de la loi sur la facilitation du dialogue social, il apparaît une fois de plus que le législateur laisse le soin au seul employeur de définir le plan de prévisibilité, et donc de venir indirectement encadrer l'exercice du droit constitutionnel de grève.
En permettant à l'employeur de définir par métier, par fonction, par niveau de compétence, par niveau de qualification, les agents et salariés qui seront affectés à la nécessité de continuité du service public en fonction des dessertes définies par l'autorité organisatrice, le législateur opère une délégation d'encadrement du droit de grève, sans tenir compte du fait que la présence de tel ou tel salarié ne peut être rendue obligatoire que dans le seul but de satisfaire à des besoins essentiels du pays.
Non seulement, la compétence du législateur en matière d'encadrement du droit de grève est méconnue mais de plus, l'employeur pourra aller au-delà de ce que la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose au législateur. Sans compter qu'au moins implicitement, l'exercice du droit de grève pourrait être interdit à des salariés selon le contenu de l'accord de prévisibilité défini par le seul employeur.
II - Sur le caractère disproportionné et inopérant de la loi au regard de son objet, ses imprécisions et les remises en cause qui en résultent des conditions d'exercice du droit de grève
En toutes circonstances, le législateur ne peut mettre en œuvre des dispositions dont le caractère serait inopérant et disproportionné au regard de l'objet de la loi. Le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation en opportunité identique à celui du Parlement. Ainsi, le Conseil constitutionnel ne peut pas exercer un contrôle de l'appréciation portée par le Parlement sur les moyens qu'il retient pour atteindre les objectifs qu'il s'est fixé. Toutefois, il peut toujours procéder à un contrôle de proportionnalité entre l'objet de la loi et les dispositions votées.
En l'occurrence, un tel contrôle s'impose dans la mesure où l'objet de la loi, de faciliter d'une part le dialogue social, et d'assurer d'autre part la continuité du service public dans les transports réguliers de voyageurs, est atteint au moyen de dispositions aboutissant à encadrer et à remettre en cause le droit constitutionnel de grève, sans que cet encadrement ne soit a priori reconnu par le législateur comme faisant partie de l'objet de la loi.
A ce stade, il convient de rappeler une partie des conclusions du rapport « Mandelkern » de juillet 2004. Il apparaît que la mise en place d'un service normal aux heures dites de pointe les jours de grève dans les entreprises de transport régulier de voyageurs est techniquement impossible sauf si le nombre de grévistes ne dépasse pas 10%. Un tel scénario a l'avantage de la simplicité et d'être facilement compris par l'opinion publique. Mais le maintien en activité de près de 90% du personnel de conduite, de régulation et de contrôle qu'il pose ainsi, vient porter incontestablement atteinte au droit constitutionnel de grève.
De même, la définition de jours ou de périodes durant lesquels la grève serait dommageable aux usagers, obligerait les personnels à être présents en contradiction avec le droit constitutionnel de grève.
L'impossibilité technique et constitutionnelle de mettre en œuvre un service minimun dans les termes annoncés lors de la campagne pour l'élection présidentielle par l'actuel Président de la République, impose au législateur de mettre en place un dispositif de nature très différente. Toutefois, cela ne l'empêche pas de continuer d'afficher sa volonté d'instaurer un service minimun et de prétendre que la loi y contribue.
Ce décalage entre l'effet annoncé et l'objet réel de la loi justifie pleinement le contrôle de proportionnalité du Conseil constitutionnel, dans la mesure où la loi conduit à encadrer l'exercice du droit de grève sans que la continuité du service public ne soit améliorée pour autant.
Ce contrôle doit aussi s'exercer dans les mêmes conditions sur le caractère précis et intelligible de la loi.
1 - L'article 2, et plus particulièrement son II, instaure un délai préalable de négociation avant le commencement d'une grève dans les entreprises de transport terrestre régulier de voyageurs.
L'article 2 instaure en effet une procédure de prévention des conflits par la négociation avant la grève. Ainsi le dépôt d'un préavis de grève ne peut intervenir qu'après négociation dans les conditions prévues par un accord dit cadre. Toutefois, le législateur impose un certain nombre de règles pour cette procédure.
