Chronique Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH (janvier à juin 2022)

Exception faite de la protection du droit à la protection des données personnelles⁽¹⁾, les décisions QPC rendues entre le 1^er janvier 2022 et le 30 juin 2022 confirment la convergence des standards européen et constitutionnel.

A) Principe d'égalité

Comme évoqué dans notre précédente chronique⁽²⁾, le Conseil avait été appelé à statuer, dans la décision n° 2021-944 QPC du 4 novembre 2021, Association de chasse des propriétaires libres, sur la constitutionnalité, au regard de l'article 6 de la DDHC, du dernier alinéa de l'article L. 422-18 du Code de l'environnement⁽³⁾, disposition réservant le droit d'opposition à l'inclusion de terrains dans le territoire d'une association communale de chasse agréée (ACCA) aux « propriétaires et aux associations de propriétaires ayant une existence reconnue lors de la création de l'association ». Il avait conclu à sa conformité au motif de l'existence d'une différence de situation entre une association créée après la constitution d'une ACCA et « une association de propriétaires existant avant l'association communale, et qui gérait déjà un patrimoine cynégétique, ou (...) un propriétaire détenant à lui seul un terrain atteignant la superficie minimale requise » (paragr. 11).

Depuis lors, la Cour de Strasbourg, interrogée par le Conseil d'État sur le fondement du Protocole 16, sur le fait de savoir si l'article L. 422-18 du Code de l'environnement instituait une discrimination contraire à l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole 1 (droit de propriété) en tant qu'elle prive du droit de se retirer d'une ACCA les associations de propriétaires créées après la constitution de l'association alors même qu'elles réunissent des terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue par l'article L. 422-13 du Code de l'environnement, a rendu un avis consultatif le 13 juillet 2022⁽⁴⁾.

Par cet avis, elle décerne implicitement un brevet de conventionnalité à la solution retenue par le juge constitutionnel dans la décision précitée n° 2021-944 QPC. Il est vrai qu'elle y retient une approche, à notre sens, assez restrictive de son office mais aussi adopte une acception particulièrement compréhensive du principe de subsidiarité, ce qui n'est d'ailleurs pas sans conséquences sur la qualité de la motivation.

Tenant compte du but poursuivi - « prévenir le morcellement et le rétrécissement des territoires de chasse des associations communales et assurer ainsi la stabilité et la viabilité de ces territoires » -, le Conseil avait estimé qu'« une association de propriétaires créée après une association communale, en regroupant les terrains de ses membres pour organiser leur activité cynégétique alors que leurs droits de chasse ont été transmis à l'association communale lors de sa création, ne peut avoir pour but que de retirer ceux-ci du périmètre de cette dernière » puisque les propriétaires en cause ne remplissent pas séparément les conditions prévues par la loi pour bénéficier du droit de retrait (paragr. 9 et 10). Dès lors, pareille association ne se trouve pas dans une situation analogue à « une association de propriétaires existant avant l'association communale, et qui gérait déjà un patrimoine cynégétique, ou qu'un propriétaire détenant à lui seul un terrain atteignant la superficie minimale requise ».

Fondée sur une différence de situation, la différence de traitement en jeu est donc, pour le juge constitutionnel, en rapport avec l'objet de la loi (paragr. 11).

On le sait, l'appréciation du caractère analogue des situations s'accompagne d'un pouvoir important dévolu au juge qui peut d'ailleurs parfois l'esquiver, soit pour contourner une difficulté, soit parce que, jugée évidente, la comparabilité des situations est présumée.

Et, ici, le juge européen rappelle, en outre, que « (l)es autorités nationales, et tout particulièrement les juridictions internes, sont en principe les mieux placées pour déterminer, sur la base des informations fournies par la partie demanderesse et des autres éléments de preuve produits par les parties dans le cadre du débat contradictoire sur l'affaire, si plusieurs personnes ou plusieurs catégories de personnes se trouvent, ou non, dans de telles situations » (§ 64).

Dans la procédure interne ayant donné lieu à la demande d'avis, « aucun débat contradictoire autour de ce point, pourtant fondamental », n'avait eu lieu, le demandeur n'ayant pas étayé, devant le Conseil d'État, les raisons pour lesquelles il considérait que la différence de traitement incriminée portait sur des situations analogues (§ 65).

Et précédemment, dans une affaire proche, Association Saint-Hubert, le Conseil d'État ne s'était pas non plus prononcé expressément sur la question, considérant implicitement que le caractère comparable des situations était établi⁽⁵⁾.

