Chronique de droits fondamentaux et libertés publiques (juillet 2023 à décembre 2023)

Qu'il nous soit permis, alors que nous pleurons tous la disparition d'un Juste parmi les Justes, de rendre hommage au Président Badinter qui, au cours de sa présidence du Conseil constitutionnel de 1986 à 1995 et même au-delà, s'est efforcé de transformer le Conseil en une Cour constitutionnelle. Certaines des propositions qu'il fit alors, d'abord refusées, ont fini par voir le jour, telle la publicité des audiences ou l'ouverture du prétoire aux justiciables. D'autres tardent encore, mais nous savons que ce n'est qu'une question de temps. Précurseur, le Président Badinter avait fait voter un amendement à la révision constitutionnelle de 2008, qui ne changeait qu'un mot dans la Constitution, mais qui aurait encore davantage transformé le rôle du gardien de nos droits et libertés, en le rendant plus indépendant encore : il avait proposé de le dénommer « Cour » constitutionnelle, plutôt que Conseil⁽³⁾. Dans sa sagesse, le Sénat y avait souscrit mais, réfractaire, l'Assemblée nationale y avait renoncé. Si ce n'est pas là la seule évolution que mériterait de connaître notre justice constitutionnelle, gageons que lorsqu'elle aura lieu, le regard porté sur elle changera : de la part des membres qui y siègent, qui se considéreront comme des juges, des requérants qui s'y adressent, qui mèneront une bataille juridictionnelle et non politique, des citoyens qui la regardent, qui attendront la décision d'un tribunal. Une telle évolution emportera sans doute une plus grande confiance en l'institution, dont la légitimité serait davantage affirmée.

Alors que « l'année record » du Conseil constitutionnel par le nombre de décisions est 1993, sous la présidence de Robert Badinter, 2023 est la deuxième année la plus chargée. Cependant, avec soixante-deux décisions relatives au contrôle de constitutionnalité, dont quarante-cinq décisions QPC, quinze décisions DC et deux décisions RIP, elle est l'année la plus dense en cette matière.

Constitutionnalisation de la responsabilité de plein droit : décision n° 2023-853 DC du 26 juillet 2023, Loi visant à protéger les logements contre l'occupation illicite, par J.-Ph. Derosier

Les requérants attaquaient huit articles, en tout ou en partie, de cette loi d'initiative parlementaire. Insensible à leurs arguments, le Conseil constitutionnel valide la quasi-intégralité de la loi et censure des cavaliers législatifs, ainsi que l'article 7 de la loi, sur la base d'un moyen soulevé d'office. Il émet également une réserve d'interprétation à propos du délit de violation de domicile. En effet, l'article 6, § 1^er de la loi déférée pose la définition du domicile, au sens de l'article L. 226-4 du code pénal qui prévoit et réprime ce délit. Cette définition devait remédier à une incertitude jurisprudentielle et permettre d'inclure les logements inoccupés mais qui contenaient encore des meubles, même si les fluides (électricité, eau) avaient été coupés. La Cour de cassation avait considéré que « seul constitue un domicile, au sens de l'article 226-4 du Code pénal, le lieu où une personne, qu'elle y habite ou non, a le droit de se dire chez elle, quels que soient le titre juridique de son occupation et l'affectation donnée aux locaux »⁽⁴⁾. Retenant alors que l'objet de ces dispositions n'est pas « de garantir d'une manière générale les propriétés immobilières contre une usurpation », la Cour de cassation avait conclu que l'infraction n'était pas caractérisée, car « les lieux étaient vides de toute occupation et qu'il s'agissait d'un appartement inoccupé, dépourvu de mobilier, entre deux locations »⁽⁵⁾.

Afin d'élargir la notion de domicile, le législateur a retenu que « constitue notamment le domicile d'une personne au sens du présent article tout local d'habitation contenant des biens meubles lui appartenant, que cette personne y habite ou non et qu'il s'agisse de sa résidence principale ou non ». Toutefois, cette définition était trop large et portait atteinte au principe de nécessité des délits et des peines. Le Conseil constitutionnel précise ainsi que « la présence de tels meubles ne saurait, sans méconnaître le principe de nécessité des délits et des peines, permettre, à elle seule, de caractériser le délit de violation de domicile » et qu'il « appartiendra dès lors au juge d'apprécier si la présence de ces meubles permet de considérer que cette personne a le droit de s'y dire chez elle ». Ce faisant, sans totalement neutraliser les effets de la loi, il les limite, en reprenant la condition posée par la Cour de cassation quant à la nécessité, pour qualifier le domicile d'une personne, d'apprécier si elle « a le droit de s'y dire chez elle ». La présence de meubles constitue dès lors une présomption de domicile, mais qui est réfragable.