Elle démarre au moment de la notification à l'employeur des motifs pour lesquels le dépôt d'un préavis de grève est envisagé. Dans un délai qui ne peut excéder 3 jours, à compter de la notification, l'employeur doit réunir les organisations syndicales représentatives ayant procédé à la notification. A ce délai s'ajoute un autre délai pouvant aller jusqu'à 8 jours francs et pendant lequel les négociations préalables sur le contenu du préavis doivent avoir lieu entre l'employeur et les organisations syndicales représentatives ayant notifié les motifs pour lesquels le dépôt d'un préavis est envisagé.
Cette nouvelle procédure spécifique aux entreprises de transports réguliers de voyageurs précède le préavis prévu à l'article L 521-3 du code du travail, d'une durée de 5 jours francs pendant lesquels l'employeur et les organisations syndicales concernées sont tenus de négocier. Au total, il ressort de la combinaison de ces dispositions que le délai entre la notification d'un préavis et la grève est porté de 5 à 16 jours francs.
La durée maximale de négociation préalable dans les entreprises de transports réguliers de voyageurs peut être considérée comme excessive au regard de l'objet de la loi. Une telle durée n'a pas pour conséquence de faciliter le dialogue social.
Au contraire, les imprécisions de la loi contrarient fortement le déroulement du dialogue social au sein des entreprises. En effet, le I de l'article 2 prévoit que le dépôt d'un préavis ne peut intervenir qu'après une négociation préalable entre l'employeur et la ou les organisations syndicales qui envisagent de déposer le préavis.
Cette formulation laisse entendre qu'il y aurait un « accord préalable » entre les organisations syndicales, dans l'hypothèse où il y en aurait plusieurs présentes dans l'entreprise, sur le contenu du préavis et qu'à défaut d'un tel accord il n'y aurait pas de possibilité pour une autre organisation syndicale représentative d'envisager le dépôt d'un autre préavis portant sur des revendications complémentaires voire différentes, alors qu'aujourd'hui l'article L 521-3 du code du travail le permet et que l'article 3 de la loi ne l'interdit que pour des préavis portant sur les mêmes motifs.
Une telle imprécision conduit à une entrave à l'exercice du droit de grève pour des salariés d'une même entreprise, dans la mesure où dans une même entreprise le code du travail permet actuellement à chaque organisation syndicale de déposer un préavis.
Par ailleurs, le délai de négociation préalable porté au maximun à 16 jours francs est excessif dans la mesure où il ne permet pas d'assurer de conciliation adéquate entre l'exercice du droit de grève et la continuité du service public. Une telle longueur réservée à la durée de négociation n'en garantit en aucune façon le succès.
La loi ne précise pas que dans ce délai l'employeur est empêché de mettre en oeuvre les dispositions qui justifieraient la notification du préavis de grève. Cette négociation et sa durée n'ont pas pour objet de mettre en place le service au moment de la grève. Elles n'ont pas pour objet l'information des usagers des prévisions de trafic. Elles doivent uniquement permettre un débat sur les revendications des salariés et la possibilité de l'employeur d'y répondre. Ce délai supplémentaire de 11 jours francs diffère donc du préavis de 5 jours francs prévu à l'article L 521-3 du code du travail.
Sauf à méconnaître la réalité des entreprises, un délai d'une telle longueur est disproportionné et inopérant par rapport à l'objet de la loi. Ceci est d'autant plus vrai, qu'il s'applique de la même façon au sein d'une entreprise nationale à l'ensemble des salariés et à une partie d'entre eux pour une revendication catégorielle ou locale. Il s'applique également de la même façon au sein d'une entreprise locale ne comprenant que quelques dizaines de salariés.
2 - La procédure de prévention des conflits prévue à l'article 2 concerne tous les préavis y compris ceux portant sur des revendications extérieures à l'entreprise
Les débats parlementaires ont permis de préciser clairement l'intention du législateur en ce qui concerne le champ d'application de la loi et plus particulièrement de l'article 2. Lors de la deuxième séance du mardi 31 juillet 2007 de l'Assemblée nationale, le ministre du travail des relations sociales et de la solidarité a ainsi affirmé que les conflits interprofessionnels devaient être soumis à la procédure de négociation entre l'employeur et les organisations syndicales représentatives qui envisagent de déposer un préavis, telle qu'elle est prévue par cet article (Compte rendu analytique de l'Assemblée nationale p.25).