Après avoir indiqué qu'il revient à la personne qui allègue avoir été victime d'une discrimination de fournir au juge les « éléments juridiques et factuels » nécessaires à son examen, la Cour européenne indique qu'il faut tenir compte en la matière « du domaine concerné, de la finalité de la mesure qui opère la distinction en cause et du contexte dans lequel cette mesure s'inscrit » (§§ 66-67).

L'appréciation doit uniquement se fonder sur « des éléments de nature objective » et non sur « des facteurs non objectivement vérifiables, tels que des intentions présumées, des craintes non vérifiées ou encore de simples suppositions », les situations en cause devant être aussi considérées « dans leur globalité, en évitant d'isoler des aspects marginaux, ce qui rendrait alors l'analyse artificielle » (§§ 68-69).

Dès lors, il convient, en l'espèce, « de rechercher si les deux catégories identifiées (...), quoique placées dans des situations apparemment différentes, ne présentent pas, au regard du grief dénoncé par la fédération requérante, des similitudes dont l'importance serait prédominante par rapport aux différences, comme par exemple le fait que les propriétaires fonciers qui les composent et qui pratiquent eux-mêmes la chasse mettent en commun leurs terrains au profit d'une association (une association communale ou une association de propriétaires), permettant ainsi aux autres membres de cette association de pratiquer la chasse sur leur terrain » (§ 70).

Et de souligner in fine en ce qui concerne « l'importance à donner dans ce contexte à l'objectif poursuivi par le législateur lorsqu'il a adopté une mesure donnant lieu à une différence de traitement », « que si le critère de différenciation retenu suffisait, à lui seul, à faire obstacle à la constatation, entre les situations à comparer, de similitudes ou d'analogies pertinentes sous l'angle de l'article 14 de la Convention, cela pourrait vider cette disposition de sa substance, dans la mesure où il suffirait alors pour un État d'adopter des lois ou des mesures plaçant les deux éléments à comparer dans des situations différentes au regard de l'objectif poursuivi pour faire obstacle à tout contrôle de la compatibilité de ces situations avec la Convention » (§ 71). Mais, évidemment, le critère du but poursuivi est, en revanche, pleinement pris en compte au stade de l'examen de la proportionnalité de la mesure litigieuse.

En d'autres termes, il semble que, pour le juge européen, les situations en jeu sont a priori comparables. Pour autant, au stade du contrôle de proportionnalité, la large marge d'appréciation concédée aux autorités nationales et, partant, la faible intensité du contrôle opéré, sont de nature à permettre de considérer la différence de traitement dénoncée comme compatible avec l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole 1. S'agissant d'une réglementation de l'usage d'un bien au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole 1, le contrôle opéré est un contrôle de la proportionnalité stricto sensu de la différence de traitement. Pour la Cour, « l'éventuelle existence de solutions alternatives ne rend pas à elle seule injustifié(s) le(s) moyen(s) employé(s) par le législateur national ». Et il ne lui revient pas « de juger s'il a choisi la meilleure façon de traiter le problème ou s'il aurait dû exercer son pouvoir différemment » (§ 105).

Dans cette perspective, la solution du Conseil, dans la décision n° 2021-944 QPC, ne heurte pas la Convention européenne mais la méthode de contrôle diffère.

Selon une jurisprudence constante, le principe d'égalité, garanti par l'article 6 de la Déclaration, « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit »⁽⁶⁾.

La façon de procéder du Conseil est marquée par le fait que les étapes du contrôle ne font pas l'objet d'une dissociation claire, ce sentiment d'imbrication étant, par ailleurs, renforcé par le caractère assez elliptique de la motivation, mais aussi par la radicalité du contrôle puisque le caractère comparable des situations constitue la condition sine qua non pour qu'une allégation de violation du principe d'égalité puisse prospérer. Et le but du législateur d'assurer la « stabilité et la viabilité » des territoires de chasse, rappelé au paragraphe 9 de la décision, revêt, ici, un caractère décisif lors de l'appréciation du caractère analogue des situations.

B) Droits procéduraux

La confirmation de la convergence des jurisprudence européenne et constitutionnelle s'agissant de la garantie des droits procéduraux doit être de nouveau soulignée.

Ainsi en est-il de la garantie du droit de se taire, la décision n° 2021-975 QPC du 25 février 2022, M. Roger C., accentuant le mouvement, déjà relevé, d'élargissement du champ d'application de ce droit depuis que le Conseil a considéré, dans la décision n° 2016-594 QPC du 4 novembre 2016, Mme Sylvie T., qu'il découle du droit de ne pas s'accuser le droit, pour une personne mise en cause et placée en garde en vue, de se taire (paragr. 5)⁽⁷⁾. Cette décision s'inscrivait dans le droit fil de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg qui, dès 1993, consacre au regard de l'article 6 le droit de tout « accusé » « de se taire et de ne pas contribuer à sa propre incrimination » dans l'arrêt Funke c/ France⁽⁸⁾.

