Chronique Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH (juillet à décembre 2021)

Portant sur les décisions QPC rendues par le Conseil entre le 1^er juillet et le 31 décembre 2021, la présente chronique confirme très largement la garantie d'un niveau équivalent de protection des droits fondamentaux par les juges européen et constitutionnel. Pour autant, certaines questions - comme l'encadrement du recours à la géolocalisation ou l'appréhension de différences de traitement - suscitent encore des interrogations tandis que des divergences, déjà évoquées précédemment, perdurent. Ainsi en est-il à propos de la constitutionnalité du cumul de poursuites du fait de la différence de nature des sanctions en jeu⁽¹⁾. C'est aussi le cas de l'appréciation de l'indépendance des magistrats du parquet en lien avec une allégation d'atteinte au libre exercice de l'action publique par ces derniers du fait de la communication au ministre de la Justice par les procureurs généraux de rapports particuliers sur des procédures judiciaires en cours et des pressions ainsi susceptibles de s'exercer sur ces magistrats⁽²⁾.

Mais, globalement, la réception implicite du standard européen est patente tant pour les droits procéduraux que pour les droits substantiels.

A) Droits procéduraux

La garantie des droits et le droit de se taire retiennent plus particulièrement l'attention.

Garantie des droits

La décision n° 2021-955 QPC du 10 décembre 2021, Mme Martine B., constitue une application emblématique du critère européen du « motif impérieux d'intérêt général », critère expressément repris à son compte par le Conseil en 2014⁽³⁾ à la suite de la condamnation de la France dans l'arrêt Zielinski, Pradal, Gonzales c/ France.

Comme pour la Cour européenne, pour laquelle « le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire du litige » ⁽⁴⁾, le juge constitutionnel juge, ici, l'article 57 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 contraire à l'article 16 de la Déclaration de 1789 en l'absence de motif impérieux d'intérêt général. La modification rétroactive par le législateur d'une règle de droit ou la validation d'un acte administratif ou de droit privé doit, en effet, remplir plusieurs conditions.

La modification ou la validation doit respecter « tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions » ; l'atteinte aux droits des personnes en résultant doit être justifiée par « un motif impérieux d'intérêt général ». En outre, « l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d'intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle ». La portée de la modification ou de la validation doit enfin « être strictement définie » (paragr. 4).

En l'espèce, le législateur avait consacré, en 2010, la possibilité pour toute personne souffrant de certaines maladies radio-induites résultant d'une exposition à des rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français d'obtenir réparation intégrale de son préjudice. Aux termes de la loi du 5 janvier 2010, lorsqu'une personne avait résidé ou séjourné dans certaines zones géographiques au cours de périodes déterminées, elle bénéficiait d'une présomption de causalité entre l'exposition aux rayonnements ionisants due aux essais nucléaires et la survenance de sa maladie, « à moins qu'au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires puisse être considéré comme négligeable ». La loi du 28 février 2017 avait ensuite supprimé la possibilité de renverser la présomption de causalité en raison du caractère négligeable du risque attribuable aux essais nucléaires. Dès lors, pour le Conseil d'État, le renversement de cette présomption était conditionné au fait que l'administration établisse que la pathologie de la personne concernée résulte exclusivement d'une cause étrangère à cette exposition, en particulier parce qu'elle n'avait subi aucune exposition aux rayonnements incriminés. Mais le législateur avait finalement modifié la loi du 5 janvier 2010, la loi de finances pour 2019 du 28 décembre 2018 prévoyant la possibilité de renverser la présomption de causalité s'il était établi que la dose annuelle de rayonnements ionisants à laquelle la personne avait été exposée était inférieure à un seuil déterminé par la loi. Ces dispositions étaient applicables aux demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la loi, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée. Mais le Conseil d'État avait estimé qu'elles n'étaient applicables qu'aux demandes d'indemnisation déposées après l'entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2018⁽⁵⁾.

Du fait de cette jurisprudence, le législateur avait donc décidé, par l'article 57 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020, d'appliquer le nouveau critère d'exposition inférieure à 1mSv à l'ensemble des demandes d'indemnisation en cours, et non pas seulement à celles déposées postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2018, c'est-à-dire de les soumettre à un régime moins favorable que celui antérieur.

Était en cause, ici, non pas des dispositions présentant « un caractère interprétatif », mais une application rétroactive du régime d'indemnisation par la loi de 2018 (paragr. 10). Or, ce dernier est moins favorable aux intéressés puisqu'il élargit « la possibilité pour l'administration de renverser la présomption de causalité dont bénéficient les personnes qui remplissent les conditions prévues par la loi », mais, en outre, il n'existe pas de « motif impérieux d'intérêt général » seul à même de justifier un tel dispositif (paragr. 11). Si le rétablissement de l'intention initiale du législateur est parfois susceptible, tant pour le juge européen⁽⁶⁾ que pour le Conseil, de constituer un motif justifiant l'atteinte portée au droit des personnes ayant engagé une procédure de contestation avant la date d'entrée en vigueur de la loi litigieuse, tel n'est pas le cas de la volonté de garantir « un même régime à l'ensemble des demandes d'indemnisation, quelle que soit la date de leur dépôt » (paragr. 12).

