Le sens unique de la Constitution de la Ve République

« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution »
(article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789)

« Une constitution, c'est un esprit, des institutions, une pratique »
Charles de GAULLE (Conférence de presse du 31 janvier 1964)

Le sens d'une Constitution ? Qu'est-ce à dire ? Le juriste est fondé à s'interroger sur ce terme polysémique par nature afin de se déterminer. Quel dessein a poursuivi le constituant ? De quelle idée est-il parti ? Des intentions à la réalité, qu'est-il advenu ? C'est donc, selon ce sens commun, que l'on peut expliciter le libellé pour en délimiter la portée.

Il n'est pas indifférent de rappeler la définition de la constitution. Celle-ci s'analyse en un mode d'exercice du pouvoir, à l'origine personnalisé, telles les constitutions impériales à Rome, puis nationalisé, au XVIII^e siècle, par les constitutions américaine et française.

Sous ce rapport, la constitution s'identifie à la norme suprême dans l'ordre interne. Elle fixe le statut respectif des gouvernants et des gouvernés, en protégeant, plus précisément, les droits et libertés de ceux-ci par des procédures appropriées, dans le cadre d'un contrat social renouvelé.

A rebours de l'inconstance de jadis, la France contemporaine étonne en commémorant sa constitution. S'il a appartenu normalement à la doctrine de célébrer l'événement⁽¹⁾, les présidents de la République s'en sont emparés ultérieurement, à la faveur d'une révision. Tel un rituel décennal, avec celle de Jacques CHIRAC, en 1995, créant la session unique du Parlement ; Nicolas SARKOZY a fêté le jubilé des institutions en 2008, par l'admission notamment du contrôle de la loi par voie d'exception, la fameuse QPC ; à son tour, Emmanuel MACRON s'inscrit dans la perspective de leur 60^ème anniversaire ⁽²⁾. De sorte que le 4 octobre est devenu, à la suite de l'heureuse initiative du président Laurent FABIUS, le jour de la Constitution ; un jour spécialement honoré par le Conseil constitutionnel.

Sans contredit, celle de 1958 a réussi, là où les précédentes avaient échoué, en alliant de manière harmonieuse, l'autorité et l'efficacité au gré de l'alternance et de l'État de droit. Autrement dit, une constitution ordonnée autant que régulée, par les électeurs et le nouveau pouvoir juridictionnel. Or, de manière paradoxale, la constitution présentait, à l'évidence, des faiblesses congénitales. Adoptée comme mode de gestion exceptionnelle de la crise de la décolonisation en Algérie, à la suite du délitement des institutions de la IV^e République, elle était vouée à l'éphémère. Car, identifiée à un sauveur, à l'instar de Jeanne d'Arc. Passé la tempête, passé le saint, prétend l'aphorisme. Mais, c'était sans compter avec la volonté du général de Gaulle, qui, instruit par les précédents, avait posé, de manière stratégique et décisive, le préalable institutionnel, aux termes de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958. Une loi singulière, sans conteste, qui, sous couvert d'une modification de la clause de révision de la constitution de 1946 et dans le respect de conditions (les cinq bases) habilitait son Gouvernent à en élaborer une nouvelle, à rebours de la tradition républicaine de l'assemblée constituante.

Deux principes fondateurs ; deux principes salvateurs, sont formulés à cette fin. A savoir, tout d'abord, que seul le suffrage universel est la source du pouvoir, ou le rejet de la démocratie représentative ; de la souveraineté accaparée par les représentants du peuple. L'article 3 de la Constitution (C) consacre le référendum dont la première application sera, du reste, l'adoption de la Constitution. Ensuite, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être effectivement séparés ou le rejet du régime d'assemblée, dans lequel les chambres sont le Gouvernement lui-même (E. PIERRE). A coup sûr, il s'agit-là de l'énoncé de la révolution copernicienne qui éclate à l'article 20C, selon lequel le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Cependant, l'inversion de la hiérarchie entre les pouvoirs publics ne prendra sa signification qu'en 1962, lorsque le divorce entre la classe politique et le Général sera prononcé. Loin de limiter son rôle au règlement algérien, celui-ci entendait, devant l'histoire, doter la France d'institutions adaptées à la modernité, à l'exemple des grandes démocraties occidentales. L'élection du chef de l'État au suffrage universel direct, couplée avec l'apparition du fait majoritaire, à l'Assemblée nationale, consacre, à cette date, la République nouvelle ⁽³⁾, la République présidentielle ; la République des députés (R. PRIOURET) est sens dessus-dessous.

