Le référendum d’initiative partagée

Michel Verpeaux

Professeur émérite de droit public à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne
Directeur du Centre de recherche en droit constitutionnel

RIP, un nouvel acronyme dans la nomenclature du Conseil constitutionnel

Qu’est-ce que le RIP ?

Ces lettres désignent le référendum d’initiative partagée mis en place par la révision de 2008. Il suppose une proposition de loi déposée par au moins un cinquième des parlementaires français, députés et sénateurs confondus, soit 185, à l’exclusion des représentants au Parlement européen. La proposition doit être ensuite soutenue par un dixième des électeurs, français eux aussi. D’où l’adjectif « partagée » pour le distinguer du RIC, ou référendum d’initiative citoyenne.
Cette nouvelle procédure a été introduite à l’article 11 par la révision du 23 juillet 2008, complétée par la loi organique du 6 décembre 2013 dont certaines des dispositions ont été intégrées dans l’ordonnance relative au Conseil constitutionnel du 7 novembre 1958. Ces deux textes ont confié de nouvelles compétences au Conseil constitutionnel.

Quel est le rôle du Conseil constitutionnel ?

La décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019 a été rendue à propos de la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris. Cette proposition de loi visait à faire échec à la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « PACTE », validée sur ce point par le Conseil constitutionnel par une décision DC du 16 mai 2019, soit après la décision RIP. Dans cette dernière, le Conseil a jugé que la proposition avait bien recueilli le soutien requis des parlementaires, et déterminé le nombre de soutiens des électeurs (soit 4 717 396). La période de collecte des signatures a été alors ouverte du 13 juin à zéro heure pour s’achever le 12 mars 2020 à minuit. Entre parenthèses, si la date de clôture s’était trouvée pendant la période de confinement, aurait-il fallu prolonger le délai de 9 mois prévu par la loi organique du 6 décembre 2013 ?

Comme dans les autres Observations électorales, le Conseil a également voulu suggérer des évolutions nécessaires, notamment quant au caractère insatisfaisant des conditions dans lesquelles la « campagne électorale » a pu être menée

Au stade parlementaire de l’initiative de la proposition, le Conseil constitutionnel doit vérifier, par le biais d’un contrôle préventif, le respect des conditions prévues à l’article 11, soit le respect des conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution, et qu’aucune disposition de la proposition de loi n’est contraire à la Constitution. Il s’agit d’une forme nouvelle de contrôle a priori et non de l’une des modalités du contrôle des opérations référendaires prévu à l’article 60 de la Constitution. C’est aussi d’un nouveau cas de contrôle obligatoire par le Conseil constitutionnel prévu à l’alinéa premier de l’article 61, modifié en 2008 dans ce sens. Cette nouvelle catégorie de décisions obéit néanmoins aux conditions d’un véritable contentieux devant satisfaire des exigences d’un débat contradictoire, même si la notion de parties est encore plus délicate à déterminer dans le cas des décisions RIP que dans celui des décisions DC. Sur le plan formel, elle s’apparente aux décisions relevant sans conteste du contentieux constitutionnel, qu’elles soient DC ou QPC.
Après ce premier stade, le Conseil a reçu de la loi organique la compétence de veiller à la régularité des opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi. Il peut alors examiner et trancher toutes les réclamations émanant de tout électeur.

Pourquoi plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ?

À la suite de cette décision n° 1 et durant la phase de collecte des signatures, le Conseil a rendu publiques, dans un premier temps, deux décisions, n° 2019-1-1 RIP du 10 septembre 2019, M. Paul Cassia, et n° 2019-1-2 RIP du 15 octobre 2019, M. Christian Sautter. Par ces deux décisions, le Conseil constitutionnel a inclus dans son contrôle des opérations de recueil des signatures les réclamations tendant à la publication et à la mise à jour du nombre de soutiens recueillis, ainsi que les réclamations tendant à l’adoption de mesures permettant une information sincère des électeurs. Après une période d’accalmie, le 12 mars 2020, le Conseil constitutionnel a rendu publiques cinq autres décisions, n°2019-1-3 à n° 2019-1-7, sur saisine de différents électeurs.
Le 26 mars 2020, par une avant-dernière décision de cette série, numérotée 2019-1-8 RIP, le Conseil constitutionnel a constaté le nombre officiel et authentifié de signatures recueillies au cours des neuf mois, ce qui est revenu à confronter le chiffre qui devait être atteint et celui qui a été atteint, soit 1 093 030 électeurs inscrits sur les listes électorales en faveur de la proposition de loi. Il en a tiré la conclusion, objective, selon laquelle la proposition de loi n’avait pas obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette « décision », répertoriée comme telle au Journal officiel et sur le site du Conseil, est en réalité une déclaration relative au nombre de soutiens obtenus par la proposition de loi en question. Le Conseil n’y « décide », en réalité, rien, il se contente de constater.
Le Conseil a voulu clore cet ensemble de décisions par une décision n° 2019-1-9 RIP du 18 juin 2020, intitulée Observations du Conseil constitutionnel (sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris). Sur le modèle de ses Observations relatives aux élections législatives des 11 et 18 juin 2017 (cf. la décision n° 2019-28 ELEC du 21 février 2019), le Conseil a dressé un bilan des difficultés de gestion du dispositif électronique de recueil des soutiens mais aussi de celles relatives à l’impossible anonymat des soutiens, qui put être de nature à dissuader les électeurs. Comme dans les autres Observations électorales, le Conseil a également voulu suggérer des évolutions nécessaires, notamment quant au caractère insatisfaisant des conditions dans lesquelles la « campagne électorale » a pu être menée. Sans être une élection, le recueil des soutiens doit être entouré de garanties démocratiques.

