Crise de la covid-19

Conseil Constitutionnel

Décision n° 2021-828 DC / 9 novembre 2021 / Loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire

Décision n° 2022-835 DC / 21 janvier 2022 / Loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique

Décision n° 2022-840 DC / 30 juillet 2022 / Loi mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la covid-19

©Hans Lucas via AFP

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Comme au cours des deux années précédentes, le Conseil constitutionnel a été saisi à plusieurs reprises, avant leur promulgation, de lois relatives à la gestion de la crise sanitaire. Par quatre recours émanant, pour deux d’entre eux, de plus de soixante députés et, pour les deux autres, de plus de soixante sénateurs, il a ainsi été saisi en novembre 2021 de six articles de la loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire.

Par sa décision n° 2021-828 DC du 9 novembre 2021, le Conseil constitutionnel a notamment jugé, s’agissant de la prorogation de la période au cours de laquelle le Premier ministre pouvait, d’une part, prendre certaines mesures dans l’intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19 et, d’autre part, subordonner l’accès à certains lieux, établissements, services ou événements à la présentation d’un « passe sanitaire », en premier lieu, que le législateur avait entendu permettre aux pouvoirs publics de prendre des mesures visant à lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19.

Le juge était chargé de s’assurer que de telles mesures sont adaptées, nécessaires et proportionnées aux finalités poursuivies.

Le législateur avait en effet estimé, au regard notamment de l’avis du 6 octobre 2022 du comité de scientifiques prévu par l’article L. 3131-19 du code de la santé publique, qu’un risque important de propagation de l’épidémie persisterait à l’échelle nationale jusqu’au 31 juillet 2022.

Le Conseil constitutionnel a rappelé à cet égard qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement et qu’il ne lui appartient pas de remettre en cause l’appréciation par le législateur de ce risque, dès lors que, comme c’est le cas en l’espèce, cette appréciation n’est pas, en l’état des connaissances, manifestement inadéquate au regard de la situation présente.

Le Conseil constitutionnel a relevé, en second lieu, d’une part, que les mesures susceptibles d’être prononcées dans le cadre de ce régime ne pouvaient être prises que dans l’intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19. Elles devaient être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il devait y être mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires. Le juge était chargé de s’assurer que de telles mesures sont adaptées, nécessaires et proportionnées aux finalités poursuivies. Il a jugé, d’autre part, que si ces mesures pouvaient intervenir en période électorale, la présentation du « passe sanitaire » ne pouvait être exigée pour l’accès aux bureaux de vote ou à des réunions et activités politiques. Par ailleurs, ces mesures pouvaient faire l’objet notamment d’un référé-liberté de nature à assurer le respect par le pouvoir réglementaire du droit d’expression collective des idées et des opinions.

Au surplus, le paragraphe VI de l’article 1er de la loi du 31 mai 2021 prévoyait que le Parlement était informé sans délai des mesures prises par le Gouvernement, qui était tenu de déposer notamment le 15 février 2022 puis le 15 mai 2022 un rapport exposant ces mesures ainsi que les raisons du maintien, le cas échéant, de certaines des mesures prises et les orientations de son action visant à lutter contre la propagation de l’épidémie de covid-19. Ce rapport pouvait faire l’objet d’un débat en commission permanente ou en séance publique.

Enfin, les dispositions contestées n’avaient ni pour objet ni pour effet de priver le Parlement du droit qu’il a de se réunir dans les conditions prévues aux articles 28 et 29 de la Constitution, de contrôler l’action du Gouvernement et de légiférer.

De l’ensemble de ces motifs, le Conseil constitutionnel a déduit que les dispositions contestées opéraient une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé et le respect des droits et libertés reconnus à toutes les personnes qui résident sur le territoire de la République.

S’agissant de l’article 9 de la loi qui permettait aux directeurs des établissements d’enseignement scolaire d’accéder à des informations médicales relatives aux élèves et de procéder à leur traitement, le Conseil constitutionnel a rappelé que la liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée. Il résulte de ce droit que la collecte, l’enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d’intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. Lorsque sont en cause des données à caractère personnel de nature médicale, une particulière vigilance doit être observée dans la conduite de ces opérations et la détermination de leurs modalités.

Le législateur a entendu lutter contre l’épidémie de covid-19 par la mise en œuvre des protocoles sanitaires au sein des établissements d’enseignement scolaire.