De même qu'un sens se définit et se construit, la Constitution de 1958 s'est établie, puis épanouie. D'une réaction au passé à une mutation en vue de l'avenir, elle a emprunté, suivant une dynamique exceptionnelle, le sens unique du pouvoir exécutif, réhabilité et transmué en pouvoir majoritaire, donc légitime.

De cette mise en perspective, il résulte que d'une rupture à une posture, la Constitution de la V^e République, a été successivement transfigurée (I) et instrumentalisée (II).

I. UNE CONSTITUTION TRANSFIGURÉE

Tout ce qui tombe sous le sens rejaillit ailleurs , prétendait PRÉVERT. En 1958, à la faveur du mandat de recours, ou la conduite du peuple par son guide ⁽⁴⁾, confié au Général de Gaulle, un terme est apporté à la culture républicaine qui assimilait le Parlement à la démocratie. Avec la fin de la souveraineté parlementaire, le pouvoir exécutif est restauré en qualité de pouvoir de volonté autonome.

A. La négation de la souveraineté parlementaire

Depuis les lois constitutionnelles de 1875, la République souveraine (R. RÉMOND) se confondait avec le parlementarisme absolu (R. CARRÉ DE MALBERG). Organe de souveraineté, agissant en lieu et place du peuple souverain, le Parlement est ravalé, en 1958, au rang d'un pouvoir constitué et subordonné à ce dernier au sens gaullien. Au plan des principes, le régime d'assemblée récusé, cède le pas à un régime parlementaire sans souveraineté parlementaire. La définition de François GOGUEL reflète la présentation finalisée du texte, qui prend le contrepied, de manière démonstrative, de celle de 1946.

Après le titre premier consacré à la souveraineté⁽⁵⁾, la Constitution de la IV ^e faisait place au Parlement (titre second) et reléguait le président de la République au titre V, après... le Conseil économique. Quant au Gouvernement, il était superbement ignoré, en tant que tel ; mentionné, tout au plus, sous la mention générique du conseil des ministres (titre VI). La Constitution de 1958 renverse la perspective (titre 2, le président de la République ; titre 3, le Gouvernement) et adopte, de manière significative, une rédaction révélatrice à contre-sens. C'est, en effet, en termes de mission que le rôle de chacun d'entre eux est explicité, de manière unique, respectivement aux articles 5 et 20⁽⁶⁾ ; à rebours du Parlement, dans l'attente de la révision de 2008 (art. 24). Cependant, la translation de la souveraineté est passée inaperçue, lors de l'écriture du texte. Les verbes « déterminer » et « conduire » ont été pris dans leur sens commun, en clair, décider souverainement les buts de l'État et les diriger vers leur réalisations (L.TROTABAS )⁽⁷⁾. Inscrite dès les premières moutures, l'expression historique n'a fait l'objet d'aucune remarque et, encore moins, de critiques lors de son examen devant le Comité consultatif constitutionnel et l'assemblée générale du Conseil d'État ⁽⁸⁾.

Un silence assourdissant à la mesure du discrédit dans lequel le Parlement était tombé, en 1958 et de l'obligation de résultat conféré au Général par la Nation. Ceci posé, la fin de la souveraineté parlementaire trouve son explication dans l'attitude des élus et celle des rédacteurs, acquis au révisionnisme ou le courant de la réforme de l'État.

Souverain et débonnaire, et plus encore désinvolte à l'égard de la Constitution, le Parlement pouvait l'ignorer, en l'absence de tout contrôle, à l'exemple de la procédure d'investiture du président du conseil. En acceptant une seconde investiture, en 1947, Paul RAMADIER rétorque au président AURIOL, gardien de la Constitution, dépourvu de moyens : L'Assemblée est souveraine et c'est un principe de tout temps ; je ne peux méconnaître cette souveraineté . Le Parlement consentirait-il à une limitation du domaine de la loi (loi André MARIE du 17 août 1948), que son attitude ne prêtait pas à conséquence, dès lors, qu'il pouvait, à tout instant, y renoncer ⁽⁹⁾. En validant l'ensemble des élections de ses membres, même non contestées, par la procédure de la vérification des pouvoirs, les chambres se comportaient en un jury souverain (E. PIERRE). Soit le comble d'une démocratie sans le peuple !

