Saisine par 60 députés - 2003-486 DC

Décision n° 2003-486 DC du 11 décembre 2003

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2004

Saisine par 60 députés

I. Sur l'absence de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004
I.1. L'article 13 de la loi déférée établit pour 2004, les prévisions de recettes, par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement. Quant à l'article 14, il fixe pour 2003 les prévisions révisées de recettes pour ces mêmes catégories, de l'ensemble des régimes obligatoires créés pour concourir à leur financement.
Ces articles doivent être analysés comme présentant des prévisions irréalistes, conduisant, dès lors, à ce que la loi méconnaisse le principe constitutionnel de sincérité tel qu'il s'impose, aux termes de votre jurisprudence bien établie, aux lois de financement de la sécurité sociale (Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, considérant n° 16 à 19, Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001, considérants 5 et 6 ; Décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2003, considérants 4 et 5).
Le principe de sincérité est donc désormais un principe de plein rang du droit budgétaire, prévu pour ce qui concerne la loi de finances à l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001, comme du droit des finances publiques sociales. Vous avez précisé les conditions de son respect tout en prenant soin d'éviter que le débat de constitutionnalité ne tourne à la querelle d'experts financiers. Il s'ensuit donc que l'erreur manifeste d'appréciation, qui pourrait, notamment, résulter d'une volonté de dissimulation, constitue une des hypothèses dans lesquelles vous envisagez de tirer toutes les conséquences de ce principe (Décision du 12 décembre 2003, précitée, considérant 4).
L'erreur manifeste d'appréciation sera établie lorsque, par exemple, des informations ne sont pas fournies au Parlement au moment où il est appelé à statuer sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale alors que celles-ci sont disponibles ou bien pourraient l'être. Il en irait pareillement si le gouvernement sous-estimait sciemment certaines recettes, voire ne faisait pas preuve de la prudence nécessaire dans la détermination des objectifs, validant ainsi l'existence d'un déficit trop important par rapport à l'exigence d'équilibre, qui est pourtant un principe de nature à protéger le régime de sécurité sociale fondé sur la solidarité.
I.1.1. En premier lieu, il apparaît clairement que les leçons de l'année 2003 sur la dérive des comptes sociaux comme les inquiétudes sur l'évolution de la situation économique qui perdurent dans les différents pays illustrent abondamment que les estimations à partir desquelles le gouvernement a préparé ce projet de loi de financement de la sécurité sociale sont inférieures à la réalité tangible. A cet instant, il n'est nullement question de querelles d'experts, mais de prudence dans la présentation des comptes de la sécurité sociale, garante de la cohésion nationale.
Le gouvernement prétend que si le déficit tendanciel du régime général devait atteindre 13,6 milliards d'euros en 2004 avant les mesures prises dans le cadre de la loi critiquée, il sera réduit de 3,5 milliards d'euros grâce au plan de stabilisation présenté pour n'être « plus » que de 11,2 milliards d'euros.
Cette présentation, qui avalise en tout état de cause le principe du déficit, ne peut être sérieusement admise. En l'occurrence, la notion d'équilibre de la sécurité sociale semble loin des préoccupations du gouvernement, au point que l'on peut s'interroger sur sa réelle volonté de la préserver.
D'une part, il est acquis que les déficits publics seront pour l'année 2003 d'un montant de 4 %.
Or, le projet de loi de finances comme le projet de loi de financement de la sécurité sociale font état d'un déficit public de 3,6 % pour l'année 2004.
Or, comme tout le monde s'accorde à le reconnaître, la situation économique, nationale comme internationale, doit conduire à une prudence quant à l'évolution des déficits publics en particulier celui du régime général de la sécurité sociale.
Les enseignements de l'année 2003 auraient dû conduire à ce que les prévisions de recettes se fondent sur une appréciation construite à partir d'une vision objectivement et rationnellement prudente.
Il importe de rappeler qu'une erreur proportionnellement faible peut produire des écarts de produits très importants. Une erreur d'un point de base, soit 0,1% de point de base, peut aboutir à un écart de 182 millions d'euros. C'est dire que les estimations sur lesquelles se fonde le projet de loi de financement de la sécurité sociale doivent être les plus précises possibles et ne pas laisser la place à des appréciations par trop aléatoires.