Droit de se taire

À l'instar de la Cour de Strasbourg qui a consacré le droit de tout accusé « de se taire et de ne point contribuer à sa propre incrimination »⁽⁷⁾, droit intimement lié au droit à la présomption d'innocence qui vaut pour la personne gardée à vue qui doit donc en être informée⁽⁸⁾, le Conseil estime qu'il découle bien du droit de ne pas s'accuser, garanti par l'article 9 de la DDHC, le « droit de se taire » pour une personne placée en garde à vue à laquelle il est fait prêter le serment prévu pour les témoins ⁽⁹⁾.

Un élargissement du champ d'application de ce droit, en dehors du cas de la garde à vue, a ensuite été consacré, notamment au profit du prévenu devant le juge des libertés et de la détention (JLD) en cas de comparution immédiate⁽¹⁰⁾. Conforté par deux décisions QPC du 30 septembre 2021, ce mouvement d'élargissement s'inscrit harmonieusement dans le sillage de la jurisprudence européenne aux termes de laquelle « les exigences générales d'équité consacrées à l'article 6, y compris le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, s'appliquent aux procédures pénales concernant tous les types d'infraction criminelle, de la plus simple à la plus complexe »⁽¹¹⁾.

Se trouvait en cause, dans la décision n° 2021-934 QPC du 30 septembre 2021, M. Djibril D., l'article 394, alinéa 3, du CPP - dans sa rédaction résultant de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice - relatif à la procédure de convocation par procès-verbal devant le tribunal correctionnel, disposition qui omet d'indiquer que le prévenu doit être informé du droit de se taire. Cette dernière prévoit, en effet, que, lorsque le JLD est appelé à statuer sur le placement du prévenu sous contrôle judiciaire ou assignation à résidence, il « peut, après audition du prévenu, son avocat ayant été avisé et entendu en ses observations, s'il le demande, prononcer l'une de ces mesures dans les conditions et suivant les modalités prévues par les articles 138,139,142-5 et 142-6 ».

La même carence était dénoncée dans la décision n° 2021-935 QPC du 30 septembre 2021, M. Rabah D., relative à la constitutionnalité de l'article 145, alinéa 6, du CPP - dans sa rédaction résultant de la loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne - dans le cadre de la procédure de placement en détention provisoire d'une personne mise en examen devant le JLD.

Dans les deux décisions, les dispositions incriminées, en ne prévoyant pas que l'intéressé traduit devant le juge des libertés et de la détention doit être informé de son droit de se taire, violent l'article 9 de la Déclaration de 1789. Alors même que le prévenu et la personne mise en examen sont susceptibles de croire qu'ils ne disposent pas du droit de se taire, leurs observations sont, en effet, susceptibles d'être portées à la connaissance de la juridiction concernée (décision M. Djibril D., paragr. 8 et décision M. Rabah D., paragr. 9).

Dans la décision M. Djibril D., est relevé que le JLD apprécie si les charges retenues contre le prévenu justifient son placement sous contrôle judiciaire ou son assignation à résidence sous surveillance électronique jusqu'à sa comparution. Dans cette perspective, lorsque le prévenu est entendu par ce magistrat, il « peut être amené, en réponse aux questions qui lui sont posées, à reconnaître les faits qui lui sont reprochés ». Et « le fait même que le juge des libertés et de la détention invite le prévenu à présenter ses observations peut être de nature à lui laisser croire qu'il ne dispose pas du droit de se taire » (paragr. 7).

Dans une perspective analogue, dans la décision M. Rabah D., lorsque le JLD, saisi par une ordonnance motivée du juge d'instruction d'une demande tendant à placer une personne mise en examen en détention provisoire, la fait comparaître devant lui, s'ouvre un débat contradictoire durant lequel le juge recueille les observations de la personne concernée. Dans cette perspective, il incombe au JLD « de s'assurer de l'existence d'indices graves ou concordants rendant vraisemblable que la personne mise en examen ait pu participer à la commission des infractions dont le juge d'instruction est saisi ». Aussi la personne mise en examen « peut être amenée, en réponse aux questions qui lui sont posées, à reconnaître les faits qui lui sont reprochés » alors même que « le fait même que ce magistrat (l') invite (...) à présenter ses observations peut être de nature à lui laisser croire qu'elle ne dispose pas du droit de se taire » (paragr. 8).

L'approche du Conseil fait résolument écho à celle du juge européen qui, privilégiant l'effectivité des droits, considère « inhérent au droit de ne pas témoigner contre soi-même, au droit de garder le silence et au droit à une assistance juridique que tout « accusé » au sens de l'article 6 a le droit d'être informé de ces droits »⁽¹²⁾.