Cependant, l'apport principal de cette décision concerne l'évolution du principe constitutionnel de responsabilité, alors même que les requérants ne l'avaient pas invoqué. L'article 7 de la loi avait pour objet de libérer le propriétaire d'un bien immobilier occupé illicitement de son obligation d'entretien et de l'exonérer de sa responsabilité de plein droit, en cas de dommage résultant d'un défaut d'entretien de ce bien, prévue par l'article 1244 du code civil. Il s'agissait de répondre à un arrêt par lequel la Cour de cassation avait considéré que « l'occupation sans droit ni titre d'un bien immobilier par la victime ne peut constituer une faute de nature à exonérer le propriétaire du bâtiment au titre de sa responsabilité, lorsqu'il est établi que l'accident subi par cette dernière résulte du défaut d'entretien de l'immeuble »⁽⁶⁾ : dans cette espèce, la victime avait certes commis une faute, mais qui était sans lien avec la cause du dommage.

Sans retenir les moyens invoqués par les requérants (qui avaient bien peu de chance d'être accueillis), le Conseil constitutionnel se place strictement sur le terrain du principe de responsabilité, qu'il déduit de l'article 4 de la Déclaration de 1789 et selon lequel, « en principe, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. La faculté d'agir en responsabilité met en œuvre cette exigence constitutionnelle »⁽⁷⁾. Le Conseil a toujours admis que le législateur puisse aménager, « pour un motif d'intérêt général, les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée »⁽⁸⁾. Il précise alors qu'il peut, « pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 »⁽⁹⁾.

Par la présente décision, le Conseil étend cette jurisprudence à la responsabilité de plein droit, qui peut être instituée pour un motif d'intérêt général, nonobstant le principe constitutionnel de responsabilité. Il précise cependant que, si le législateur peut y prévoir « des causes d'exonération, il ne peut en résulter une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'obtenir l'indemnisation de leur préjudice »⁽¹⁰⁾. Ainsi que l'indique le commentaire de la décision, cette évolution jurisprudentielle permet de prendre en compte « l'évolution du droit de la responsabilité civile, qui connaît de plus en plus de régimes de responsabilité sans faute visant à faciliter l'indemnisation des victimes de certains types de dommage, afin d'assurer la pleine effectivité du droit à réparation des victimes, tout en laissant une grande latitude au législateur dans le choix du régime de responsabilité et de ses modalités de mise en œuvre »⁽¹¹⁾.

Il fallait surtout identifier un fondement constitutionnel permettant de contraindre le législateur, en lui interdisant de prévoir des mécanismes d'exonération trop larges, tels qu'ils priveraient les victimes d'un droit à réparation, ou rendraient son exercice pour le moins difficile. Exonérant totalement le propriétaire de sa responsabilité, non seulement à l'égard de l'occupant sans droit ni titre, mais aussi à l'égard des tiers⁽¹²⁾, l'article 7 risquait d'emporter cette conséquence.

Seulement, pour que le Conseil constitutionnel puisse censurer une telle exonération, au motif qu'elle porte une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'obtenir indemnisation de leur préjudice, il lui fallait d'abord reconnaître le fondement constitutionnel de la responsabilité de plein droit et, surtout, des conséquences qu'elle emporte. Or il n'était pas possible d'encadrer ainsi le législateur sur le seul fondement constitutionnel de la responsabilité pour faute, dès lors qu'il s'agit d'un mécanisme de responsabilité sans faute. Malgré tout, en prononçant cette censure, le Conseil n'interdit nullement au législateur d'atténuer la portée de la jurisprudence de la Cour de cassation. Il lui faudra alors veiller à ce que le droit des victimes à obtenir indemnisation ne soit pas restreint de façon disproportionnée. À l'aune de la motivation de cette censure, on peut ainsi imaginer que, si une exonération de responsabilité à l'égard des tiers est difficilement admissible, elle peut valoir à l'égard de l'occupant illicite, à la condition que le propriétaire prouve qu'il s'est montré diligent dans l'entretien de l'immeuble et que le défaut d'entretien résulte du comportement de l'occupant illicite lui-même⁽¹³⁾.