Applicable lors des phases antérieures à la procédure de jugement, ce droit implique de bénéficier de l'assistance d'un avocat, « l'une des tâches principales de l'avocat au stade de la garde à vue et de l'enquête consist(ant) à veiller au respect du droit de tout accusé de ne pas s'incriminer lui-même et de garder le silence ».

Soulignant la complémentarité des droits, la Cour juge « comme inhérent au droit de ne pas témoigner contre soi-même, au droit de garder le silence et au droit d'accès à un avocat, le droit pour tout 'accusé' au sens de l'article 6 d'être informé de ces droits, sans quoi la protection offerte par ces droits ne serait pas concrète et effective » ⁽⁹⁾.

Se trouvait en cause, dans la décision n° 2021-975 QPC, la constitutionnalité, au regard de l'article 9 de la Déclaration, de l'article 77-1, alinéa 1, du Code de procédure pénale (CPP)⁽¹⁰⁾ dans la mesure où il ne prévoyait pas que la personne mise en cause soit informée de son droit de garder le silence lorsqu'elle est entendue sur les faits qui lui sont reprochés par une personne qualifiée requise par le procureur de la République.

Cette disposition permet, en effet, au procureur de la République d'avoir recours, dans le cadre d'une enquête préliminaire, à toutes personnes qualifiées pour procéder à des constatations ou examens techniques ou scientifiques. Ce dernier peut notamment requérir pareilles personnes pour procéder à l'examen psychologique ou psychiatrique de la personne soupçonnée d'avoir commis une infraction afin, notamment, de s'assurer des conditions préalables à l'exercice des poursuites (paragr. 9). Or, dès lors qu'au cours de cet examen, la personne requise est à même d'interroger la personne mise en cause sur les faits qui lui sont reprochés, cette dernière peut être amenée, « en réponse aux questions qui lui sont posées, à reconnaître sa culpabilité » (paragr. 10). Et le rapport établi à l'issue de cet examen, dans lequel les déclarations de la personne soupçonnée sont consignées, est susceptible d'être porté à la connaissance de la juridiction de jugement. Dans cette perspective, le fait que la personne mise en cause ne soit pas informée de son droit de se taire lors d'un examen durant lequel elle est susceptible de s'auto-incriminer est contraire à l'article 9 de la DDHC (paragr. 12).

La condamnation récente de la France, dans l'affaire Wang c/ France, fait résolument écho à ce constat d'inconstitutionnalité.

Dans cette dernière, les déclarations de la requérante, recueillies lors de son audition libre dans les locaux de la gendarmerie alors qu'elle était soupçonnée d'avoir commis le délit d'exercice illégal de la profession de médecin, l'avaient été sans l'assistance d'un interprète, ni celle d'un avocat et sans qu'elle ait été informée de son droit de garder le silence⁽¹¹⁾.

Considérant, quand bien même cette audition n'est pas effectuée sous contrainte, qu'une personne suspectée d'avoir commis une infraction, convoquée et interrogée par un officier de police ou de gendarmerie, doit être regardée comme « accusée » au sens de l'article 6 de la Convention, la Cour rappelle que, s'agissant des déclarations d'un suspect, « le droit de ne pas s'incriminer soi‑même ne se limite pas aux aveux au sens strict ou aux remarques le mettant directement en cause : il suffit, pour qu'il y ait auto‑incrimination, que ses déclarations soient susceptibles d'affecter substantiellement sa position de celui-ci, à l'instar de déclarations circonstanciées qui orientent la conduite des auditions et interrogatoires, qui affectent la position du suspect ou sa crédibilité » (§ 42 et § 66).

Alors que la requérante était dans une situation de vulnérabilité, du fait de sa qualité de suspecte mais aussi de son insuffisante maîtrise de la langue française, elle avait « décrit, de manière précise et détaillée, la pratique de son activité, qui était en elle-même constitutive de l'infraction qui lui était reprochée » et s'était donc auto-incriminée (§ 84). Or, les restrictions litigieuses, qui n'étaient pas justifiées par des raisons impérieuses, n'avaient pas non plus été ensuite compensées de manière à rendre la procédure équitable dans son ensemble.