B) Principe d'égalité

L'appréhension, par le Conseil, du principe d'égalité entre les hommes et les femmes est pleinement convergente avec la jurisprudence européenne. Dans la décision n° 2021-954 QPC du 10 décembre 2021, Mme Fatma M., son contrôle, en présence d'une différence de traitement fondée sur le sexe, est, en effet, d'une rigueur comparable à celui du juge européen pour lequel seules des « raisons très fortes » sont de nature à justifier un traitement différencié sur ce fondement, la marge nationale d'appréciation étant, ici, particulièrement restreinte⁽¹³⁾. S'agissant plus particulièrement de discriminations intéressant le domaine de la nationalité, est alors mobilisé l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 8 au titre de la vie privée qui englobe le refus d'accorder une nationalité au regard de son impact sur « l'identité sociale » d'une personne⁽¹⁴⁾.

Se trouvait en cause, en l'espèce, la constitutionnalité, au regard de l'article 6 de la DDHC et du troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, de l'article 153, 1 °, du Code de la nationalité française, dans sa rédaction issue de la loi n° 60-752 du 28 juillet 1960 portant modification de certaines dispositions du Code de la nationalité.

Aux termes de l'article 152 de ce Code, les personnes domiciliées dans certains territoires ayant accédé à l'indépendance, auxquelles une autre nationalité est conférée par disposition générale alors qu'elles possèdent la nationalité française, peuvent se voir reconnaître cette dernière nationalité par déclaration reçue par le juge compétent du lieu où elles établissent leur domicile sur le territoire de la République française. Mais l'article 153, 1 °, établit une différence de traitement entre les enfants légitimes selon l'auteur de la déclaration. Les enfants légitimes mineurs de dix-huit ans non mariés suivent, en effet, la condition de leur père lorsque celui-ci a souscrit une déclaration recognitive de nationalité française alors que, lorsque cette déclaration a été souscrite par leur mère, ils suivent la condition de cette dernière uniquement en cas de prédécès du père. Et, pour le juge constitutionnel, la volonté du législateur de garantir ainsi « une unité familiale en s'assurant que tous les enfants légitimes mineurs d'un même couple possèdent la même nationalité » n'est pas de nature à justifier la différence de traitement litigieuse alors que les intéressés sont dans une situation analogue (paragr. 8).

Par ailleurs, le Conseil était appelé, dans la décision n° 2021-944 QPC du 4 novembre 2021, Association de chasse des propriétaires libres, à examiner la constitutionnalité du dernier alinéa de l'article L. 422-18 du Code de l'environnement - dans sa rédaction résultant de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 - qui réserve le droit d'opposition à l'inclusion de terrains dans le territoire d'une association communale de chasse agréée (ACCA) aux « propriétaires et aux associations de propriétaires ayant une existence reconnue lors de la création de l'association »⁽¹⁵⁾.

La requérante pointait, ici, une différence de traitement entre les associations de propriétaires disposant d'un terrain atteignant la superficie minimale requise - soit « des terrains d'un seul tenant et d'une superficie minimale de vingt hectares » -⁽¹⁶⁾ selon qu'elles ont ou non été créées après la constitution de l'ACCA. Seules les associations de propriétaires créées avant la constitution de l'association communale bénéficient, en effet, du droit de se retirer de son périmètre.

Si la Grande chambre de la Cour européenne a eu l'occasion de se prononcer sur le dispositif institué par la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 dite loi Verdeille dans l'arrêt Chassagnou et a. c/ France⁽¹⁷⁾ puis dans l'arrêt précité Chabauty⁽¹⁸⁾, elle n'a pas encore statué sur la question en jeu ici, mais le collège de la Grande chambre a accepté, le 31 mai 2021, la demande d'avis consultatif du Conseil d'État du 15 avril 2021⁽¹⁹⁾.

Devant la Haute juridiction administrative, la Fédération Forestiers privés de France (Fransylva) soutenait, en effet, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le décret d'application de la loi du 24 juillet 2019, que l'article L. 422-18 du Code de l'environnement instituait une discrimination contraire à l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole 1 (droit de propriété), en tant qu'elle prive du droit de se retirer d'une ACCA les associations de propriétaires créées après la constitution de l'association alors même qu'elles réunissent des terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue par l'article L. 422-13 du Code de l'environnement⁽²⁰⁾. Se trouvait plus précisément en cause le refus opposé à certains membres de l'association requérante, qui rassemblait des propriétaires qui voulaient assurer la gestion du patrimoine cynégétique sur leurs terrains, du retrait de parcelles du périmètre d'ACCA.

Dans cette perspective, le Conseil d'État interroge la Cour de Strasbourg sur « les critères pertinents pour apprécier si une différence de traitement établie par la loi (...) poursuit, au regard des interdictions posées par l'article 14 de la convention en combinaison avec l'article 1^er du premier protocole additionnel, un objectif d'utilité publique fondée sur des critères objectifs et rationnels, en rapport avec les buts de la loi l'établissant qui, en l'espèce, vise à prévenir une pratique désordonnée de la chasse et à favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique, notamment en encourageant la pratique de la chasse sur des territoires d'une superficie suffisamment stable et importante ».