Autrement dit, toute surestimation excessive dans la présentation des comptes ne peut qu'aboutir à une erreur grave de conséquences quant au niveau du déficit escompté de nature à méconnaître le principe de sincérité.
D'autre part, il est certain que les dépenses de la branche d'assurance maladie du régime général sont en progression constante. Cette hausse est de 6,5 % sur un an, à la fin octobre selon des chiffres provisoires publiés par la CNAMTS. La CNAMTS précise dans un communiqué du 21 novembre 2003 que « le diagnostic reste toujours le même pour l'ensemble de l'année 2003 : celui d'une croissance des soins de ville toujours forte (.) ».
Il s'ensuit que la faiblesse de la croissance et la progression constante des dépenses de l'assurance maladie jouent tel un effet de ciseau sur le déficit.
Ces conditions d'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale auraient donc dues obliger le gouvernement a davantage de prudence dans la présentation des comptes sociaux soumis au vote de la représentation nationale.
Le rapport pour avis fait au nom de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale exprime avec une réelle délicatesse l'erreur manifeste d'appréciation ainsi commise : « Compte tenu de l'ampleur des erreurs de prévision constatées sur la croissance économique, en raison d'évolutions intervenues en cours d'année, il va de soi que les prévisions de recettes, et donc de déficit, à évolution des dépenses inchangées et dépendant, en tout état de cause, de facteurs exogènes à l'économie pour la partie maladie, sont nécessairement entachées, par construction, d'une imprécision difficilement évitable dans un monde moderne qui ne se caractérise pas par la prévisibilité économique » (Rapport, n° 1156, M. François Goulard, page 22).
Le propos entend exonérer l'erreur d'appréciation du gouvernement. Quoi qu'il en soit de l'habileté de la défense, elle la confirme.
Cette erreur manifeste d'appréciation est d'autant moins contestable que le gouvernement a méconnu, sciemment, la réalité de la situation à partir de laquelle la loi critiquée a été construite.
Enfin, et ce point renforce radicalement la critique d'insincérité, le gouvernement a annoncé pendant les débats de l'Assemblée nationale relatifs à la présente loi qu'il allait présenter de nouvelles mesures concernant, notamment, la maîtrise des dépenses de santé « dont la dérive préoccupe tout particulièrement la Commission européenne». Comme en atteste une dépêche de l'Agence France Presse daté du 31 octobre 2003, la France va faire de nouvelles propositions.
Le principe de sincérité qui s'impose constitutionnellement suppose que l'information des autorités européennes, tirées des obligations conventionnelles de la France, n'empêche pas l'information du Parlement national. La réalité des informations transmises à la représentation parlementaire est donc plus que sujette à caution dès lors que parallèlement aux travaux d'examen de la loi de financement de la sécurité sociale, le gouvernement procède à des ajustements des déficits publics, dont celui des dépenses de santé, via d'autres voies.
Cet aveu, désormais public même s'il est tardif, conduit à considérer que l'évaluation des déficits est erronée et que les mesures destinées à y pourvoir ne figurent que partiellement dans le corps du dispositif législatif constitutionnellement prévu à cet égard.
Il ne serait pas sérieusement soutenable de prétendre que ces prévisions souffrent des aléas inhérents à l'exercice ou aux incertitudes particulières à la matière.
On ne saurait faire preuve plus éclatante de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le gouvernement sinon que cette gestion politiquement décalée du calendrier budgétaire lui a permis de dissimuler au Parlement la réalité des chiffres pertinents et des mesures destinées à satisfaire, auprès des institutions européennes, les obligations de la France. En sorte que les prévisions faites par le gouvernement traduisent une mauvaise évaluation manifeste, certaine et volontaire, dénaturant l'exercice par le Parlement de ses prérogatives.
I.1.2. En second lieu, il convient de rappeler que le contrôle du principe de sincérité budgétaire ne peut demeurer une coquille vide. En effet, alors que le gouvernement avait pris l'engagement, pendant le débat sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, de déposer au cours de l'année 2003, si nécessaire, un projet de loi de financement rectificative, il s'est dispensé de respecter sa parole.