Touche pas à mon smartphone !  Décision n° 2023-855 DC du 16 novembre 2023, Loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023‑2027, par J.-Ph. Derosier

Par une décision s'inscrivant largement dans sa jurisprudence traditionnelle, le Conseil constitutionnel censure une technique d'enquête qui aurait pu être particulièrement attentatoire à la vie privée, mais digne des meilleures séries policières. Le Gouvernement entendait permettre que certains appareils dotés de micros et de caméras (principalement les smartphones) puissent être activés à distance, à l'insu de leur propriétaire ou possesseur, pour capter son et image dans le cadre d'enquêtes portant sur des crimes et délits commis en bande organisée. Il s'agissait ainsi de prolonger ce que permettent les articles 706-96 et 706-96-1 du code de procédure pénale, à savoir l'installation, sans le consentement des personnes concernées, de dispositifs permettant la sonorisation ou la captation d'images dans des lieux ou des véhicules privés ou publics.

Ainsi qu'il l'a fait à plusieurs reprises dans des décisions récentes portant sur des dispositifs permettant la captation de sons et d'images⁽¹⁴⁾, le Conseil s'est montré très vigilant. Le législateur avait posé plusieurs conditions restreignant l'usage de ces techniques, en exigeant qu'il soit justifié par la nature et la gravité des faits, pour une durée proportionnée à l'objectif recherché, sans qu'elle puisse excéder quinze jours dans le cadre d'une enquête ou deux mois dans le cadre d'une information judiciaire. Par ailleurs, il avait pris soin d'exclure un tel usage à l'égard d'un appareil utilisé par un parlementaire, un magistrat, un avocat, un journaliste ou un médecin et d'interdire que puissent être transcrites des données couvertes par le secret professionnel des avocats, par le secret des sources des journalistes ou si l'appareil se situe dans un lieu protégé (cabinet d'avocats ou médical, entreprise de presse, juridiction ou domicile d'un juge).

Si ces conditions confèrent des garanties suffisantes pour l'usage d'une technique similaire à des fins de géolocalisation, elles ne suffisent pas pour permettre la captation de sons et d'images. Sans surprise, le Conseil relève qu'une telle technique « est de nature à porter une atteinte particulièrement importante au droit au respect de la vie privée dans la mesure où elle permet l'enregistrement, dans tout lieu où l'appareil connecté détenu par une personne privée peut se trouver, y compris des lieux d'habitation, de paroles et d'images concernant aussi bien les personnes visées par les investigations que des tiers ». Il en conclut que, « en permettant de recourir à cette activation à distance non seulement pour les infractions les plus graves mais pour l'ensemble des infractions relevant de la délinquance ou de la criminalité organisées, le législateur a permis qu'il soit porté au droit au respect de la vie privée une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but poursuivi ».

Ainsi, ce n'est pas tant la technique elle-même qui est inconstitutionnelle que son application à tous les crimes et délits commis en bande organisée. Le Conseil adopte ici un raisonnement assez proche de celui qui l'avait conduit à censurer, dans la précédente loi de programmation pour la justice de 2019, l'extension de la possibilité de capter son et image (selon une technique « traditionnelle ») à tous les crimes : il avait alors confirmé que l'usage de telles techniques devait non seulement être justifié par la gravité de l'infraction, mais aussi par sa complexité⁽¹⁵⁾. On pourrait toutefois regretter, en l'espèce, le raisonnement pour le moins laconique du Conseil, qui ne fait nulle mention ni de la complexité des infractions, ni du caractère inviolable du domicile, comme il avait pu le faire dans la décision précitée. Toutefois, on peut considérer que ces exigences sont supposées, dès lors que ces techniques ne trouvaient à s'appliquer que pour les crimes et délits commis en bande organisée, qui impliquent, par eux-mêmes, un certain degré de complexité et de gravité et que, par ailleurs, l'article 706-96 du code de procédure pénale est déjà applicable dans les lieux d'habitation.

