Chronique Conseil constitutionnel et jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

Rendues entre le 1^er juillet et le 31 décembre 2018, les décisions QPC commentées intéressent le principe d'égalité, les droits procéduraux et le principe de nécessité des délits et des peines. C'est à propos de ce dernier qu'une première demande de saisine pour avis de la Cour européenne des droits de l'homme a été adressée au juge constitutionnel en application du Protocole 16, entré en vigueur le 1^er août 2018 (décision n° 2018-745 QPC, M. Thomas T. et autre, du 23 novembre 2018)⁽¹⁾ . Elle portait plus particulièrement sur la validité de la réserve de la France au Protocole 7 et l'interprétation de ce dernier, dont l'article 4 § 1 garantit le principe non bis in idem, principe dont la valeur constitutionnelle n'a pas été reconnue⁽²⁾. Mais, pour le Conseil, « aucun motif ne justifie une telle saisine en l'espèce » (§ 5). La motivation pourrait difficilement être plus succincte.

I. LE PRINCIPE D'EGALITE

La décision n° 2018-737 QPC, M. Jaime Rodrigo F., du 5 octobre 2018, retient l'attention au regard des affinités entre les juges européen et constitutionnel quant aux modalités de contrôle des différences de traitement fondées sur le sexe. Elle atteste, en effet, de la radicalité du contrôle opéré, qui est susceptible de se limiter, comme ici, à un contrôle de la seule finalité du traitement litigieux. La pratique d'un contrôle très rigoureux, dans la décision n° 2013-360 QPC, Mme Jalila K., du 9 janvier 2014, avait déjà conduit à souligner que, comme le juge européen pour lequel seules « des raisons très fortes » sont de nature à légitimer une différence de traitement exclusivement fondée sur le sexe, le Conseil constitutionnel valorise particulièrement le principe de l'égalité des sexes⁽³⁾.

Appelé à examiner la constitutionnalité du 3 ° de l'article 1^er de la loi du 10 août 1927 sur la nationalité selon lequel est français « Tout enfant légitime né en France d'une mère française » alors que le 1 ° de cette disposition prévoit par ailleurs qu'est français « Tout enfant légitime né d'un Français en France ou à l'étranger », le Conseil constate tout d'abord que les dispositions contestées instaurent bien une différence de traitement entre les enfants légitimes nés à l'étranger d'un seul parent français, selon qu'il s'agit de leur mère ou de leur père. Avant la suppression opérée par l'ordonnance n° 45-2441 du 19 octobre 1945 portant code de la nationalité française, un père français transmet, en effet, la nationalité française à son enfant légitime, quel que soit le pays de naissance de ce dernier, tandis qu'une mère française ne transmet cette nationalité que si l'enfant légitime est né sur le sol français.

Visant « un objectif démographique d'élargissement de l'accès à la nationalité française », le 3 ° de l'article 1^er de la loi du 10 août 1927 a restreint le bénéfice de l'attribution par filiation maternelle de la nationalité française aux seuls enfants nés en France afin de prendre en compte l'application des règles relatives à la conscription et d'éviter d'éventuels conflits de nationalité (§ 8). Or, aucun de ces motifs ne justifie, au regard de l'article 6 de la DDHC et du troisième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la différence de traitement incriminée (§ 9).

II. LES DROITS PROCEDURAUX

Garantie des droits

Etait en cause, dans la décision n° 2018-743 QPC, Société Brimo de Laroussilhe, du 26 octobre 2018, la constitutionnalité de l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques - dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 - selon lequel « Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 3111-1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ».

En l'espèce, la requérante avait acquis une pierre sculptée qui appartenait en fait au domaine public mobilier de l'Etat et dont ce dernier lui avait, dès lors, demandé la restitution. Elle contestait, ici, la constitutionnalité de l'article L. 3111-1 au regard des articles 4 et 16 de la DDHC au motif qu'il ne prévoyait pas de dérogation aux principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité pour les meubles corporels acquis de bonne foi.

A la différence de la Cour européenne susceptible, dans une telle situation, d'envisager la question de la détermination de l'existence d'un bien au regard du droit à un procès équitable (article 6 de la CEDH) et/ou du droit au respect des biens (article 1 du Protocole 1), le juge constitutionnel se place généralement sur le terrain de l'article 16 de la DDHC consacrant le droit à la protection des situations légalement acquises et à la préservation des effets pouvant légitimement être attendus de telles situations et, ici, également de l'article 4 garantissant le droit au maintien des conventions légalement conclues. Mais surtout, la nature du contrôle est radicalement différente. Alors que la Cour européenne effectue un contrôle in concreto, le contrôle abstrait qu'il opère n'est pas de nature à permettre de reconnaître l'existence éventuelle d'une espérance légitime c'est-à-dire d'un bien.