S'agissant particulièrement du droit de se taire, la cour d'appel avait « placé les déclarations de la requérante recueillies au cours de l'audition libre au fondement même de son raisonnement, avant de prononcer sa condamnation ». Ses déclarations lors de l'audition libre et les témoignages qu'elle avait fournis à l'issue de celle-ci avaient « constitué une partie intégrante et importante des éléments de preuve sur lesquelles a(vait) reposé la condamnation de la requérante » (§ 88).

Dès lors, au regard de la conjonction des graves lacunes procédurales survenues pendant l'audition libre, la Cour conclut à la violation de l'article 6, § 1 et § 3, de la CEDH (§§ 88-89).

Mais il est vrai que le droit de se taire ne revêt pas un caractère absolu et que le contrôle du juge européen, in concreto et in globo, peut le conduire à conclure à l'absence de violation de la Convention alors qu'une personne n'a pas reçu notification du droit de garder le silence ni bénéficié de l'assistance d'un avocat lors de son audition libre, comme dans l'affaire Dubois c/ France, au motif qu'en l'espèce la cour d'appel s'était « principalement fondée, pour prononcer sa condamnation pénale, sur des éléments à forte valeur probante n'ayant aucun lien avec l'audition libre », les déclarations de l'intéressé faites pendant l'audition libre n'ayant « joué qu'un rôle accessoire » dans sa condamnation⁽¹²⁾.

Par ailleurs, l'attention commune des juges européen et constitutionnel accordée à l'effectivité des droits de la défense des personnes vulnérables en raison de leurs troubles mentaux est également confirmée avec la décision n° 2021-975 QPC, M. Roger C., dans le droit fil de la décision n° 2018-730 QPC du 14 septembre 2018, M. Mehdi K., relative à la violation des droits de la défense résultant de l'absence d'obligation légale pour l'officier de police judiciaire d'aviser le tuteur ou le curateur d'un majeur protégé de son placement en garde à vue (paragr. 9), décision qui faisait écho à la condamnation de la France dans l'arrêt Vaudelle qui témoignait de l'importance conférée par le juge européen à l'existence de « garanties spéciales de procédure » devant être accordées à un majeur sous curatelle lors du procès pénal⁽¹³⁾.

Appelé à examiner la constitutionnalité de l'article 706-112-2 du CPP, le Conseil constate, ici, que lorsqu'une personne devant être entendue librement fait l'objet d'une mesure de protection juridique, l'officier de police judiciaire est bien tenu d'en aviser son tuteur ou son curateur, ce qui commande que ce dernier soit obligatoirement « informé par les enquêteurs de la possibilité qu'il a de désigner ou faire désigner un avocat pour assister » le majeur protégé (paragr. 17).

C) Droits substantiels

Droit au respect de la vie privée

Ces dernières années, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion, en s'inspirant des jurisprudences européennes, de renforcer significativement les garanties inhérentes au droit à la protection des données à caractère personnel⁽¹⁴⁾. Trois décisions relatives à la constitutionnalité, au regard de l'article 2 de la Déclaration et de l'article 34 de la Constitution, de dispositifs prévus par le Code de procédure pénale permettant le traitement de telles données, confirment cette évolution exception faite de la garantie d'un contrôle réalisé par un organe indépendant.

La décision n° 2021-976/977 QPC du 25 février 2022, M. Habib A. et autre, apporte la confirmation d'une jurisprudence désormais établie⁽¹⁵⁾, le Conseil jugeant, sans surprise, contraire à la Constitution la première phrase du paragraphe III de l'article L. 34-1 du Code des postes et des communications électroniques qui permet d'imposer aux opérateurs de communications électroniques de conserver pendant un an certaines catégories de données de connexion, dont les données de trafic, pour les besoins de la recherche, de la constatation et de la poursuite des infractions pénales, en vue de la mise à disposition de ces données à l'autorité judiciaire⁽¹⁶⁾.

Visant les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions, le dispositif en jeu porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée en ce qu'il permet « la conservation générale et indifférenciée des données de connexion », « sans considération de la nature et de la gravité des infractions susceptibles d'être recherchées » alors même qu'il s'agit de données sensibles puisqu'elles fournissent sur les utilisateurs voire sur des tiers « des informations nombreuses et précises, particulièrement attentatoires à leur vie privée » (paragr. 13, 12 et 11).

Le dispositif en cause dans la décision n° 2022-1000 QPC du 17 juin 2022, M. Ibrahim K., s'accompagne, en revanche, des garanties constitutionnelles requises, permettant une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infractions et le droit au respect de la vie privée (paragr. 17).