Quel est l’avenir du RIP ?

La « logique » aurait voulu, comme cela était prévu dans la loi du 22 mai 2019, que le groupe aéroportuaire ADP fasse un pas de plus vers la privatisation puisque cette dernière était en quelque sorte suspendue par le début de la procédure d’initiative partagée. La situation économique dégradée et la crise du coronavirus risquent de rendre très difficile une telle opération, malgré l’échec de la procédure de proposition de loi.
En 2019 et pour sortir de la crise des « gilets jaunes », le Président de la République avait déclaré vouloir « aller plus loin » sur le RIP en simplifiant les règles, et en permettant que l’initiative puisse venir d’un million de citoyens signataires d’une pétition.
Pour ce faire, une révision constitutionnelle sera nécessaire. Le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, déposé le 29 août 2019, a inséré un nouveau titre XI intitulé « De la participation citoyenne » qui comprend un article 69 fortement inspiré des alinéas de l’actuel article 11 relatifs au RIP, mais soumis à des conditions moins limitatives que le texte applicable depuis 2008 (initiative d’un dixième des membres du Parlement et d’un million d’électeurs inscrits sur les listes électorales). Indépendamment du succès incertain de cette révision, ce nouveau texte nécessitera une autre loi organique précisant les attributions du Conseil constitutionnel.

Référendum d’initiative partagée : bilan d’une première mise en œuvre

Au cours de l’année écoulée, une partie de l’activité du Conseil constitutionnel a été mobilisée par le contrôle des opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi, déposée en application du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution, visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris.

Cette activité a pris la forme notamment du traitement, d’une part, de réclamations par la formation prévue au troisième alinéa de l’article 45-4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, présidée par M. Jean Massot, président de section honoraire au Conseil d’État, et, d’autre part, de recours par le Conseil constitutionnel.
À l’issue de la période de recueil des soutiens, le Conseil constitutionnel a constaté, par sa décision n° 2019-1-8 RIP du 26 mars 2020, que la proposition de loi avait recueilli le soutien de 1 093 030 électeurs inscrits sur les listes électorales et n’avait ainsi pas obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.
À l’issue de cette première mise en œuvre, partielle, de la procédure de référendum d’initiative partagée, le Conseil constitutionnel a estimé nécessaire, à l’instar de la pratique suivie en matière électorale et référendaire, de formuler des observations par sa décision n° 2019-1-9 RIP du 18 juin 2020. Ce faisant, il a appelé à plusieurs améliorations et évoque des évolutions possibles.
Il a confirmé que la procédure, presque totalement électronique, de recueil des soutiens organisée par le législateur organique en 2013 a permis d’obtenir des résultats fiables. En particulier, la vérification préalable de l’inscription de l’internaute dans le répertoire électoral unique (REU), par un premier formulaire informatique dédié, a permis de s’assurer de la qualité d’électeur de l’auteur du soutien. En outre, les opérations de contrôle ont conduit à ne recenser que très peu de tentatives d’usurpation d’identité.
Le Conseil constitutionnel a cependant souligné que cette procédure électronique de recueil des soutiens a également présenté certaines insuffisances et plusieurs défauts, à commencer par le manque d’ergonomie générale du site internet dédié, souvent perçu comme étant d’un usage complexe, peu intuitif et insuffisamment adapté à une consultation destinée à un large public. L’écart séparant le nombre des soutiens enregistrés et le seuil d’un dixième des électeurs a toutefois été d’une importance suffisante pour qu’il puisse être affirmé que, en tout état de cause, les obstacles qui auraient empêché certains électeurs de soutenir la proposition de loi n’ont eu aucune incidence sur l’issue de la procédure. Il est cependant possible que ces difficultés aient contribué à altérer la confiance de certains électeurs dans cette procédure et les aient dissuadés d’y participer. Il a formulé en conséquence plusieurs propositions d’amélioration de ce dispositif électronique.
Évoquant d’autres réflexions et évolutions possibles au regard des questions qui ont été soulevées, le Conseil constitutionnel a relevé que certains électeurs susceptibles de soutenir une proposition de loi peuvent être découragés de le faire par l’exigence d’un nombre de soutiens à atteindre très élevé (environ 4,7 millions) et par la circonstance que, même dans ce cas, la tenue d’un référendum n’est qu’hypothétique (un examen du texte par les deux assemblées suffisant à mettre un terme à la procédure).
Enfin, si l’absence de dispositions relatives à l’organisation d’un débat public ou d’une campagne d’information audiovisuelle sur une proposition de loi déposée en application de l’article 11 de la Constitution n’a pas, au cas présent, entraîné d’irrégularités, elle a pu cependant provoquer certaines insatisfactions et incompréhensions. Une réflexion sur l’intérêt de définir un dispositif d’information du public mériterait en conséquence d’être menée.

Lire la décision n° 2019-1-9 RIP dans son intégralité