Une banalisation de la justice criminelle : décision n° 2023-1069/1070 QPC du 24 novembre 2023, M. Sékou D. et autre [Cours criminelles départementales], par E. Cartier

Cette décision rendue à la suite du renvoi de quatre questions par deux arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation à l'occasion de deux affaires portant respectivement sur des faits de viol aggravé et de vol à main armée, aurait pu permettre au Conseil constitutionnel de franchir un pas supplémentaire dans la consécration d'un principe affirmé de manière continue depuis la Révolution française en matière de crimes de droit commun : la compétence du jury populaire, figure judiciaire de la Nation en souveraineté et seul mode de participation citoyenne à la justice criminelle.

Étaient en cause ici les articles 380-16 à 380-22 du code de procédure pénale (CPP), dans leur rédaction issue de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire qui a généralisé, à compter du 1^er janvier 2023, à l'ensemble du territoire national, la compétence des cours criminelles départementales (CCD)⁽¹⁶⁾ introduites à titre expérimental par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. La création de ces juridictions pénales compétentes à la place des cours d'assises pour juger en première instance les personnes majeures accusées de crimes punis de quinze ou vingt ans de réclusion criminelle hors récidive légale, marque en effet une nouvelle étape dans le recul du jury populaire en France, considéré en 1986 comme inadapté en matière de terrorisme et de trafic de stupéfiants en bande organisée, jugé ici comme à la fois coûteux et chronophage. L'exposé des motifs du projet de loi de 2019 indiquait en effet que ces nouvelles juridictions étaient créées « afin principalement de réduire la durée des audiences, de permettre ainsi le jugement d'un plus grand nombre d'affaires à chaque session, et de limiter par voie de conséquence les délais d'audiencement »⁽¹⁷⁾. Ni le Conseil constitutionnel lors de l'examen de la loi initiale⁽¹⁸⁾, ni le Conseil d'État dans son avis rendu sur le projet de loi adopté en Conseil des ministres puis déposé sur le bureau du Sénat, n'ont jugé bon de s'intéresser à cette question. Tout au plus les députés coauteurs de la saisine du Conseil avaient-ils mentionné dans leurs secondes observations un moyen reposant sur la rupture d'égalité de traitement entre les justiciables soumis à cette expérimentation et les autres, lequel avait été écarté par le Conseil en tant que « conséquence nécessaire de la mise en œuvre de l'expérimentation ». Quant à la loi généralisant l'expérimentation, son examen résulte d'une saisine blanche opérée par la Première ministre dans les mêmes formes que celle opérée par elle le même jour à propos de la loi organique du même nom. Conformément à sa jurisprudence classique, le Conseil avait donc limité son examen au respect des seules règles de procédure sans relever aucun moyen ou conclusion d'office, la généralisation de la CCD n'ayant donné lieu à aucun débat au Parlement. Le terrain était donc vierge pour la QPC et d'autant plus légitime que le rapport du comité d'évaluation et de suivi des CCD⁽¹⁹⁾, daté d'octobre 2022, en révélait pour partie les faiblesses.