Rappelant que l'inaliénabilité des biens appartenant au domaine public « a pour conséquence d'interdire de se défaire d'un bien du domaine public, de manière volontaire ou non, à titre onéreux ou gratuit » tandis que l'imprescriptibilité interdit « qu'une personne publique puisse être dépossédée d'un bien de son domaine public du seul fait de sa détention prolongée par un tiers », le Conseil juge l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques conforme à la Constitution (§ 6). En effet, « aucun droit de propriété sur un bien appartenant au domaine public ne peut être valablement constitué au profit de tiers » et « un tel bien ne peut faire l'objet d'une prescription acquisitive en application de l'article 2276 du code civil au profit de ses possesseurs successifs, même de bonne foi » (§ 7). Le fait de posséder, de bonne foi, un bien mobilier appartenant au domaine public n'est donc pas de nature à faire naître une situation légalement acquise ou une situation dont certains effets légitimes pourraient être attendus, les principes en cause étant, de surcroît, consacrés de très longue date par la loi. Cette affirmation s'inscrit dans le droit fil de la décision n° 2010-96 QPC, M. Jean-Louis de L., du 4 février 2011, dans laquelle le Conseil constitutionnel avait considéré que la remise en cause de droits de propriété illégalement acquis n'était pas susceptible de porter atteinte à l'article 16 de la Déclaration. Il n'avait pu, en effet, admettre l'applicabilité de cette disposition que dans l'hypothèse particulière d'un bien légalement acquis qui avait été ensuite incorporé au domaine public, le problème tenant en l'espèce au fait que l'Etat qui avait autorisé la construction d'une digue - ensuite recouverte par les flots - ne pouvait imposer au propriétaire riverain de la détruire à ses frais en raison de l'évolution des limites du domaine public maritime naturel, sauf à priver la propriété du requérant de la protection assurée par la digue et annihiler la garantie de ses droits⁽⁴⁾.

Pour être cohérente et prévisible, la démarche du juge constitutionnel se démarque donc nettement de celle de la Cour européenne qui a, de longue date, consacré l'autonomie de la notion de « bien » au sens de l'article 1 du Protocole 1, et conduit à une situation assez singulière. Comme elle le relève, dans l'affaire Brosset et Triboulet c/ France, l'imprescriptibilité et l'inaliénabilité du domaine public ne l'ont pas empêchée de conclure à la présence de « biens ». Et de rappeler « que le fait pour les lois internes d'un Etat de ne pas reconnaître un intérêt particulier comme 'droit', voire comme 'droit de propriété', ne s'oppose pas à ce que l'intérêt en question puisse néanmoins, dans certaines circonstances, passer pour un 'bien' »⁽⁵⁾. Ainsi en a-t-il été, s'agissant d'une privation de propriété - un terrain situé au bord de la mer acquis par voie d'héritage - au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole 1 dans l'affaire N. A. et a. c/ Turquie du 11 octobre 2005, ou d'une réglementation de l'usage d'un bien, au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole 1, comme dans l'affaire Brosset-Triboulet relative au non-renouvellement des autorisations d'occupation privative du domaine public, fondé sur les dispositions de la loi dite littoral, et à l'injonction adressée aux requérants de détruire leur maison. Il en a été de même de l'inclusion de la Valle Pierimpiè dans le domaine public maritime dans l'affaire Valle Pierimpiè Società Agricola S.P.A. c/ Italie du 23 septembre 2014, la Cour considérant que la requérante était, ici, titulaire d'une espérance légitime.

Le raisonnement du Conseil d'Etat, juge de droit commun de la Convention européenne, est d'ailleurs analogue lorsqu'il admet l'applicabilité de l'article 1 du Protocole 1 à propos de la possession d'une statuette appartenant au domaine public, considérant que, « compte tenu notamment de la durée pendant laquelle la statuette litigieuse avait été détenue par les requérantes sans initiative de l'État pour la récupérer », celles-ci avaient « un intérêt patrimonial à en jouir, suffisamment reconnu et important pour constituer un bien au sens des stipulations précitées »⁽⁶⁾.