Mais, simultanément, le Parlement avait pris l'habitude de déléguer son pouvoir législatif puis son pouvoir constituant, en 1940, comme, en 1958, en se défaussant sur l'exécutif. Somme toute, des pleins pouvoirs à sans pouvoirs, selon la vision de Jean GIRAUDOUX, en accord avec celle de la doctrine constitutionnaliste.

La réforme de l'État ? Maurice HAURIOU, l'un des pères spirituels de la V^e République, avait plaidé sa cause en présentant la thèse de la primauté du pouvoir exécutif. Il avait dénoncé, la fausse conception de l'analyse juridique de la fonction exécutive, ramenée à la vision idéaliste ou rousseauiste, de l'exécution de la loi. A l'opposé, il avait argué au profit d'une conception politique fondée sur le mode opératoire, spécifique de ce pouvoir, la décision exécutoire ⁽¹⁰⁾. Or, le Parlement, le pouvoir délibérant, par nature, ne saurait prétendre à se hisser au rang d'un pouvoir d'entreprise, pouvoir de commandement ; bref, le pouvoir politique par nature.

B. La restauration du pouvoir exécutif

On est jamais mieux servi que par soi-même. La restauration du terme Gouvernement, en 1958, est pleinement accordée à celle de son autorité. Les rédacteurs se sont bornés à consacrer la conception énoncée par le Général de Gaulle à Bayeux, le 16 juin 1946. Soit un pouvoir émancipé du Parlement et doté du pouvoir décisionnel. Tant il est avéré que gouverner, c'est d'abord choisir et agir.

A cet égard, le Gouvernement procède du chef de l'État (art. 8C) ; ses membres sont émancipés du Parlement par la règle de l'incompatibilité (art. 23) ; le rite de l'investiture est supprimé.

Tandis que l'impératif de la stabilité du Gouvernement est assuré par les techniques de la rationalisation de l'activité parlementaire, faute de disposer initialement d'une majorité, à l'exemple du Royaume-Uni, son autorité est transcendée, en application de l'article 20 ; l'article qui surplombe toute la Constitution. Le Gouvernement est investi d'un faisceau d'attributions en temps ordinaire et exceptionnel, en un moment où le chef de l'État est réduit au rôle d'arbitre. Il accède, en particulier, au rôle d'acteur normatif, en disposant désormais d'un domaine d'action propre celui des règlements autonomes (art. 37C), placé sous la protection du Conseil constitutionnel crée et enrôlé, à cette occasion. Fait démonstratif, il est érigé en qualité de directeur du travail législatif, hier haut-lieu du régime d'assemblée. Aucune phase n'échappe à sa volonté ; point d'orgue, la loi perd son infaillibilité avec l'admission du contrôle de constitutionnalité. Avec la consécration des décrets-lois devenus les ordonnances, le Gouvernement est appelé à se substituer au Parlement, devant lequel il est demeuré, cependant responsable (art. 49C). Aussi, la révolution juridique parachève la révolution politique.

Toutefois, la revanche éclatante du pouvoir exécutif présentait une faille importante, de nature à ruiner l'objectif poursuivi par le constituant. L'Assemblée nationale, bien que marginalisée, possédait en réserve une force incoercible, étant la seule élue au suffrage universel direct, à l'opposé du président de la République, simple élu des élus, sur le mode sénatorial. En cas de différend, les députés, détenteurs du monopole de la légitimité démocratique, l'emporteraient, à l'exemple des crises de 1887 et de 1924, face à Jules GRÉVY et Alexandre MILLERAND.

Une situation, dont le Général de GAULLE a pris conscience, dès 1961, en manifestant son souci de renforcer l'équation personnelle de ses successeurs. Pour ce faire, la conclusion s'est imposée en vue de rendre irréversible le sens de la Constitution. Devenu un représentant du peuple, le président dispose désormais de la Constitution pour réaliser le mandat de souveraineté nationale qu'il a reçu.