Aux requérants personnes physiques, auteurs des deux QPC jointes par le Conseil, se sont jointes de nombreuses interventions portées par 19 barreaux, le Conseil national des Barreaux, la Conférence des bâtonniers de France, l'ordre des avocats au barreau de Paris, le Syndicat de la magistrature ainsi que plusieurs associations pour un total de 26 tiers intervenants. Parmi les moyens invoqués, le plus intéressant portait sur l'invitation du Conseil à reconnaître un nouveau principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) relatif à la compétence de principe des jurys populaires pour la connaissance des « crimes de droit commun » dont le périmètre semblait dès le départ sujet à débat. Ce moyen faisait écho à la controverse qui avait opposé le doyen Vedel au Président Badinter lors du délibéré relatif à la décision du 3 septembre 1986 sur les cours d'assises spéciales⁽²⁰⁾, à l'occasion duquel le premier invitait le second, convaincu par la pertinence d'un tel principe consacré dans notre droit depuis les lois des 16 et 24 août 1791 et réaffirmé plusieurs fois dans des textes constitutionnels, à « éviter de confondre les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République avec les principes chers aux républicains » et à constater que « le jury a eu une existence mouvementée » depuis 1870, ne répondant pas à au moins l'un des critères de qualification d'un PFRLR, celui de la continuité, et impactant ainsi son caractère fondamental. Les moyens et arguments développés par les auteurs des QPC et les tiers intervenants en appui des premiers rejoignent de manière évidente la position affichée par Robert Badinter à l'époque, qu'il s'agisse de la reconnaissance d'un tel principe (non expressément demandée par les auteurs de la saisine en 1986) ou de la rupture d'égalité, devant la loi d'une part, compte tenu des critères matériels retenus pour la compétence des CCD⁽²¹⁾, d'autre part devant la loi et la justice au regard tant de l'oralité des débats qui conserve une place majeure au sein de ces juridictions populaires⁽²²⁾ et contribue au rapprochement des citoyens et de la justice, que des règles de majorité s'appliquant au sein des deux formes de juridictions (minorité de faveur relative à la culpabilité du prévenu et sur le prononcé de la peine maximale dans le cadre de la cour d'assises – 7 voix sur 9 – et majorité simple requise pour les CCD⁽²³⁾). Le Conseil a choisi, comme le doyen Vedel à l'époque, une position réaliste, voire pragmatique, notant les exceptions apportées à un tel principe dans la législation républicaine antérieure à 1946, expressément écarté pour certains crimes par les lois des 24 février 1875, 9 mars 1928 et 13 janvier 1938. Le Conseil écarte ce moyen en application d'une vision très stricte, voire mécanique des PFRLR sans aucune portée doctrinale, notamment sur le plan démocratique et du point de vue du caractère humain de la justice. Il aurait pu par ailleurs constater que les différences de traitement impliquées par la compétence de l'une ou l'autre forme de juridiction conduisaient à ne pas les faire bénéficier des mêmes garanties, qu'il s'agisse des droits de la défense en ce qui concerne l'importance de l'oralité de la procédure devant les cours d'assises ou de la déclaration de culpabilité conditionnée par des règles de majorité asymétriques. Si le Conseil était resté au milieu du gué en 1986, il tranche ici de manière claire en faveur d'une conception très technique et réaliste de la justice, écartant ces moyens par le constat d'une « différence de traitement (...) justifiée par une différence de situation tenant à la composition respective de ces deux juridictions »⁽²⁴⁾. On aurait souhaité que le Conseil aille plus loin dans l'analyse et se prononce aussi sur le principe de l'oralité dans le champ pénal dont le principe avait été posé aussi par la loi des 16 et 24 août 1791 et dont l'importance a plusieurs fois été soulignée dans sa jurisprudence⁽²⁵⁾.

Si le jury est apparu comme consubstantiel aux libertés anglaises, puis à la démocratie et de manière générale à l'identité anglaise⁽²⁶⁾, par cette décision le Conseil constitutionnel ferme la porte à sa consécration en tant que composante de notre identité constitutionnelle. Ce faisant, il acte le démantèlement progressif du jury populaire et banalise ainsi la justice en la ramenant à un simple service public dont la configuration peut suivre, au gré de la volonté de nos gouvernements, une logique managériale et où le justiciable devient un simple usager et le chef de juridiction un simple responsable administratif tenu par des objectifs de performance publique. Nul ne sait s'il faut s'en réjouir ou en pleurer au vu de la réalité de l'état de notre justice et de son incapacité à répondre aux exigences d'accessibilité et de délai raisonnable. Mais c'est un autre débat : celui des moyens accordés à la justice en France⁽²⁷⁾. Comme le notait le doyen Vedel dans ses échanges avec Robert Badinter, « il y a un réalisme du droit constitutionnel tout comme il y a un réalisme du droit fiscal », face à une réforme qui visait ici à contrer les dérives d'un système judiciaire où la correctionnalisation de nombre de cas de viols conduisait le juge d'instruction, pour éviter le procès aux assises, souvent dans l'intérêt de la victime, à déclasser lesdits viols et le quantum des peines applicables, ce qui ne sera plus le cas. On notera néanmoins que ce réalisme contraste avec les attributions du Conseil constitutionnel et n'est pas soumis au contradictoire. Il avance déguisé, abrité derrière une motivation policée très abrupte qui fait en partie échapper la décision à l'analyse doctrinale obligée de lire entre les lignes la motivation derrière la motivation.