Or, d'abord, cet engagement qui figurait au point 5.1 du rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale, avait contribué à votre raisonnement pour considérer que le principe de sincérité était respecté (Décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002, considérant 5).
Ensuite, la Commission des Comptes de la sécurité sociale du 15 mai 2003 a mis en évidence une dérive des comptes sociaux très importante puisque la dégradation du solde du régime général était de 4 milliards d'euros par rapport à la loi votée en décembre 2002. Il s'agissait d'une dégradation correspondant à un peu plus de la totalité de l'objectif (3,9 milliards d'euros). La Commission des Comptes de la sécurité sociale du mois de septembre 2003 a confirmé l'évolution calamiteuse des finances sociales en prévoyant un déficit de 8,9 milliards d'euros pour l'année 2003, soit donc supérieur de 5 milliards d'euros au regard de l'objectif fixé.
Si, dans de telles conditions une loi de finances rectificative n'est pas nécessaire, il est à supposer que cette catégorie normative est destinée à demeurer vide d'application.
Il est exact que dans le présent débat, comme en atteste le silence du rapport annexé cette année, le gouvernement se garde de tout engagement de cette nature.
Certes, il ne vous revient pas de juger rétroactivement de la méconnaissance du principe de sincérité. En revanche, il importe que le faisceau d'indices construit à travers les pratiques et les constats flagrants de manquement au principe de sincérité puissent servir à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.
Autrement dit, il convient que votre contrôle soit à la mesure de la méconnaissance des gardes fous posés précédemment.
En l'occurrence, le faisceau d'indices, loin des querelles d'experts, ne peut que vous incliner à considérer que le gouvernement a commis une telle erreur manifeste d'appréciation et qu'il faut en tirer toutes les conséquences en application du principe de sincérité budgétaire.
I.2. Les articles 44 et 45 de la loi critiquée encourent des critiques du même ordre. Ces dispositions fixent l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (ci-après : ONDAM). Objectif que vous soumettez également au contrôle du respect du principe de sincérité budgétaire (Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, cons. 45 et 46 ; Décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002).
Or, il ne peut faire de doute que l'ONDAM retenu est, au cas présent, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Selon les articles critiqués, les dépenses contenues dans le champ de l'ONDAM évolueraient tendanciellement de 5,5 % en 2004. Mais les mesures d'économie que contient la loi querellée permettent au gouvernement de présenter un ONDAM de seulement 4 %.
Plusieurs indices convergent pour considérer que cet ONDAM est insincère.
D'une part, le moindre remboursement des produits homéopathiques aura un effet pervers de glissement de consommation. Les patients qui choisiront, car toujours malades, de se reporter sur les médications allopathiques, achèteront des remèdes certes mieux remboursés mais en moyenne quatre fois plus cher que les spécialités homéopathiques. C'est donc à un accroissement des dépenses que l'on risque d'assister à travers cette mesure.
D'autre part, selon la Cour des Comptes, la revalorisation du prix de la consultation des généralistes n'a été que faiblement compensée par le développement des génériques. Dans ces conditions, la possibilité pour les URCAM de conclure des contrats avec des groupements de professionnels de santé pour le développement d'améliorations de leurs pratiques doit être appréciée par rapport aux accords de juin 2002 et janvier 2003 dont les conséquences en termes de dépenses sont celles précédemment rappelées.
Dès lors, les 800 millions d'économies envisagées grâce à la mise en oeuvre d'une maîtrise médicalisée des dépenses de santé de ville et les 60 à 70 millions d'économies liées à la baisse du remboursement de l'homéopathie paraissent largement fictives.
Il est vrai que le gouvernement demandait au Parlement de voter sur ces dispositifs alors que dans le même temps il annonçait de nouvelles mesures pour satisfaire ses obligations européennes.
Par ailleurs, le gouvernement a présenté tout au long de l'année 2003, un ensemble de mesures nouvelles dont il est difficile de trouver trace du financement dans l'ONDAM. Il en va ainsi du plan « hôpital 2007 », du plan de lutte contre le cancer, du plan « urgences », des dispositions relatives à la classification commune des actes médicaux et des dispositions prévues par le plan dépendance pour les établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes.