Dans la décision n° 2021-944 QPC, le Conseil était donc appelé à statuer sur une question analogue, mais au regard du principe d'égalité.

Aux termes de la jurisprudence constitutionnelle, une différence de traitement ne méconnaît pas l'article 6 de la Déclaration de 1789 sous réserve d'être justifiée par « des raisons d'intérêt général » et d'être « en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (paragr. 5). Dès lors, le Conseil relève la mission d'intérêt général des ACCA, dans les communes des départements soumis à un fort morcellement foncier où elles sont constituées, qui est « d'assurer une bonne organisation technique de la chasse et de favoriser une gestion équilibrée du gibier, de la faune sauvage et des biotopes, en organisant la pratique de la chasse sur des territoires d'une superficie suffisamment stable et importante » (paragr. 6). Cette mission justifie que les propriétaires des terrains situés sur le territoire de la commune soient tenus de faire apport de leurs droits de chasse à l'ACCA. Toutefois, à la suite de l'arrêt précité de la Cour européenne Chassagnou et a. c/ France, a été reconnue la possibilité pour les propriétaires de s'opposer à cet apport au regard de leurs convictions personnelles⁽²¹⁾. La consécration de ce « droit d'opposition éthique » découle, en effet, du constat de violation des articles 11 de la CEDH et 1 du Protocole 1 et de l'article 14 combiné avec ces deux dispositions.

Par ailleurs, s'ils souhaitent conserver l'exercice de leurs droits de chasse, les propriétaires ou détenteurs de ces droits sur des superficies supérieures au seuil minimal prévu peuvent aussi s'y opposer⁽²²⁾.

Après avoir constaté l'existence d'une différence de traitement quant à la possibilité de se retirer de l'association communale entre, d'une part, les associations de propriétaires constituées après la création de l'association communale qui en sont privées même lorsque les terrains qu'elles regroupent atteignent la superficie minimale requise et, d'autre part, les propriétaires et associations de propriétaires dont l'existence était reconnue avant la création de l'association communale, le juge constitutionnel considère que, « fondée sur une différence de situation », celle-ci est en rapport avec l'objet de la loi (paragr. 11).

Prenant appui sur les travaux préparatoires, il relève, en effet, que le législateur a ainsi « entendu prévenir le morcellement et le rétrécissement des territoires de chasse des associations communales et assurer ainsi la stabilité et la viabilité de ces territoires » (paragr. 9). Et d'estimer, dans cette perspective, qu'« une association de propriétaires créée après une association communale, en regroupant les terrains de ses membres pour organiser leur activité cynégétique alors que leurs droits de chasse ont été transmis à l'association communale lors de sa création, ne peut avoir pour but que de retirer ceux-ci du périmètre de cette dernière » puisque les propriétaires concernés ne remplissent pas séparément les conditions prévues par la loi pour bénéficier du droit de retrait (paragr. 10). Dès lors, pareille association ne se trouve pas dans une situation analogue à « une association de propriétaires existant avant l'association communale, et qui gérait déjà un patrimoine cynégétique, ou qu'un propriétaire détenant à lui seul un terrain atteignant la superficie minimale requise » (paragr. 11). L'allégation de violation de l'article 6 de la DDHC ne peut donc prospérer.

Si le juge constitutionnel conclut ainsi à la conformité du dispositif litigieux, il est, en revanche, assez délicat d'anticiper la position du juge européen. Pareille difficulté tient tout d'abord aux modalités de contrôle différentes des deux juges. Alors que le raisonnement du Conseil revêt, ici, un caractère quelque peu mécanique, la Cour européenne, qui, il faut le rappeler, pratique un contrôle in concreto, n'a pas une méthode uniforme lorsqu'il s'agit d'examiner le caractère analogue des situations. Elle peut parfois esquiver la question, postuler ce caractère, mais surtout concentrer son examen sur le contrôle de proportionnalité et intégrer la question de la comparabilité des situations en jeu à ce stade, sauf lorsque la différence est évidente. La comparabilité des situations est alors examinée lorsqu'il s'agit de déterminer l'existence d'un rapport raisonnable de proportionnalité. Et, on le sait, cette opération est évidemment empreinte d'une certaine subjectivité, l'approche du juge étant, en outre, largement déterminée par le choix du comparateur. Enfin, la méthode retenue conduit inévitablement à une imbrication des différents facteurs déterminant l'intensité du contrôle.

Ainsi, dans l'arrêt précité Chassagnou et a., la Cour affirme-t-elle ne pas être convaincue par le fait que « l'intérêt général pouvait être servi par l'obligation faite aux seuls petits propriétaires de faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains », l'exploitation rationnelle des ressources cynégétiques dans une commune donnée étant « tout aussi indispensable sur les grandes propriétés que sur les petites ». Pour elle, l'État défendeur « n'a démontré aucun intérêt prépondérant apte à justifier l'utilisation du critère de la superficie des terrains comme seul élément de différenciation », critère qui « procède d'une certaine approximation » (§§ 92-93). Mais sa position est ensuite précisée dans l'arrêt précité Chabauty dans lequel elle indique que « la circonstance que les requérants se trouvaient obligés de participer à un système qui heurtait leurs convictions était déterminante »⁽²³⁾. Toutefois, sur le terrain du droit de propriété - à la différence de l'examen sous l'angle de l'article 11 de la CEDH -, l'argumentation du juge européen n'était pas vraiment centrée sur la question du respect des convictions.