Générations futures : décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, Association Meuse nature environnement et autres [Stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs], par E. Cartier

Jean Carbonnier déclarait qu'au-delà de « nbsp ;trois ou quatre générations qui puissent se sentir consciemment liées entre elles (...), tout est brouillard et nuit, à quoi le droit ne doit plus sa garantie »⁽²⁸⁾. À cet égard, la juridicisation de la notion de générations futures, par son caractère intemporel et transgénérationnel, emporte un véritable changement de paradigme en permettant d'articuler les droits de la nature avec ceux de l'homme et de contrer une vision des droits de la nature sans l'homme. Elle conduit à une nouvelle lecture des droits humains, la préservation des droits de l'environnement devenant une condition de l'existence même de ceux-ci. C'est en ce sens que plusieurs juridictions suprêmes et constitutionnelles, avant le Conseil constitutionnel, en ont consacré l'opérabilité juridique, faisant de sa prise en compte par le législateur une exigence constitutionnelle⁽²⁹⁾. La CEDH a quant à elle été saisie de plusieurs recours portant sur l'insuffisance des mesures prises par les gouvernements d'une trentaine d'États dans la lutte contre le réchauffement climatique. Elle rendra prochainement une décision en Grande Chambre⁽³⁰⁾.

Dans la présente décision, largement médiatisée, le Conseil était appelé par les requérants au parachèvement d'une construction jurisprudentielle récente. En effet, dans une décision n° 2022-843 DC du 12 août 2022, à propos de la construction d'un nouveau terminal méthanier flottant au Havre, il avait formulé une réserve d'interprétation en des termes inédits et prometteurs, déclarant « qu'il résulte (...) du préambule de la Charte de l'environnement que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation et que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins ». Cette réserve lui avait permis de limiter, au nom de l'article 1^er de la Charte, l'application des dispositions en cause au seul « cas d'une menace grave sur la sécurité d'approvisionnement en gaz » ⁽³¹⁾. La filiation avec la décision rendue un an plus tôt par la Cour constitutionnelle fédérale allemande⁽³²⁾, à l'occasion du contrôle de la loi climat d'octobre 2019, était évidente, comme le notait Valentine Ambert⁽³³⁾. Saisie par des associations environnementales ainsi que par de jeunes plaignants considérant ne pas être suffisamment protégés des conséquences du réchauffement climatique, la Cour avait en effet invalidé, sur la base de l'article 20a de la Loi fondamentale allemande⁽³⁴⁾, une partie des dispositions de cette loi dans la mesure où elle ne réduisait pas suffisamment les émissions de CO₂ après 2030 et compromettait dès lors la liberté des générations futures telle que garantie par les droits fondamentaux⁽³⁵⁾. La décision commentée ici intervient plus d'un an après, ajoutant une pierre de plus à l'édifice de la protection constitutionnelle d'un droit de l'environnement qui se décline à la fois de manière globale et individuelle sous la forme d'un droit à l'environnement, pour les générations actuelles comme futures, via, pour les premières, le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, rattaché à l'article 1^er de la Charte « éclairé par les alinéas 2 et 7 de son préambule »⁽³⁶⁾.

La QPC en cause fut soulevée devant le Conseil d'État à l'occasion d'un recours pour excès de pouvoir de plus de soixante requérants personnes physiques et morales de droit privé, contre le décret n° 2022-993 du 7 juillet 2022 déclarant, entre autres, d'utilité publique, le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue Cigéo. La disposition législative en cause était l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016, relatif au régime juridique du « stockage isolé » des déchets radioactifs visés (principalement issus de l'industrie électronucléaire) via une technique d'enfouissement en couches géologiques profondes (minimum 200 m, ici 500 m) et d'isolement sous une couche géologique d'argile à même de contenir leur radioactivité. La solution passive de gestion des déchets radioactifs retenue fait l'objet d'un consensus scientifique mondial avant une phase de recherches et d'expérimentation, comme l'ont rappelé le représentant du Premier ministre et l'avocat de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (défendeur à l'instance principale) lors de l'audience QPC en sa qualité de gestionnaire du site d'enfouissement. Le dispositif législatif en cause a mis en place un principe dit de « réversibilité » sur une durée minimale de 100 ans, impliquant à la fois la progressivité de la construction, l'adaptabilité de la conception et la flexibilité de l'exploitation du stockage. Il ajoute par ailleurs une phase d'industrialisation dite « pilote » au cours de laquelle les « colis de déchets » demeurent récupérables⁽³⁷⁾. Le processus se conclut par la fermeture définitive du site qui ne peut être autorisée que par la loi. L'article en cause est par conséquent très fouillé et alimenté par des travaux parlementaires riches et complets.