Finalement, le transfert de charges organisé par l'article 82 du projet de loi de finances pour 2004, désormais adopté conforme par l'Assemblée nationale et le Sénat, vient accentuer le caractère non sincère de l'ONDAM. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 intègre les conséquences de cet article qui institue un forfait pour la prise en charge de la couverture maladie universelle complémentaire. Ainsi la participation de la caisse nationale d'assurance maladie s'accroît car une dépense du ressort des régimes complémentaires est financée par le régime général.
On a connu davantage de sincérité et de clarté dans la présentation de l'ONDAM.
II. Sur l'article 32 de la loi
Cet article exclut du bénéfice de la couverture de frais à laquelle peuvent prétendre les assurés sociaux, les actes et prestations effectuées en dehors de toute prestation médicale. Il s'agit, notamment, du déremboursement de la délivrance de certificats médicaux nécessaires à l'obtention d'une licence sportive.
Son champ particulièrement large, qu'un amendement n'a que partiellement restreint, méconnaît les exigences des dixième et onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux termes desquels la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé », mais aussi le repos et les loisirs, et ensemble le principe d'égalité. Il existe entre le droit à la santé et le droit à la protection sociale, un lien fondé sur le principe d'égalité de tous devant la loi.
Une telle disposition est d'autant plus choquante, cette fois du point de vue du principe d'égalité devant les charges publiques, que cette obligation ressort dans certains cas de contraintes légales et réglementaires.
Cette mesure dont on voit qu'elle porte directement atteinte au principe d'égalité, ignore, en outre, la nécessité de la prévention et notamment l'importance du sport et des activités physiques pour la prévention de nombreuses maladies, dont celles cardio-vasculaires. Il s'ensuit que des jeunes et des moins jeunes seront privés d'activités sportives de nature à prévenir les risques quant à certaines affections.
Si l'on se situe du point de vue de l'objet de la loi de financement de la sécurité sociale et de son objet tendant à réduire les dépenses de santé, il faut bien voir qu'il y a là un danger quant à la prévention de maladies qui ont un coût pour l'assurance maladie voire d'autres branches de la sécurité sociale.
En se plaçant sur le terrain choisi par le gouvernement, cet article ne peut pas davantage être sauvé. D'autant moins que le Parlement s'est montré plus dubitatif sur la portée réelle de cette mesure (Sénat, Rapport, T. V., n° 59, M. A. Vasselle, page 107).
De tous ces chefs, la censure est encourue.

III. Sur l'article 42 bis de la loi
Cet article affecte le champ de l'article 314-6 du code de l'action sociale et des familles en modifiant la procédure d'agrément des conventions collectives du secteur social et médico-social, en rendant opposable aux partenaires sociaux de cette branche un taux d'évolution de la masse salariale fixé par arrêté ministériel.
Cette disposition est totalement étrangère au champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que définit par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale pris en ses
I et III. (III.1.).
En outre, elle méconnaît le principe de la liberté contractuelle (III.2.).
III.1. Sur la violation du champ des lois de financement de la sécurité sociale
Cet article ne contribue en rien à améliorer les recettes de la sécurité sociale ni à minorer les dépenses y afférentes. Il ne contribue pas davantage à l'information du Parlement.
On pourrait le rapprocher de l'article censuré par vous et se rapportant aux conditions de désignation des membres de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la CNAMTS (Décision du 12 décembre 2002, précitée, considérant 45).
III.2. Sur la violation du principe de liberté contractuelle
Il résulte de votre jurisprudence que la liberté contractuelle est garantie au titre de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 mais également du huitième alinéa du Préambule de 1946 (Décision n° 99-423 DC du 13 janvier 2000, cons. 42 à 45).
En l'espèce, aucun motif tiré d'un intérêt général suffisant ne permet de justifier que soit portée une telle atteinte à ces principes au travers d'un encadrement aussi rigoureux par l'autorité administrative. Il faut ajouter que le caractère prédictif de ce taux se marie difficilement avec la réalité de la négociation salariale et avec les évolutions des rapports sociaux dans les établissements concernés.
Cette difficulté a fait l'objet d'une remarque de la part de la Commission des affaires sociales du Sénat qui a pointé la problématique constitutionnelle (Sénat, Rapport n° 59, T.V., page 131).
De ces chefs, la censure est inévitable.