Mais pour être souvent audacieuse au stade de l'examen de l'applicabilité du droit au respect des biens, la Cour constate rarement une violation, notamment lorsque sont en cause des règlementations de l'usage des biens, au regard de l'étendue de la marge nationale d'appréciation. Ne lui a-t-il pas d'ailleurs été reproché de sacrifier « son contrôle de proportionnalité à une application stricte des principes de la domanialité publique » dans l'affaire Brosset-Triboulet⁽⁷⁾. Dans certains cas, toutefois, le défaut de proportionnalité peut résulter de l'absence d'indemnisation d'une privation de propriété⁽⁸⁾ ou, s'agissant d'une règlementation de l'usage d'un bien, de l'absence d'indemnisation et de l'imposition de charges supplémentaires à la requérante⁽⁹⁾.

Droits de la défense et droit de ne pas s'auto-incriminer

Deux décisions QPC concernant la protection des droits procéduraux de personnes particulièrement vulnérables - les mineurs et les majeurs protégés - lorsqu'elles sont placées en garde à vue font résolument écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Etaient en cause, dans la première affaire - décision n° 2018-744 QPC, Mme Murielle B., du 16 novembre 2018 -, les garanties dont bénéficient les mineurs placés en garde à vue. La requérante soutenait, en effet, que les dispositions de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, dans leur rédaction en vigueur en 1984, permettaient, à l'époque des faits, qu'un mineur puisse être entendu en garde à vue sans que soit garanti le respect du droit à la présomption d'innocence et des droits de la défense et du principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs.

Appelé à examiner la constitutionnalité des articles 8, alinéa 2, première phrase et 9, alinéa 1, de l'ordonnance, le Conseil conclut, sans surprise au regard de sa jurisprudence protectrice en la matière, que le législateur n'a pas assuré une conciliation équilibrée entre la recherche des auteurs d'infractions et l'exercice des droits garantis par les articles 9 et 16 de la DDHC, et a également violé le principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de justice des mineurs (§ 16).

Les dispositions contestées prévoyaient que le juge des enfants, lorsqu'il est saisi par le procureur de la République aux fins d'instruire des faits délictuels commis par un mineur, procède à une enquête dans les formes prévues par le chapitre 1^er du titre III du livre 1^er du code de procédure pénale (CPP) (art. 8), de même que le juge d'instruction lorsqu'il est saisi de faits criminels ou délictuels commis par un mineur (art. 9). En vertu de l'article 154 du CPP alors applicable, un officier de police judiciaire était habilité, dans le cadre d'une procédure d'instruction à retenir une personne à sa disposition vingt-quatre heures, délai aux termes duquel la personne devait être conduite devant le magistrat instructeur. Ce dernier pouvait prolonger la garde à vue pour une durée de vingt-quatre heures. Dans ce cas, la personne gardée à vue bénéficiait du droit d'obtenir un examen médical (art. 64 du CPP auquel renvoyait l'art. 154). Dans cette perspective, les dispositions litigieuses « permettaient que tout mineur soit placé en garde à vue pour une durée de vingt-quatre heures renouvelable avec comme seul droit celui d'obtenir un examen médical en cas de prolongation de la mesure » (§ 16). Le droit applicable « ne prévoyait aucune autre garantie légale afin d'assurer le respect des droits, notamment ceux de la défense, de la personne gardée à vue, majeure ou non », ni « un âge en dessous duquel un mineur ne peut être placé en garde à vue » (§ 15). Aucune des garanties exigées par la jurisprudence du Conseil - notamment le droit à l'assistance d'un avocat, le droit de se taire, le droit à un examen médical, l'information du représentant légal ou encore les garanties renforcées pour les mineurs de moins de treize ans - n'étaient donc consacrées. La décision Mme Murielle B. fournit, dès lors, l'occasion de rappeler la convergence des jurisprudences constitutionnelle et européenne quant à la nécessaire prise en compte de la vulnérabilité des gardés à vue et, plus particulièrement, des mineurs.

On le sait, la jurisprudence européenne a eu une influence décisive en faveur de la consécration, en droit français, du droit à l'assistance d'un avocat, sauf raisons impérieuses, dès le premier interrogatoire d'un suspect par la police et dès le début de la garde à vue⁽¹⁰⁾. Dans le désormais fameux arrêt Salduz c/ Turquie, la Cour met, en effet, l'accent sur « la situation particulièrement vulnérable » de l'accusé lors de la phase d'enquête⁽¹¹⁾.