Bien que validant le dispositif en cause, le Conseil parachève sa jurisprudence, d'une part en reconnaissant l'invocabilité du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé dans le cadre d'une QPC et, d'autre part, en étendant ce droit aux « générations futures » et aux « autres peuples » (au-delà de nos frontières nationales) via l'obligation pesant sur le législateur de veiller à ce que ses choix « ne compromettent pas » leur « capacité (...) à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard ». Cette démarche interprétative habile met ainsi sur le même plan axiologique et déontique les générations actuelles et futures. Par ailleurs, le Conseil précise que les limitations apportées par le législateur à l'exercice de ce droit doivent être « liées à des exigences constitutionnelles » ou « justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi », ce qui calibre de manière classique son contrôle de la rationalité législative, la poursuite des premiers impliquant un contrôle moins poussé que celle d'un simple objectif d'intérêt général.

Le seuil posé par le Conseil pour faire jouer ce souci des générations futures et des « autres peuples » ne vaut cependant que pour « une atteinte grave et durable » dont le Conseil se réserve l'appréciation et qui, en l'espèce, est avérée, compte tenu de la dangerosité des déchets en question⁽³⁸⁾. Le choix du caractère « durable » de l'atteinte va plus loin que « l'irréversibilité » préconisée par les requérants, la durabilité étant plus relative par définition que l'irréversibilité. Cette dernière aurait eu cependant le mérite, si elle avait été reconnue en l'espèce, de réduire à néant la prétendue « réversibilité » visée par le dispositif législatif en cause, la reconnaissance de l'une impliquant la négation de l'autre. On notera que le Conseil n'a curieusement pas mis en balance la durée minimale de 100 ans établie par le législateur qui, à l'échelle de la pollution radioactive de ces déchets dits « à vie longue », apparaît comme manifestement inadaptée, leur échelle de vie s'échelonnant plutôt de 300 ans à plusieurs centaines de milliers d'années⁽³⁹⁾. De la même manière, la question du financement de cette réversibilité n'a pas non plus été intégrée dans le contrôle de la répartition des charges entre générations, a fortiori dans un contexte d'incertitudes économiques et financières.

Le Conseil, compte tenu du constat de la poursuite par le législateur d'objectifs de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement et de la santé, a limité son contrôle de la rationalité législative à la disproportion manifeste, s'appuyant de manière assez classique mais non moins sibylline (à défaut d'être précisément étayée) sur « l'état des connaissances scientifiques et techniques », déclarant qu'il ne lui appartient pas « de rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas, en l'état des connaissances scientifiques et techniques, manifestement inappropriées à ces objectifs ». Au-delà des limites et de leur formulation classique⁽⁴⁰⁾ que pose ici le Conseil à son pouvoir d'appréciation dans un domaine des plus sensibles pour l'avenir de l'humanité, on regrettera l'inadaptation du contrôle de constitutionnalité et de sa temporalité aux composantes de la rationalité législative, lesquelles mériteraient un examen plus approfondi – et sans doute plus compliqué pour le Conseil – et surtout plus contradictoire. En effet, le contradictoire dans ce domaine, comme en témoignent souvent les questions très pratiques ou techniques posées par les membres du Conseil constitutionnel lors de l'audience et la difficulté qu'ont souvent les parties à y répondre de manière étayée, semble assez virtuel et peu à même d'insuffler à l'office du juge et au procès constitutionnel la dynamique qui devrait être la sienne. Il est aussi dommage sur les plans théorique et axiologique que le Conseil ne se prononce pas sur les moyens qui avaient justifié le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel, à savoir la reconnaissance des principes de solidarité et de fraternité intergénérationnelles (en réalité transgénérationnelles) qui aurait conduit à fonder plus solidement la prise en compte par le législateur des droits des générations futures par l'édiction de garanties suffisantes. Cette décision n'en demeure pas moins louable pour la jonction qu'elle opère entre les générations dans les exigences qui pèsent désormais sur le législateur et les pouvoirs publics en général. Nul doute en effet que le Conseil d'État y trouvera une base plus solide dans son contrôle de la trajectoire climatique de notre Gouvernement⁽⁴¹⁾.