II. UNE CONSTITUTION INSTRUMENTALISÉE

J'assume la verticalité du pouvoir . Par cette affirmation, Emmanuel MACRON se réclame de la tradition gaullo-mitterrandienne du régime ; celle du pouvoir assimilé au chef de l'État⁽¹¹⁾. L'autorité indivisible de l'État est confiée tout entière au président par le peuple qui l'a élu , proclamera le premier⁽¹²⁾, tandis que le second, estimait, au moment de la première alternance en 1981, que ses propositions constituaient la charte de l'action gouvernementale et [celle] de l'action législative ⁽¹³⁾ . Par suite, il s'exclamera, en 1983 : C'est à moi de décider, ce qu'il convient de décider.

Une belle unanimité pour définir le régime présidentialiste, regardé comme la consécration de la gouvernance du Général lors de la période algérienne. Premier délégataire et bénéficiaire de la souveraineté nationale, le chef de l'État, dans la plénitude du terme, est appelé, en bonne logique, à en être, cependant, le premier responsable.

A. Le président monarque

La monarchie républicaine est née de la confluence des logiques juridique et politique.

En 1958, le mode de désignation du président de la République s'était limité à une simple formalité ; les faits ayant tranché. Mais, la question n'avait cessé de nourrir la réflexion, sachant que le principe de la séparation des pouvoirs débouche nécessairement sur la source du pouvoir, le peuple. Là est la conclusion logique du système avait relevé Léon BLUM, dès 1946, dans un commentaire prophétique du discours de Bayeux. De la même façon, l'analyse de Raymond CARRÉ de MALBERG, relative à la Constitution allemande de Weimar ⁽¹⁴⁾, on le sait, a influencé la pensée gaullienne par l'entremise de René CAPITANT. Quoique grand-mère indigne de la V^e République, selon Pierre AVRIL, celle-ci se ramenait à un souverain, le peuple, et deux pouvoirs, l'exécutif et le Parlement qui en procédaient ; en un mot, le dualisme démocratique.

De la même façon, la naissance aux élections législatives de 1962, d'une majorité parlementaire acquise au chef de l'État, le miracle du fait majoritaire, a vassalisé le gouvernement et le Parlement, en raison de leur solidarité avec ce dernier. D'où l'apparition d'une constitution politique (J-Cl. COLLIARD), la constitution vivante, qui, tel un palimpseste a effacé la constitution juridique. Pareillement, la présidentialisation des partis politiques s'en est suivie. Dans l'esprit du Général de GAULLE, ceux-ci devaient être cantonnés, voire refoulés par l'élection populaire du président. Le contraire s'est produit lorsque ces derniers ont choisi un leader, non une personnalité apolitique, et se sont mobilisés pour le vote de son programme ; un leader devenu, ce faisant, président, au point de structurer le régime.

De ce point de vue, hors le Général de GAULLE, héros historique ⁽¹⁵⁾, le rôle assumé par Georges POMPIDOU s'est révélé capital. Premier monarque républicain, son élection, en 1969, a mis fin à la guerre des Républiques (J. CHABAN-DELMAS). A ce titre, il a maintenu le sens du régime et l'a conforté en se réclamant de la seule légitimité démocratique et en lançant le projet de quinquennat destiné à prévenir une dissociation des majorités présidentielle et parlementaire ⁽¹⁶⁾. Quant à la cohabitation, une simple translation de la souveraineté présidentielle à celle du premier ministre, ou l'application littérale de l'article 20C, François MITTERRAND, en 1986, et Jacques CHIRAC, au cours de la législature (1997-2002), l'ont subie, pour mieux restaurer leur autorité, à son issue. Seule la crise de logique majoritaire sera la cause du renoncement de François HOLLANDE à se représenter, en 2017. Il a appartenu à Emmanuel MACRON de restaurer, avec éclat, la cohérence du régime.

B. Le président responsable

Il ne peut y avoir d'autorité forte sans responsabilité forte . La formule de Nicolas SARKOZY surprend, de prime abord, sachant que le président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité (art. 67C). Est-ce un privilège exorbitant ? Non point, au regard de la logique démocratique et de celle de l'État de droit. Car le président assure la représentation de l'État dont il est le chef.

Au premier cas, il est en charge de ses intérêts supérieurs. Qu'il s'agisse de la survie de la Nation (art. 16C) ; du respect des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté (Conseil constitutionnel, 19 novembre 2014, Rec. p. 173) ou de la protection de la République, à l'exemple topique de la mise en œuvre de l'état d'urgence afin d'éradiquer le terrorisme djihadiste (2015-2017).