En l'espèce, le requérant n'avait pas été assisté par un avocat, alors même qu'il était mineur, lorsqu'il avait effectué ses déclarations devant la police, devant le procureur et devant le juge d'instruction. Prenant appui sur les instruments européens et internationaux préconisant l'assistance d'un avocat pour les mineurs gardés à vue, le juge européen relève « l'importance fondamentale » de cette garantie⁽¹²⁾. Mais, ici, le droit turc ne la prévoyait pas, quel que soit l'âge du gardé à vue, lorsqu'était en cause une infraction relevant de la compétence des cours de sûreté de l'Etat.

Confrontée, dans l'affaire Adamkiewicz c/ Pologne, au cas d'un mineur, âgé de quinze ans à l'époque des faits et déclaré coupable du meurtre d'un autre mineur, alléguant des violations de son droit à un procès équitable, la Cour rappelle que « lorsqu'un mineur est en cause, la justice est avant tout tenue d'agir en respectant dûment le principe de la protection des intérêts supérieurs de l'enfant ». Ce dernier doit « être traité d'une manière qui tienne pleinement compte de son âge, de sa maturité et de ses capacités sur le plan émotionnel et intellectuel », les autorités étant tenues de prendre « des mesures de nature à favoriser sa compréhension de la procédure et sa participation à celle-ci »⁽¹³⁾. Et de préciser, dans l'affaire Blockin c/ Russie, que le « droit pour un prévenu mineur de prendre effectivement part à son procès pénal exige que les autorités traitent l'intéressé en tenant dûment compte de sa vulnérabilité et de ses capacités dès les premiers stades de sa participation à une enquête pénale, en particulier dès son interrogatoire par la police ». Il est essentiel, pour le juge européen, qu'un mineur puisse être informé par son avocat de son droit de garder le silence et de ne pas contribuer à sa propre incrimination, les Etats devant prendre les mesures nécessaires afin qu'il comprenne « ses droits, notamment celui de ne rien dire »⁽¹⁴⁾.

La vulnérabilité de certains individus peut commander une « protection spéciale » et « des garanties supplémentaires destinées à leur assurer une protection suffisante » comme dans l'affaire Blockin qui concernait un mineur atteint d'un trouble mental et neurocomportemental⁽¹⁵⁾. L'exigence de « garanties spéciales de procédure » a également été mise en évidence, au regard de l'article 5 de la Convention - sur le droit à la liberté et à la sûreté - et de l'article 6 à propos de personnes souffrant de troubles mentaux et n'étant pas entièrement capables d'agir pour leur propre compte⁽¹⁶⁾. Dans cette perspective, l'approche du juge constitutionnel, dans une seconde décision - décision n° 2018-730 QPC du 14 septembre 2018, M. Mehdi K. - paraît traduire des préoccupations semblables.

Appelé à examiner la constitutionnalité du premier alinéa de l'article 706-113 du CPP, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, le Conseil adopte une position protectrice des droits des majeurs protégés.

Le requérant arguait, ici, d'une méconnaissance des droits de la défense au motif de l'absence d'obligation légale pour l'officier de police judiciaire, en cas de placement en garde à vue d'un majeur protégé, d'aviser son curateur ou son tuteur et le juge des tutelles, seule étant prévue la notification à l'intéressé de son droit de faire prévenir son curateur ou son tuteur.

Pour le Conseil, dans la mesure où aucune disposition législative n'impose effectivement aux autorités policières ou judiciaires de rechercher, dès le début de la garde à vue, si la personne entendue est placée sous curatelle ou sous tutelle et d'informer son représentant de la mesure dont elle fait l'objet, si le majeur protégé ne demande pas à ce que son curateur ou son tuteur soit prévenu, il « peut être dans l'incapacité d'exercer ses droits, faute de discernement suffisant ou de possibilité d'exprimer sa volonté en raison de l'altération de ses facultés mentales ou corporelles » et est, dès lors, « susceptible d'opérer des choix contraires à ses intérêts, au regard notamment de l'exercice de son droit de s'entretenir avec un avocat et d'être assisté par lui au cours de ses auditions et confrontations » (§ 8). Ce constat ne manque pas d'emporter une méconnaissance des droits de la défense.