Le Conseil constitutionnel a jugé que, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu lutter contre l’épidémie de covid-19 par la mise en œuvre des protocoles sanitaires au sein des établissements d’enseignement scolaire. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.

Toutefois, en premier lieu, les dispositions contestées permettaient d’accéder non seulement au statut virologique et vaccinal des élèves, mais également à l’existence de contacts avec des personnes contaminées, ainsi que de procéder au traitement de ces données, sans que fût préalablement recueilli le consentement des élèves intéressés ou, s’ils étaient mineurs, de leurs représentants légaux.

En deuxième lieu, ces dispositions autorisaient l’accès à ces données et leur traitement tant par les directeurs des établissements d’enseignement scolaire des premier et second degrés que par « les personnes qu’ils habilitent spécialement à cet effet ». Les informations médicales en cause étaient donc susceptibles d’être communiquées à un grand nombre de personnes, dont l’habilitation n’était subordonnée à aucun critère ni assortie d’aucune garantie relative à la protection du secret médical.

Le Conseil constitutionnel a jugé, en dernier lieu, que, en se bornant à prévoir que le traitement de ces données permet d’organiser les conditions d’enseignement pour prévenir les risques de propagation du virus, le législateur n’avait pas défini avec une précision suffisante les finalités poursuivies par ces dispositions.

Pour l’ensemble de ces motifs, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions portaient une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et les déclare contraires à la Constitution.

Puis le Conseil constitutionnel a été saisi en janvier 2022 par deux recours émanant, respectivement, de plus de soixante députés et de plus de soixante sénateurs de plusieurs dispositions de la loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique.

Par sa décision n° 2022-835 DC du 21 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a, en particulier, admis la conformité à la Constitution des dispositions subordonnant l’accès à certains lieux à la présentation d’un « passe vaccinal » en imposant qu’il y soit mis fin dès lors qu’elle ne serait plus nécessaire et censuré celle permettant de subordonner à la présentation d’un « passe sanitaire » l’accès à une réunion politique.

Pour se prononcer sur les dispositions relatives au « passe vaccinal », le Conseil constitutionnel a rappelé que, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous… la protection de la santé ». Il en découle un objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.

Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre cet objectif de valeur constitutionnelle et le respect des droits et libertés constitutionnellement garantis. Parmi ces droits et libertés figurent la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le droit au respect de la vie privée garanti par cet article 2, ainsi que le droit d’expression collective des idées et des opinions résultant de l’article 11 de cette déclaration.

À cette aune, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions contestées, qui étaient susceptibles de limiter l’accès à certains lieux, portaient atteinte à la liberté d’aller et de venir et, en ce qu’elles sont de nature à restreindre la liberté de se réunir, au droit d’expression collective des idées et des opinions.

Toutefois, en premier lieu, en adoptant les dispositions contestées, le législateur avait entendu permettre aux pouvoirs publics de prendre des mesures visant à lutter contre l’épidémie de covid-19 par le recours à la vaccination. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.

Le Conseil constitutionnel a également relevé que les mesures permises par les dispositions contestées ne pouvaient être prononcées que jusqu’au 31 juillet 2022, période durant laquelle le législateur avait estimé, au regard de la dynamique de l’épidémie, du rythme prévisible de la campagne de vaccination et de l’apparition de nouveaux variants du virus plus contagieux, que persisterait un risque important de propagation de l’épidémie.

En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a relevé que le législateur avait réservé l’application de ces dispositions à des activités qui mettent en présence simultanément un nombre important de personnes en un même lieu et présentent ainsi un risque accru de propagation du virus et à des lieux dans lesquels l’activité exercée présente, par sa nature même, un risque particulier de diffusion du virus.

En troisième lieu, si les dispositions contestées prévoyaient que l’accès du public à certains lieux pouvait être subordonné à la présentation d’un justificatif de statut vaccinal, le Conseil constitutionnel a jugé qu’elles ne sauraient être regardées, eu égard à la nature des lieux et des activités qui y sont exercées, comme instaurant une obligation de vaccination.

Enfin, si le législateur avait prévu que le Premier ministre pourrait dans certains cas prévoir que serait exigée la présentation cumulée d’un justificatif de statut vaccinal et du résultat d’un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, il n’avait réservé une telle possibilité que pour les activités qui, par leur nature même, ne permettent pas de garantir la mise en œuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation de la covid-19.