De manière générale, le juge européen reconnaît une certaine liberté aux États parties, ces derniers jouissant « d'une certaine « marge d'appréciationˮ pour déterminer si et dans quelle mesure des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement juridique »⁽²⁴⁾.

Les paramètres du contrôle déterminant l'étendue de la marge nationale d'appréciation et, partant, l'intensité du contrôle, sont, en outre, pluriels. Cette marge « varie selon les circonstances, les domaines et le contexte ; la présence ou absence d'un dénominateur commun aux systèmes juridiques des États contractants peut constituer un facteur pertinent à cet égard »⁽²⁵⁾. Sont ainsi pris en compte le droit concerné en lien avec la nature de l'atteinte alléguée, le but poursuivi et le domaine en cause, mais aussi, en matière de discriminations, le facteur de distinction fondant la différence de traitement.

Dans l'arrêt Chabauty c/ France, le juge européen, qui ne remet pas en cause le principe de l'apport forcé de terrains aux ACCA, a jugé compatible avec l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole 1 la différence de traitement établie en fonction de la superficie du terrain, différence fondée sur la fortune foncière et opérant au détriment des petits propriétaires. Ici, la délimitation de la marge nationale d'appréciation s'avère décisive puisque la Cour qualifie la marge d'appréciation d' « importante » (§ 50).

Ce constat tient, en premier lieu, à la nature même de l'atteinte alléguée au droit de propriété. Il est, en effet, de jurisprudence constante que le droit au respect des biens, en relation avec la technicité qui caractérise généralement les questions qui y sont liées, appelle bien souvent un contrôle peu strict. Cela est d'autant plus marqué lorsqu'est en cause une réglementation de l'usage d'un bien conformément à l'intérêt général au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole 1, la marge d'appréciation portant, en effet, tant sur le choix des modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par la volonté d'atteindre le but poursuivi⁽²⁶⁾.

En second lieu, le motif de distinction en jeu fait partie de ceux pour lesquels une large marge nationale d'appréciation est concédée. La fortune foncière ne fait, en effet, ni partie des critères que la Cour juge « inacceptables », ni de ceux considérés comme « inacceptables en l'absence de considérations très fortes » (§ 50).

Si le juge européen pratique, en présence d'un motif de distinction acceptable sans conditions particulières, un contrôle peu intense des règlementations de l'usage des biens, puisque limité à l'appréciation de la proportionnalité stricto sensu - donc excluant un contrôle de l'adéquation et de la nécessité -, la radicalité de l'exclusion en cause conduit, néanmoins, à s'interroger.

Devant le Conseil d'État, la requérante a mis l'accent sur le fait que l'objectif d'une meilleure organisation de la chasse en évitant l'affaiblissement des ACCA est garanti par la condition relative à la superficie des terrains prévue par la loi. Partant, le critère relatif à la date de création de l'association de propriétaires postérieurement à la création d'une ACCA ne saurait constituer une justification. À cet argument a été opposé le fait que la restriction litigieuse répond au contraire « à l'objectif légitime d'éviter l'émiettement des territoires de chasse déjà organisés en ACCA en empêchant que la création impromptue d'associations dont le seul but serait de démanteler le territoire de l'ACCA ne vienne y porter atteinte en privant notamment les membres de l'ACCA non propriétaires de la possibilité de chasser sur des territoires suffisamment vastes que permet l'existence et la stabilité de l'ACCA »⁽²⁷⁾.

Dans cette perspective, la loi n'imposant pas aux propriétaires de terrains d'une superficie supérieure à vingt hectares de faire apport de leurs parcelles, faut-il prendre en compte le critère de la superficie du terrain et établir une comparaison avec ces propriétaires au regard de l'objectif visé ou doit-on tenir compte de la date de création de l'association de propriétaires ? En d'autres termes, si la constitution de grands espaces de chasse en vue d'assurer une bonne gestion cynégétique est bien l'objectif poursuivi, ce dernier ne serait-il pas également atteint par la constitution d'associations de propriétaires dont la superficie des terrains atteint le seuil requis ?

La réponse que la Cour européenne donnera à cette question devrait être largement tributaire de la place qu'elle réservera au principe de subsidiarité.

C) Droits substantiels

Les décisions QPC relatives aux droits substantiels - droit de propriété, droit au respect de la vie privée et liberté d'aller et de venir - traduisent une réelle convergence des jurisprudences européenne et constitutionnelle.