Au second cas, l'âpre joie d'être responsable, revendiquée par le Général de GAULLE, implique la confiance explicite des citoyens. A défaut, le non-renouvellement du mandat a été à l'origine de la révocation populaire de Valéry GISCARD D'ESTAING et de Nicolas SARKOZY en 1981 et 2012 ; la même façon qu'un référendum plébiscitaire peut se retourner contre son auteur, tel le Général en 1969. Seule, en apparence, une défaite aux élections législatives, consécutive à l'exercice du droit de dissolution à l'image de Jacques CHIRAC, en 1997, ne provoque pas son départ. Mais, cette situation est appelée à disparaître, en raison de son union nécessaire avec l'élection présidentielle ; l'élection-reine, au lendemain de l'inversion du calendrier électoral (loi organique du 15 mai 2001), qui l'a réduit à une simple élection de confirmation, à l'exemple du surgissement d'Emmanuel MACRON, en 2017.

Pour le reste, le chef de l'État encourt la destitution prononcée par le Parlement, constitué en Haute-Cour, en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec l'exercice de son mandat (art.68C). Justiciable, il répond, à l'issue de son mandat, de ses actes, pour des faits antérieurs à sa prise de fonction ; Jacques CHIRAC a été condamné, en décembre 2011, dans l'affaire des emplois fictifs de la ville de Paris.

Comme il est révolu le temps, où le Général de GAULLE refusait que ses partisans arborent son nom, notre chef clandestin disait Albin CHALANDON ! Comme il est révolu le temps, où Paul REYNAUD s'indignait, en 1962, à l'Assemblée nationale : pour nous, Républicains la France est ici et non ailleurs. Admettre le contraire ce serait admettre la fin de la République !

Tout à l'opposé, le passage de la démocratie parlementaire àla démocratie exécutive⁽¹⁷⁾ s'est effectué aisément, à l'image de cette réunion symbolique et inédite de la majorité parlementaire autour du président SARKOZY au palais de l'Elysée, en juin 2007. De telle sorte que la volonté du peuple souverain a transformé le pouvoir personnel, dénoncé hier, à juste titre, en pouvoir présidentiel revendiqué. Faute de résultats, Nicolas SARKOZY et François HOLLANDE seront sanctionnés.

En soixante ans, le sens de la Constitution est demeuré ; et, qui plus est, mieux, il a été intériorisé par les citoyens et, de proche en proche, érigé en modèle du point de vue du droit comparé. L'efficacité française, ou celle d'un régime apte, en particulier, à surmonter les difficultés politiques et à briser les crises, est regardée, désormais, comme un modèle par rapport à des démocraties européennes en mal d'autorité.

Sans entonner, pour autant, l'hymne présidentiel, la nouvelle République reste soluble dans la démocratie, en raison de la voix souveraine du peuple qui dispose, à tous égards, du dernier mot et de l'existence de réels contre-pouvoirs incarnés par le Conseil constitutionnel, le Gouvernement de la Constitution (G. VEDEL), les juges ou la fin d'un pouvoir refusé (J. FOYER) et le Parlement, tribune de l'opposition.

La Constitution est devenue ainsi la seconde nature des Français selon la formule prémonitoire de son fondateur. De fait, le moment approche, en 2024, où sa longévité lui conférera le titre enviable de doyenne des constitutions nationales. Jadis CHATEAUBRIAND s'interrogeait sur la durée de la patience française, il serait comblé d'aise de nos jours.

A cet égard, l'esprit de la Constitution a apporté, enfin, à notre société le repos, tant recherché.

D'une appréciation politique à une appréciation normative, le même sentiment d'une nouvelle culture aboutie prévaut. Fruit de la démocratie et de l'État de droit, la condition de la Constitution a été préservée, face à l'européanisation du droit, par la percée de la procédure souverainiste de la QPC, dans le domaine emblématique des libertés. Mieux, on a tout lieu d'opiner, au regard du pouvoir constituant, souverain par définition, qu'une disposition d'un projet de révision qui contreviendrait à l'esprit des institutions serait, à l'avenir, anticonstitutionnelle⁽¹⁸⁾.

A la vérité, n'est-ce pas là donner tout son sens au sens de la Constitution de la V^e République ?