Par une réserve d’interprétation, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions ne sauraient toutefois, sans méconnaître la liberté d’aller et de venir, s’appliquer aux déplacements de longue distance par transports publics interrégionaux.

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous… la protection de la santé.

De ces motifs notamment, le Conseil constitutionnel a déduit que les dispositions contestées opéraient, sous la réserve d’interprétation précédemment mentionnée, une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées.

Étaient également contestées par les députés requérants les dispositions de l’article 1er de la loi déférée permettant de subordonner l’accès à une réunion politique à la présentation d’un « passe sanitaire ».

Pour examiner ces dispositions, le Conseil constitutionnel a rappelé que, aux termes de l’article 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». La liberté d’expression et de communication, dont découle le droit d’expression collective des idées et des opinions, est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés. Il s’ensuit que les atteintes portées à l’exercice de cette liberté et de ce droit doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi.

La liberté d’expression et de communication, dont découle le droit d’expression collective des idées et des opinions, est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés.

Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé et le respect des droits et libertés constitutionnellement garantis. Parmi ces droits et libertés figurent le droit au respect de la vie privée garanti par l’article 2 de la Déclaration de 1789, ainsi que le droit d’expression collective des idées et des opinions résultant de l’article 11 de cette déclaration.

À cette aune, le Conseil constitutionnel a jugé que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur avait entendu permettre que soit subordonné à la présentation d’un « passe sanitaire » l’accès à des réunions qui présentent un risque accru de propagation de l’épidémie du fait de la rencontre ponctuelle d’un nombre important de personnes susceptibles de venir de lieux éloignés. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé.

Le Conseil constitutionnel a toutefois relevé que, contrairement aux dispositions qui précisent les conditions dans lesquelles le Premier ministre peut subordonner l’accès de certains lieux à la présentation de documents sanitaires, les dispositions contestées n’avaient soumis l’édiction de telles mesures par l’organisateur de la réunion politique ni à la condition qu’elles soient prises dans l’intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre l’épidémie de covid-19, ni à celle que la situation sanitaire les justifie au regard de la circulation virale ou de ses conséquences sur le système de santé, ni même à celle que ces mesures soient strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu.

©Virginie Seiller / Hans Lucas via AFP

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Il en a déduit que, dans ces conditions, les dispositions contestées n’opéraient pas une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées. Il les a déclarées contraires à la Constitution.

Enfin, par un recours émanant de plus de soixante députés, le Conseil constitutionnel a été saisi de certaines dispositions de l’article 3 de la loi mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la covid-19.

Par sa décision n° 2022-840 DC du 30 juillet 2022, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur certaines dispositions de l’article 3 de la loi mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la covid-19, dont il avait été saisi par plus de soixante députés.

Il était notamment reproché aux dispositions du paragraphe I de l’article contesté de permettre au Premier ministre de réglementer les déplacements en provenance des collectivités d’outre-mer et à destination du territoire hexagonal en cas d’apparition d’un nouveau variant sur le territoire de ces collectivités, sans prévoir cette même possibilité pour les déplacements vers ces collectivités en cas d’apparition d’un nouveau variant sur le territoire hexagonal. Il en résultait selon eux une différence de traitement injustifiée selon le lieu d’origine du déplacement.

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur certaines dispositions de l’article 3 de la loi mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la covid-19.

Examinant cette critique formulée au regard du principe d’égalité devant la loi, le Conseil constitutionnel a relevé que, si les dispositions contestées du paragraphe I de l’article 3 ne prévoient pas la possibilité pour le Premier ministre d’imposer la présentation d’un résultat de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 aux personnes souhaitant se déplacer à destination des collectivités d’outre-mer en provenance du territoire métropolitain en cas d’apparition et de circulation, sur ce territoire, d’un nouveau variant de la covid-19 susceptible de constituer une menace sanitaire grave, toutefois, le paragraphe II de cet article permet au Premier ministre d’imposer cette mesure aux personnes souhaitant se déplacer à destination de l’une des collectivités d’outre-mer en cas de risque de saturation du système de santé de l’une de ces collectivités. Or, l’apparition et la circulation, sur le territoire métropolitain, d’un nouveau variant de la covid-19 susceptible de constituer une menace sanitaire grave est nécessairement de nature à caractériser un tel risque.

Par ces motifs, le Conseil constitutionnel a écarté la critique faite au premier alinéa du paragraphe I de l’article 3 de la loi mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la covid-19 et l’a jugé conforme à la Constitution.

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