Cette précision laisse perplexe quant aux négociations à mener au sein de l'entreprise de transport régulier de voyageurs sur la base d'un préavis portant sur des revendications extérieures à l'entreprise. Dans de telles circonstances que peuvent faire les employeurs et les organisations syndicales, quelle peut être la marge de discussion de l'employeur d'une entreprise de transport, qu'il s'agisse du président de la Société Nationale des Chemins de Fer, ou du dirigeant d'une entreprise de transport urbain d'une ville de province,d'une entreprise qui assure le transport scolaire au niveau départemental, si le préavis porte sur une revendication interprofessionnelle, en lien avec un projet de réforme du gouvernement sans aucun lien avec la mission de service public de l'entreprise ?
Au total, le caractère disproportionné et inopérant des dispositions de l'article 2, ses imprécisions, viennent porter atteinte fortement aux conditions d'exercice du droit constitutionnel de grève, sans lien direct avec l'objet de la loi, voire même en contradiction avec son objet.
En agissant ainsi, le législateur met en œuvre un dispositif disproportionné, inopérant et imprécis dont il résulte un encadrement des conditions d'exercice du droit constitutionnel de grève sans qu'il n'y ait d'amélioration de la continuité du service public justifiée par la défense d'intérêts essentiels du pays.
3 - Le II de l'article 5 impose aux salariés qui ont l'intention de faire grève d'en informer leur employeur dans un délai de 48 heures et prévoit des sanctions disciplinaires pour ceux qui ne l'auraient pas fait.
Le droit de grève est un droit individuel qui s'exerce de façon collective. Cette déclaration préalable se révèle être inopérante au regard de la volonté du législateur de faciliter le dialogue social et d'assurer la continuité du service public de transport terrestre régulier de voyageurs.
Dans le seul but d'échapper à des sanctions encourues en cas de non déclaration préalable, les salariés peuvent se déclarer grévistes de « façon préventive », sans que leur intention soit encore personnellement établie. D'une certaine façon, cette disposition replace le salarié dans un rapport de subordination auquel le droit individuel de grève lui permet d'échapper.
Il en ressort que la mise en œuvre du plan de transport sera faussée sur la base de déclarations imposées sous la pression de la perspective de sanctions. Ceci est d'autant plus avéré que les sanctions en question seront de nature disciplinaire telles que prévues par le règlement intérieur de l'entreprise, pouvant aller jusqu'au licenciement individuel. A défaut de règlement intérieur, seul l'employeur sera en mesure d'apprécier la nature et l'ampleur de la sanction.
Une telle disposition est simplement contreproductive par rapport à l'objet de la loi. Les déclarations de précaution inévitables ne sont pas de nature à permettre à l'entreprise d'établir un plan de transport conforme à la réalité de la grève.
Par ailleurs, des salariés qui voudraient rejoindre le conflit une fois que celui-ci a débuté, ne pourraient plus le faire, faute de pouvoir respecter le délai de 48 heures. Ils seraient également passibles de sanctions disciplinaires telles que prévues par l'éventuel règlement intérieur de l'entreprise.
La combinaison du II de l'article 5 (1er et 2ème alinéa) et du I du même article (2ème alinéa) a pour effet d'interdire de façon implicite l'exercice du droit de grève aux métiers, fonctions et catégories d'agents et de salariés qui figureront dans l'accord de prévisibilité et selon les niveaux de service du plan de transport. Ces salariés pourront se voir être également sanctionnés par une interdiction de rejoindre le mouvement de grève selon que leur emploi figure ou non dans le plan de prévisibilité mis en œuvre au début de la grève.
Il résulte des dispositions du II de l'article 5 un encadrement disproportionné et inopérant des conditions d'exercice du droit de grève qui non seulement ne sont pas de nature à améliorer la qualité du service public, mais de plus viennent fausser les règles du dialogue social et non en faciliter l'exercice.
Là encore, l'encadrement du droit constitutionnel qui résulte des dispositions de la loi n'a pas pour effet d'améliorer la continuité du service public de transport régulier de voyageurs. C'est en vain que de telles limitations peuvent être considérées comme utiles et nécessaires à la préservation de l'intérêt général.
4 - Le II de l'article 6 permet à l'employeur, à une organisation syndicale représentative, ou encore au médiateur éventuellement désigné au début du conflit, de demander l'organisation d'une consultation portant sur la poursuite de la grève.