Droit de propriété

La méconnaissance du seul droit de propriété était également invoquée dans la décision précitée n° 2021-944 QPC, Association de chasse des propriétaires libres, la requérante arguant qu'une atteinte disproportionnée à ce droit résultait du fait de priver les associations de propriétaires de leur droit de retrait des ACCA. Ici, la position du Conseil paraît pleinement convergente avec l'approche du juge européen.

Dans le droit fil de la décision n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000, Loi relative à la chasse, (cons. 24), ce dernier rappelle que « le droit de chasse sur un bien foncier se rattache au droit d'usage de ce bien, attribut du droit de propriété » puis constate que la restriction litigieuse vise l'objectif d'intérêt général assigné par le législateur aux ACCA qui est « d'assurer une bonne organisation de la chasse et le respect d'un équilibre agro-sylvo-cynégétique » (paragr. 13-14).

Et le Conseil d'estimer que l'absence de droit de retrait au profit des associations de propriétaires constituées après la constitution des ACCA ne porte pas d'atteinte disproportionnée au droit de propriété, tel que garanti par l'article 2 de la Déclaration de 1789, dans la mesure où les propriétaires concernés ne sont pas privés de leur droit de chasse, mais seulement de l'exercice exclusif de ce droit sur ces terrains. Ils bénéficient, en outre, en contrepartie, de la possibilité de chasser sur l'espace constitué par l'ensemble des terrains réunis par l'association communale. Ces arguments font, ici, indubitablement écho à ceux mis en évidence par le juge européen dans l'arrêt précité Chabauty.

Le droit au respect de la vie privée

Trois décisions QPC apportent la confirmation que le juge constitutionnel garantit un niveau de protection élevé du droit au respect de la vie privée dans le droit fil de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, mais aussi de celle de la CJUE, que ce soit s'agissant de la protection des données personnelles ou des mesures de surveillance. En la matière, la nécessité de garanties effectives contre les abus a été très tôt affirmée par le juge européen, exigence qui a ensuite été progressivement intégrée par le Conseil constitutionnel⁽²⁸⁾.

Deux décisions confirment en premier lieu l'existence d'un contrôle d'une intensité analogue et, notamment, la prise en compte du caractère sensible des données en jeu.

Dans la décision n° 2021-924 QPC du 9 juillet 2021, La Quadrature du Net, le Conseil était appelé à examiner la constitutionnalité de dispositions du Code de la sécurité intérieure (CSI) relatives, d'une part, au partage d'informations entre services de renseignement (article L. 863-2, alinéas 1 et 3, du CSI) et, d'autre part, prévoyant la communication d'informations à ces services (article L. 863-2, alinéa 2, du CSI)⁽²⁹⁾.

Visant à améliorer l'information des services de renseignement, ces dispositions mettent ainsi en œuvre « les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation » (paragr. 5 et 11). Mais alors que le partage d'informations entre services de renseignement est bien assorti de garanties, en revanche, l'article L. 863-2, alinéa 2, du CSI, qui autorise certaines autorités administratives à communiquer des informations aux services de renseignement, méconnaît la Constitution, à défaut de prévoir des garanties suffisantes et alors même que des données sensibles peuvent être concernées.

Non seulement les autorités administratives concernées sont très nombreuses -- administrations de l'État, collectivités territoriales, établissements publics à caractère administratif, organismes gérant des régimes de protection sociale, autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif et commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives -- mais, en outre, la transmission d'informations peut être faite à la seule initiative d'autorités dont les missions sont sans lien avec celles des services de renseignement.

Par ailleurs, peuvent être communiquées aux services de renseignement toutes les « informations utiles » à l'accomplissement de leurs missions, le législateur n'ayant pas précisé la nature des informations concernées. La communication peut ainsi porter, en l'absence de toute garantie, sur « toute catégorie de données à caractère personnel, dont notamment des informations relatives à la santé, aux opinions politiques et aux convictions religieuses ou philosophiques des personnes » (paragr. 13).

Également appelé, dans la décision n° 2021-952 QPC du 3 décembre 2021, M. Omar Y., à examiner la constitutionnalité des articles 77-1-1, alinéa 1, et 77-1-2, alinéa 1, du CPP, au regard de l'article 2 de la Déclaration de 1789 et de l'article 34 de la Constitution, le Conseil ne peut, ici aussi, que constater l'absence de garanties alors que sont en cause des données sensibles.

Les dispositions incriminées, en permettant de requérir des informations issues d'un système informatique ou d'un traitement de données nominatives, autorisent le procureur de la République et les officiers et agents de police judiciaire sur autorisation du procureur, à se faire communiquer des données de connexion ou à y avoir accès dans le cadre d'une enquête préliminaire et donc en vue de la recherche d'auteurs d'infractions.

Pareilles données, au regard « de leur nature, de leur diversité et des traitements dont elles peuvent faire l'objet » sont de nature à fournir « des informations nombreuses et précises, particulièrement attentatoires à leur vie privée » tant sur les personnes en cause que sur des tiers (paragr. 11). Or, leur réquisition peut être ordonnée « dans le cadre d'une enquête préliminaire qui peut porter sur tout type d'infraction et qui n'est pas justifiée par l'urgence ni limitée dans le temps » alors même que la seule garantie prévue réside dans le fait qu'il incombe au procureur de la République de contrôler, en application de l'article 39 du CPP, « la légalité des moyens mis en œuvre par les enquêteurs et la proportionnalité des actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits » (paragr. 12-13).