Sans concerner la garde à vue mais le procès pénal, l'arrêt de condamnation de la France dans l'affaire précitée Vaudelle atteste bien de l'exigence d'effectivité des droits garantis chère à la Cour de Strasbourg. En l'espèce, alors que les autorités judiciaires avaient été informées du placement du requérant sous curatelle, elles n'avaient pris aucune mesure particulière et « le tribunal correctionnel, saisi sur citation directe, soit sans instruction préalable, prononça un jugement de condamnation réputé contradictoire, en l'absence du requérant à l'audience et de représentant, et sans le bénéfice du rapport d'expertise psychiatrique que le parquet avait lui-même préalablement ordonné »⁽¹⁷⁾.

III. LES PRINCIPES DE NECESSITE ET DE PROPORTIONNALITE DES DELITS ET DES PEINES

De nouveau confronté à la question du cumul de sanctions pénales au sens de la Convention européenne des droits de l'homme et de sanctions ayant le caractère d'une punition au regard de la jurisprudence constitutionnelle dans la décision précitée M. Thomas T. et autre, le Conseil constitutionnel fait application de sa jurisprudence relative au cumul de poursuites lorsque celles-ci sont, non pas différentes, mais complémentaires et qu'il n'y a, dès lors, pas lieu de les confronter aux exigences inhérentes au principe de nécessité des délits et des peines. Ce critère avait été dégagé alors que l'affaire A. et B. c/ Norvège était en cours d'examen devant la Grande Chambre de la Cour européenne⁽¹⁸⁾ dans les décisions 2016-545 QPC et 2016-546 QPC du 24 juin 2016, relatives aux sanctions fiscales et pénales applicables aux cas de dissimulation volontaire de sommes sujettes à l'impôt⁽¹⁹⁾.

Etait en cause, ici, la compatibilité avec l'article 8 de la DDHC du cumul de poursuites administratives (majoration pour omission déclarative, article 1728 du code général des impôts (CGI)) et pénales (délit de fraude fiscale, article 1741 du CGI) en raison d'une même omission déclarative. Les requérants arguaient notamment, sur le fondement de la réserve d'interprétation formulée dans les décisions 2016-545 QPC et 2016-546 QPC (§ 21), que l'omission déclarative en matière fiscale ne présentait pas le degré de gravité susceptible de permettre le cumul des poursuites.

Après avoir contrôlé la conformité de ces dispositions prises isolément, le Conseil, les examinant combinées entre elles, constate qu' « une personne sanctionnée sur le fondement de l'article 1728 est susceptible de faire également l'objet de poursuites pénales sur le fondement de l'article 1741 » (§ 14). Or, à ses yeux, les procédures en cause poursuivent des « finalités communes » et tant la nécessité de recouvrir la contribution publique que la lutte contre la fraude fiscale justifient le possible « engagement de procédures complémentaires dans les cas de fraudes les plus graves ». Aussi des sanctions pénales peuvent-elles bien s'ajouter aux sanctions pécuniaires (§ 18). Le principe de nécessité des délits et des peines impose, toutefois, « que les dispositions de l'article 1741 ne s'appliquent qu'aux cas les plus graves d'omission déclarative frauduleuse », gravité appréciée au regard « du montant des droits fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention » (§ 19). Partant, l'application combinée des articles 1728 et 1741 du CGI ne peut « être regardée comme conduisant à l'engagement de poursuites différentes aux fins de sanctions de faits identiques en application de corps de règles distincts et ne méconnaît pas le principe de nécessité des délits et des peines » (§ 21).

Dans l'hypothèse d'un tel cumul de sanctions, le principe de proportionnalité des peines requiert, néanmoins, que le montant global des sanctions prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.

L'approche du Conseil est bien en harmonie avec la solution de l'arrêt A. et B. c/ Norvège, dans lequel la Grande Chambre a assoupli sa position en limitant le champ d'application matériel du bis et en admettant le cumul de sanctions pour des « procédures mixtes » lorsqu'existe un « lien matériel et temporel suffisamment étroit » entre les procédures en jeu - ici, fiscale et pénale⁽²⁰⁾. La France, tiers intervenant devant la Cour, avait d'ailleurs œuvré en ce sens, soulignant notamment qu'en droit français, « les procédures pénale et fiscale sont imbriquées, se chevauchent en droit et en pratique et sont conduites simultanément » et appelant à la reconnaissance d'une certaine marge nationale d'appréciation en ce domain⁽²¹⁾.

Pour autant, la question du cumul de sanctions pénales au sens de la CEDH est encore susceptible d'alimenter le contentieux. La réserve de la France, similaire à celle de l'Italie jugée invalide, n'a, en effet, pas été examinée par la Cour⁽²²⁾.