Cette consultation est ouverte à tous les salariés concernés par le préavis. La loi précise à la fois qu'elle porte sur la poursuite de la grève et que son résultat n'affecte pas l'exercice de la grève, donc sa poursuite.
Il s'agirait donc d'une simple consultation indicative dont le résultat doit être indépendant de son objet. Le caractère mal défini de cette consultation par la loi ne peut constituer une limitation nécessaire à l'encadrement de l'exercice du droit de grève dans la mesure où si son résultat n'affecte pas la poursuite de la grève, il est impossible de considérer que cette disposition permette d'assurer la continuité du service public.
De plus, cette consultation vient renforcer le pouvoir de police attribué aux entreprises de transport par les dispositions du I de l'article 5 sur l'accord de prévisibilité. Cet accord porte sur les activités indispensables à la sécurité des personnes et du matériel et donc correspond à une mission de police des transports terrestres, qui de fait est ainsi assurée par des entreprises de transport, personnes morales de droit privé.
Une personne privée ne peut se voir attribuer des pouvoirs de police. La jurisprudence du Conseil constitutionnel l'a reconnu régulièrement et notamment en conférant aux entreprises de transport aérien ou maritime des obligations de contrôle sur la situation matérielle des personnes transportées à condition qu'il ne s'agisse pas d'un pouvoir de police (décision n° 92-190 du 26 février 1992).
La possibilité d'organiser une consultation sur la poursuite de la grève vient renforcer la délégation ainsi accordée. Son caractère apparaît de ce point de vue largement disproportionné au regard de la nécessité d'assurer la continuité du service public.
III - Sur la remise en cause du principe d'égalité
Le principe d'égalité prévu par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Les termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ainsi rappelés, indiquent qu'il est toujours loisible au législateur de déroger au principe d'égalité, à condition de respecter des conditions très strictes.
Plusieurs dispositions de la loi ne traitent pas de la même façon des personnes physiques ou des personnes morales qui se trouvent être dans la même situation sans que de telles différences de traitement soient justifiées pour des motifs d'intérêt général en lien avec l'objet de la loi. Les différences de traitement résultant de la loi ne répondent pas à des critères objectifs et rationnels.
1 - Le I de l'article 4 impose aux autorités organisatrices de transport le soin de définir les dessertes prioritaires en cas de perturbation prévisible du trafic.
Le Conseil constitutionnel considère régulièrement que les dispositions édictées par le législateur ne doivent pas conduire à une application inégale et disparate pour les usagers du principe de continuité du service public selon les territoires (décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994).
En laissant aux autorités organisatrices de transport la charge de définir un plan de dessertes prioritaires en cas de grève, ce risque est réel et inévitable. Seules des différences de situation des usagers vis-à-vis des services peuvent être admises, encore doivent-elles être fondées sur des critères objectifs.
La nécessité faite à l'autorité organisatrice de satisfaire un ensemble disparate de besoins de la population, qui peuvent entrer en concurrence les uns avec les autres, ouvre la voie à de nombreux contentieux fondés sur la base d'une confusion entretenue par la loi entre la notion géographique de desserte et les catégories d'usagers ayant des besoins essentiels dont l'exercice se trouverait entravé par un mouvement de grève.
Les autorités organisatrices se trouvent situées dans une situation où elles vont donner naissance à des plans de dessertes inégaux selon les territoires dans la mesure où elles définiront un plan desservant prioritairement soit les établissements publics de santé, soit les établissements d'enseignement, soit assurant des dessertes en zone urbaine.
En cas d'un conflit interprofessionnel de caractère national, qui entre dans le champ d'application de la loi, les usagers ne bénéficieront pas du même service public, selon le choix territorial de dessertes prioritaires.
L'exemple des transports scolaires au niveau du département est très explicite de l'atteinte inévitable au principe d'égalité. Selon les départements, la définition des dessertes prioritaires d'une part, l'élaboration du plan de transport adapté d'autre part, conduisent à ce que certains élèves bénéficient du transport scolaire, et d'autres pas, sans que ne soient définis des critères objectifs dans la loi de choix des élèves ou des zones de desserte. La continuité du service public ne peut être considérée comme assurée sur la base de telles imprécisions.
2 - Le II de l'article 4 prévoit que les entreprises de transport élaborent un plan de transport adapté aux priorités de dessertes définies par l'autorité organisatrice de transport et un plan d'information des usagers.