En second lieu, confronté à une mesure de surveillance, dans la décision n° 2021-930 QPC du 23 septembre 2021, M. Jean B., le Conseil constate la conformité à l'article 2 de la Déclaration de 1789 du 1 ° de l'article 230-33 du CPP⁽³⁰⁾, lequel permet au procureur de la République d'autoriser le recours à une opération de géolocalisation dans le cadre d'une enquête de flagrance, d'une enquête préliminaire ou d'une procédure prévue aux articles 74 à 74-2 du CPP. Était notamment contestée l'absence d'autorisation préalable d'une juridiction.

La Cour européenne a considéré, dans l'arrêt Uzun c/ Allemagne, que la surveillance par GPS ainsi que le traitement et l'utilisation des données ainsi obtenues constituaient bien une ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée, mais a souligné qu'elle portait une atteinte moins importante au respect de ce droit que d'autres techniques⁽³¹⁾. Dans le droit fil de cette affirmation, le Conseil souligne d'emblée que l'atteinte à la vie privée résultant d'une mesure de géolocalisation - soit « la surveillance par localisation continue et en temps réel de la personne, le suivi de ses déplacements dans tous lieux publics ou privés, ainsi que dans l'enregistrement et le traitement des données ainsi obtenues » - « n'implique pas, pour autant, d'acte de contrainte sur la personne visée ni d'atteinte à son intégrité corporelle, de saisie, d'interception de correspondance ou d'enregistrement d'image ou de son » (paragr. 13-14).

Analysant ensuite la nature des garanties prévues, il relève que le procureur de la République, magistrat de l'ordre judiciaire, « peut contrôler la légalité des moyens mis en œuvre par les enquêteurs et la proportionnalité des actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits ». Il ne peut, en outre, décider d'une mesure de géolocalisation que dans certains cas : lorsque l'exigent les nécessités d'une enquête portant sur un crime ou sur un délit puni d'au moins trois ans d'emprisonnement, dans le cadre d'une procédure d'enquête aux fins de recherche des causes de la mort ou de la disparition prévue aux articles 74, 74-1 et 80-4 du CPP ou d'une procédure de recherche d'une personne en fuite prévue à l'article 74-2 du CPP (paragr. 15). Enfin, la mesure ne peut excéder une certaine durée : quinze jours consécutifs dans le cadre d'une procédure de recherche ou d'une enquête pour une infraction relevant de la criminalité organisée et huit jours consécutifs dans les autres cas. Et à l'issue de ces périodes, il revient au seul juge des libertés et de la détention d'ordonner éventuellement la poursuite de la mesure pour une durée maximale d'un mois renouvelable.

Vérifiant, dans l'arrêt Uzun, l'existence de « garanties adéquates et suffisantes contre les abus », la Cour admet que la mesure de géolocalisation puisse être décidée par l'autorité de poursuite dans la mesure où elle peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire ultérieur par les juridictions pénales habilitées à en contrôler la légalité et qui, si la mesure de surveillance est jugée illégale, ont la faculté d'exclure les éléments ainsi obtenus du procès (§ 63 et § 71). L'accent est également mis sur le fait que le droit allemand subordonne l'autorisation de la mesure de surveillance litigieuse à « des conditions très strictes ». Elle ne pouvait, en effet, être ordonnée « qu'à l'égard d'une personne soupçonnée d'une infraction extrêmement grave ou, dans des circonstances très limitées, à l'égard d'un tiers soupçonné d'être en rapport avec l'accusé, et lorsque d'autres moyens de localiser l'accusé avaient moins de chances d'aboutir ou étaient plus difficiles à mettre en œuvre » (§ 70). Or, la loi du 23 mars 2019 (article 44) a rendu possible le recours à la géolocalisation en temps réel pour l'ensemble des infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement. Dans cette perspective, la question de la conventionnalité du dispositif français peut sans doute non seulement être interrogée au regard de la jurisprudence de la CJUE,⁽³²⁾ mais aussi de celle de la Cour de Strasbourg. Dans l'arrêt Ben Faiza, ayant conclu que l'article 81 du CPP, qui faisait « simplement référence à une notion de portée très générale, à savoir des 'actes d'information qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité », ne constituait pas une base légale, la Cour de Strasbourg n'avait, dès lors, pas examiné si des garanties suffisantes existaient (§ 58).

Liberté d'aller et de venir

Se trouvait en cause, dans la décision n° 2021-936 QPC du 7 octobre 2021, M. Aziz J., la constitutionnalité du 3 ° de l'article 706-25-7 du CPP - dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale - aux termes duquel toute personne dont l'identité est enregistrée dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) est soumise, « à titre de mesure de sûreté », à l'obligation de « déclarer tout déplacement à l'étranger quinze jours au plus tard avant ledit déplacement ».

