Sincérité des lois financières

Conseil Constitutionnel

Décision n° 2021-833 DC / 28 décembre 2021 / Loi de finances pour 2022

Par sa décision n° 2021-833 DC du 28 décembre 2021, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi de finances pour 2022, dont il avait été saisi par trois recours émanant, pour deux d’entre eux, de plus de soixante députés et, pour le troisième, de plus de soixante sénateurs. Il a écarté les critiques relatives à sa sincérité mais a censuré plusieurs de ses dispositions comme irrégulièrement adoptées.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.

Les auteurs des trois recours reprochaient à la loi déférée de méconnaître ce principe, au motif notamment que le projet de loi déposé ne prenait pas en compte les conséquences budgétaires de plusieurs mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement avant son dépôt, comme le plan d’investissement « France 2030 », le revenu d’engagement pour les jeunes et le plan « Grand Marseille ». À ce titre, ils se référaient à l’avis du Haut conseil des finances publiques du 17 septembre 2021, aux termes duquel ce dernier estimait, pour ce motif, ne pas pouvoir « rendre un avis pleinement éclairé sur les prévisions de finances publiques pour 2022 ».

Sur le fondement de l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) disposant que « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler », le Conseil constitutionnel a rappelé que la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine. L’impératif de sincérité qui s’attache à l’examen de cette loi s’apprécie pendant toute la durée de celui-ci.

À cette aune, le Conseil constitutionnel a jugé, en premier lieu, que les prévisions de recettes et de dépenses doivent être initialement établies par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de finances. Il lui appartient d’informer le Parlement, au cours de l’examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à les remettre en cause et, en pareille hypothèse, de procéder aux corrections nécessaires.

Il incombe au législateur, lorsqu’il arrête ces prévisions, de prendre en compte l’ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l’article d’équilibre.

Le Conseil constitutionnel a relevé que les mesures nouvelles avaient fait l’objet de simples annonces à la date du dépôt du projet de loi de finances. Le Gouvernement avait ainsi pu, sans méconnaître les exigences précitées, prendre en compte au cours de l’examen du texte les conséquences budgétaires de ces mesures.

Le Conseil constitutionnel a jugé en deuxième lieu que, d’une part, saisi du projet de loi initial puis du projet de loi prenant en compte les mesures nouvelles, le Haut conseil des finances publiques avait, dans ses avis du 17 septembre 2021 et du 29 octobre 2021 mentionnés ci-dessus, estimé respectivement prudentes et plausibles les prévisions de croissance pour les années 2021 et 2022. D’autre part, il ne ressortait pas des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de finances fussent entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.

Par ces motifs notamment, le Conseil constitutionnel a écarté le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances déférée.

L’un des recours, émanant de plus de soixante députés, contestait par ailleurs le rattachement au domaine de la loi de finances du paragraphe IV de l’article 165 de la loi déférée, relatif au soutien de l’État à la société Les Mines de potasse d’Alsace, chargée de sécuriser le stockage souterrain de certains produits dangereux.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que, selon l’article 34 de la Constitution : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi organique du 1er août 2001 détermine le contenu de la loi de finances. En particulier, le 5° du paragraphe II de son article 34 prévoit que la loi de finances de l’année, dans sa seconde partie, « Autorise l’octroi des garanties de l’État et fixe leur régime » et le b du 7° du même paragraphe qu’elle peut « Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année ».

À cette aune, le Conseil constitutionnel a relevé que, en application de l’article L. 515-7 du code de l’environnement, le stockage souterrain en couches géologiques profondes de produits dangereux, de quelque nature qu’ils soient, est soumis à autorisation administrative. Par dérogation à ces dispositions, le paragraphe IV de l’article 165 autorise le stockage souterrain en couches géologiques profondes des produits dangereux non radioactifs présents sur le territoire de la commune de Wittelsheim pour une durée illimitée. Il précise, à cette fin, que les garanties financières exigées pour une telle opération sont réputées apportées par l’État.

Le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions, qui ne sont pas indissociables du reste de l’article 165, n’avaient ni pour objet d’autoriser l’octroi d’une garantie par l’État et d’en fixer le régime, ni pour effet d’affecter directement les dépenses budgétaires de l’année. Elles ne relevaient pas davantage d’une des autres catégories de dispositions trouvant leur place dans une loi de finances. Sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief et sans préjuger de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il a jugé qu’il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui étaient donc contraires.

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