Cet article fait de la capacité d'une entreprise à présenter un plan de transport adapté et des procédures d'information des usagers en cas de grève, un élément déterminant dans le cadre des contrats de services publics avec les autorités organisatrices de transport. Il avantage les entreprises dont les capacités financières sont de nature à lui permettre de faire face à ses obligations contractuelles, ou plus exactement au manquement de ces obligations de service, dans la mesure où l'article 9 de la loi permet à l'autorité organisatrice d'imposer à l'entreprise de transport le remboursement total des titres de transport aux usagers en cas d'inexécution du plan adapté de transport.
Un tel avantage concédé aux entreprises de capacité financière suffisant constitue une discrimination justifiée par aucune différence de situations entre ces entreprises et porte atteinte au principe d'égalité sans aucune justification d'intérêt général.
3 - Le II de l'article 5 prévoit que chaque salarié n'ayant pas informé son employeur de sa volonté de participer au mouvement de grève est passible d'une sanction disciplinaire.
Les travaux parlementaires ont permis de préciser la nature des sanctions applicables en la matière. Le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, l'a clairement exprimé à plusieurs reprises. Lors de la 2ème séance publique de l'Assemblée nationale du 1er août 2007, il a ainsi indiqué qu'il s'agissait de sanctions disciplinaires, applicables en fonction du règlement intérieur de l'entreprise (Compte-rendu analytique de l'Assemblé nationale p. 11).
Le ministre a souhaité atténuer l'effet de cette précision en indiquant que la sanction s'appliquait non pas au droit de grève mais à la déclaration, ou plus exactement à l'absence de déclaration et que cette éventuelle sanction était sans incidence sur l'exercice du droit de grève.
Au-delà du fait que le caractère disproportionné de la déclaration vient encadrer les conditions d'exercice du droit de grève, sans lien avec l'objet de la loi d'améliorer la continuité des services publics, la sanction prévue en cas de non déclaration dans le délai de 48 heures préalable au début du conflit est source d'inégalités entre les salariés des entreprises de transport, sans que cette différence ne soit justifiée par un quelconque motif d'intérêt général.
La sanction serait celle prévue par le règlement intérieur de l'entreprise. Elle pourra donc selon l'entreprise, aller d'un simple blâme à une procédure de licenciement individuel pour faute, en passant par une mise à pied d'une à plusieurs journées. Un tel arbitraire ne saurait être justifiable au regard de l'objet de la loi. Sans compter que bon nombre d'entreprises ne disposent pas, malgré l'obligation du code du travail, d'un règlement intérieur qui permettrait de répondre aux situations engendrées par l'absence de déclaration de l'intention de faire grève.
Au nom de la nécessité d'organiser le service et d'informer les usagers, le législateur ne peut créer une telle discrimination entre les salariés sauf à méconnaître le principe d'égalité.
IV - Sur la remise en cause du principe de libre administration des collectivités territoriales
La quasi-totalité des autorités organisatrices de transport visées par la loi sont des collectivités territoriales. Les régions sont les autorités organisatrices des services ferroviaires d'intérêt régional, les départements des services routiers non urbains de personnes, des transports scolaires sur leur territoire, les communes et leur groupement des transports urbains routiers au sein du périmètre de transport urbain.
Ces collectivités jouent un rôle essentiel depuis les lois de décentralisation et en particulier depuis la loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs du 31 décembre 1982, ainsi que depuis la loi n° 2000-1208 de solidarité et de renouvellement urbain du 13 décembre 2000.
Le principe de libre administration des collectivités territoriales fixé par l'article 72 de la Constitution prévoit qu'elles s'administrent librement par des conseils élus et qu'elles disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Par ailleurs, cet article définit clairement dans ce cadre le rôle du représentant de l'Etat.
Ce principe, combiné avec les dispositions de l'article 34 de la Constitution selon lesquelles la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, a été précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Ainsi, le législateur ne peut imposer des obligations nouvelles qu'à la condition qu'elles ne méconnaissent pas les compétences propres des collectivités concernées, qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et leur portée, qu'elles répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général.
Le Conseil constitutionnel a été conduit à censurer le législateur pour non respect du principe d'autonomie au motif qu'il avait limité de manière excessive la liberté et l'autonomie des collectivités territoriales (décision n° 92-316 du 20 janvier 1993), sans tenir compte de la diversité et de la complexité des situations.