Analysant cette obligation au regard de la liberté d'aller et de venir, composante de la liberté personnelle, protégée par les articles 2, 4 et 9 de la Déclaration de 1789, le Conseil juge que l'atteinte portée à l'exercice de cette liberté « doit être regardée comme nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif poursuivi par le législateur » (paragr. 14).

Visant à prévenir le renouvellement des infractions mentionnées à l'article 706-25-4 du CPP et à faciliter l'identification de leurs auteurs, l'obligation litigieuse « ne constitue ni une peine ni une sanction ayant le caractère d'une punition ». Pour autant, le principe selon lequel la liberté personnelle ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire doit être respecté, le législateur étant, dès lors, tenu d'opérer une « conciliation entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la liberté d'aller et de venir » (paragr. 8-9).

Poursuivant l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public, le dispositif en cause a un champ d'application circonscrit puisque l'obligation n'est susceptible de s'appliquer qu'aux personnes ayant fait l'objet, pour l'une des infractions en lien avec le terrorisme mentionnées à l'article 706-25-4 du CPP, d'une condamnation, d'une décision d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, d'une mise en examen ou d'une mesure applicable spécifiquement aux personnes mineures. En outre, la mise en œuvre de l'obligation de déclaration est assortie de garanties : elle ne s'applique, en effet, qu'à la suite d'un examen judiciaire individualisé puisque la décision d'inscription au FIJAIT est prise par un magistrat qui, eu égard aux finalités de ce fichier, « tient compte de la situation personnelle des intéressées et, en particulier, de leur risque de récidive » (paragr. 11).

Par ailleurs, la portée de l'obligation de déclaration en jeu est limitée. Certes, les intéressés doivent déclarer leurs déplacements à l'étranger quinze jours au plus tard avant ceux-ci en se présentant personnellement au commissariat de police ou à la brigade de gendarmerie dont dépend leur domicile, mais ils ne sont pas soumis à une limitation de leurs déplacements et peuvent déclarer plusieurs d'entre eux lors d'une même présentation.

Enfin, les personnes concernées bénéficient d'une importante garantie. Soumises au respect de cette obligation déclarative pendant une durée de cinq ou dix années, selon qu'elles sont mineures ou majeures, elles peuvent à tout moment saisir le procureur de la République ou le juge d'instruction d'une demande d'effacement des données les concernant. L'effacement peut ainsi être ordonné « si, compte tenu de la finalité du fichier, leur conservation n'apparaît plus nécessaire au regard de la nature de l'infraction, de l'âge de la personne lors de sa commission, du temps écoulé depuis lors et de la personnalité actuelle de l'intéressée » (paragr. 13). Et une décision de refus peut être contestée devant le JLD dont la décision peut être contestée devant le président de la chambre de l'instruction.

À l'instar de la Constitution, l'article 2 du Protocole 4 consacre non seulement le droit de circuler à l'intérieur du territoire dans lequel une personne se trouve, mais aussi celui de le quitter, ce qui implique le droit de se rendre dans le pays de son choix, pour autant qu'elle soit autorisée à y entrer⁽³³⁾.

Et si la Cour européenne n'a pas été appelée à examiner le même type de restrictions que celles en jeu dans la décision n° 2021-936 QPC, mais plutôt d'ingérences dans l'exercice du droit à la liberté de circulation résultant de mesures - judiciaires ou administratives - de refus de délivrance ou de saisie de passeports ou encore de délivrance d'une autorisation préalable --⁽³⁴⁾, l'approche des juges constitutionnel et européen est marquée par de réelles convergences. Le caractère analogue de leur grille d'analyse, lorsqu'ils vérifient l'existence de garanties, avait d'ailleurs déjà été souligné s'agissant de l'interdiction administrative de sortie du territoire⁽³⁵⁾.

Tout d'abord, les mesures de placement sous surveillance de détenus dangereux à l'issue d'une peine d'emprisonnement sont analysées par la Cour européenne comme une mesure préventive et non une peine au sens de l'article 7 de la Convention⁽³⁶⁾.

Ensuite, le contrôle exercé est d'une nature analogue à celui du juge constitutionnel puisqu'une restriction à l'exercice du droit de quitter librement son pays doit être prévue par la loi, poursuivre l'un des buts légitimes visés au troisième paragraphe - la sécurité nationale, la sûreté publique, le maintien de l'ordre public, la prévention des infractions pénales, la protection de la santé ou de la morale ou la protection des droits et libertés d'autrui - et être « nécessaire dans une société démocratique » à la poursuite de cet objectif.

En ce domaine, la Cour européenne est pareillement attentive à l'existence d'un contrôle « dès le départ et tout au long de sa durée » de l'interdiction de quitter un pays, la restriction en jeu devant pouvoir faire l'objet d'un examen judiciaire permettant « de tenir compte de tous les éléments, y compris ceux liés à la proportionnalité de la mesure restrictive » et dans le respect des garanties d'indépendance et d'impartialité⁽³⁷⁾.