Il ressort de cette décision que si le législateur peut statuer sur une question relevant de l'échelon local, il doit se limiter à définir les grands principes d'organisation des services publics, sans aménager directement le service en lui-même.
Il ne s'agit pas de contester le fait que la loi impose aux collectivités territoriales des obligations nouvelles au titre de l'exercice de leurs compétences, mais d'apprécier la manière trop radicale et trop brutale utilisée par le législateur pour s'immiscer dans l'exercice des compétences des collectivités.
L'article 9 de la loi prévoit que l'autorité organisatrice de transport impose un remboursement total des titres de transport aux entreprises concernées en fonction de la durée d'inobservance des plans de transport adapté.
Cette disposition va bien au-delà de la simple définition d'un grand principe d'organisation des services publics.
L'article 4 de la loi impose aux autorités organisatrices de transports la définition des fréquences et des plages horaires de chaque niveau de service lié à l'ampleur de la grève.
Là aussi, il s'agit d'une disposition qui va au-delà de la définition d'un grand principe d'administration des collectivités territoriales.
Le dernier alinéa du IV de l'article 4 met en œuvre une tutelle préfectorale contraire à l'article 72 de la Constitution.
En cas de carence de l'autorité organisatrice, il appartient ainsi au préfet de définir les priorités de dessertes prioritaires et d'approuver les plans de transport adaptés. Cette compétence va bien au-delà de la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois prévus par le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution.
Finalement, la loi n'opère pas de distinction au sein des autorités organisatrices de transport entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, régis non pas par l'article 72 de la Constitution, mais par le principe de spécialité.
V - Sur le respect et la protection de la vie privée
Il appartient au législateur de maintenir un équilibre constant entre le respect de la vie privée et la sauvegarde de l'ordre public, principes à valeur constitutionnelle. Cette obligation s'impose en toutes circonstances au législateur. La jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelle régulièrement la nécessité d'un tel équilibre (décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006).
Le II de l'article 5 prévoit que les déclarations individuelles des salariés sur leur intention de participer au mouvement de grève sont définies comme ne pouvant être utilisées que pour l'organisation du service durant la grève.
Ces déclarations sont couvertes par le secret professionnel. Leur communication par l'employeur et leur utilisation à d'autres fins, sont passibles de sanctions pénales.
Il n'en reste pas moins que la loi reste silencieuse sur la durée de conservation de ces informations. L'équilibre indispensable entre le respect de la vie privée et l'ordre public aurait dû conduire le législateur à prévoir cette durée de conservation, voire à prévoir la destruction de ces informations une fois le conflit social terminé.
VI - Sur la liberté contractuelle
Le législateur peut toujours à des fins d'intérêt général déroger au principe de liberté contractuelle résultant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel a ainsi précisé que cette liberté s'appliquait tant du point de vue de la liberté du contrat que du contenu du contrat lui-même (décision n° 2006-535 DC) du 30 novembre 2006).
Le III de l'article 2 prévoit que les accords de prévention des conflits signés en 1996, 2001 et 2006 à la Régie autonome des transports parisiens et en 2004 à la Société nationale des chemins de fer français sont mis en conformité avec l'article 2 de la loi par voie d'avenant au plus tard le 1er janvier 2008.
Il est également prévu que cette mise en conformité concerne les accords de même nature conclus avant le 1er juillet 2007 dans d'autres entreprises de transport.
Cette disposition vient directement s'immiscer dans le contenu des contrats. Le législateur ne se contente de poser des principes. Il adopte une disposition directive à l'égard des entreprises qui ont signés des accords en prévoyant un avenant dans un délai de quelques mois, alors que chacun des accords contiennent une clause dite « de revoyure ».
La mise en conformité imposée dans un délai aussi court suppose la signature d'un avenant aux accords en cours d'application. La loi en imposant cette mise en conformité, ne tient pas compte du contenu des accords en cours et de la possibilité de non signature d'avenant. Le contenu des accords pourrait donc être modifié dès le 1er janvier 2008, sans que l'avenant ne fasse l'objet d'un accord entre les parties prenantes à la négociation, alors que les accords mettant en œuvre des processus d'alerte sociale à la RATP et à la SNCF résultent d'un processus de dialogue social constructif au sein de chacune des entreprises concernées.