Se trouvait en cause, en l'espèce, la possibilité pour un juge d'instruction ou un officier de police judiciaire commis par lui, prévue par les articles 99-3, alinéa 1, et 99-4, alinéa 1, du CPP⁽¹⁷⁾, de requérir, dans le cadre d'une information judiciaire, des informations issues d'un système informatique ou d'un traitement de données nominatives, leur permettant donc de se faire communiquer des données de connexion ou d'y avoir accès.

La réquisition « intervient à l'initiative du juge d'instruction, magistrat du siège dont l'indépendance est garantie par la Constitution, ou d'un officier de police judiciaire qui y a été autorisé par une commission rogatoire délivrée par ce magistrat » (paragr. 13). En outre, elle n'est possible que « dans le cadre d'une information judiciaire, dont l'ouverture n'est obligatoire qu'en matière criminelle et pour certains délits ». Et si une information peut également être ouverte pour les autres infractions, le juge d'instruction ne peut informer qu'en vertu d'un réquisitoire du procureur de la République ou, en matière délictuelle, à la suite d'une plainte avec constitution de partie civile (paragr. 14).

Si la réquisition de données de connexion « est mise en œuvre par un officier de police judiciaire en exécution d'une commission rogatoire, cette commission rogatoire, datée et signée par le magistrat, précise la nature de l'infraction, objet des poursuites, et fixe le délai dans lequel elle doit être retournée avec les procès-verbaux dressés pour son exécution par l'officier de police judiciaire ». Se rattachant directement à la répression de cette infraction, la réquisition est, en outre, mise en œuvre « sous la direction et le contrôle du juge d'instruction » (paragr. 15, article 152 du CPP).

Enfin, « la durée de l'information ne doit pas, sous le contrôle de la chambre de l'instruction, excéder un délai raisonnable au regard de la gravité des faits reprochés à la personne mise en examen, de la complexité des investigations nécessaires à la manifestation de la vérité et de l'exercice des droits de la défense » (paragr. 16, articles 175-2 et 221-1 du CPP).

Dans la décision n° 2022-993 QPC du 20 mai 2022, M. Lotfi H., les requérants reprochaient au dispositif, régi par les articles 60-1, alinéa 1, et 60-2, alinéa 1, du CPP⁽¹⁸⁾, de permettre, dans le cadre d'une enquête de flagrance, au procureur de la République ou à l'officier de police judiciaire (ou, sous le contrôle de ce dernier, l'agent de police judiciaire), de requérir la communication de données de connexion sans le contrôle préalable d'une juridiction indépendante.

Certes, comme le relève le Conseil, il existe bien certaines garanties puisque les réquisitions de données ne peuvent intervenir que dans le cadre d'une enquête de police portant sur un crime flagrant ou un délit flagrant puni d'une peine d'emprisonnement, enquête dont la durée est limitée à huit jours, sauf prolongation pour une nouvelle durée maximale de huit jours susceptible d'être décidée par le procureur de la République à condition que l'enquête porte sur un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans et que les investigations ne puissent être différées (paragr. 12). Mais le juge constitutionnel fait preuve d'une grande compréhension quant à l'exigence d'un contrôle préalable par un organe indépendant.

Il se satisfait, ici, du fait que les réquisitions « ne peuvent intervenir qu'à l'initiative du procureur de la République, d'un officier de police judiciaire ou, sous le contrôle de ce dernier, d'un agent de police judiciaire ». À ses yeux, ces « officiers et agents étant placés sous la direction du procureur de la République, les réquisitions sont mises en œuvre sous le contrôle d'un magistrat de l'ordre judiciaire auquel il revient, en application de l'article 39-3 du code de procédure pénale, de contrôler la proportionnalité des actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits » (paragr. 13). Mais on le sait, la conception des deux cours européennes est, en la matière, plus exigeante. Le contrôle préalable d'un organe indépendant ou d'une juridiction est, en effet, requis⁽¹⁹⁾. Partant, la Cour européenne juge, par exemple, que l'interception en masse de communications doit être autorisée « par un organe indépendant, c'est-à-dire un organe indépendant du pouvoir exécutif »⁽²⁰⁾. Et la CJUE exclut le fait que ce contrôle soit réalisé par un procureur, l'exigence d'indépendance imposant que l'autorité de contrôle « ait la qualité de tiers par rapport à celle qui demande l'accès aux données, de sorte que la première soit en mesure d'exercer ce contrôle de manière objective et impartiale à l'abri de toute influence extérieure »⁽²¹⁾.

Au surplus, n'est-il pas permis de douter de la réalité d'un tel contrôle dans la pratique⁽²²⁾ ?

Liberté de conscience

Par ailleurs, la décision n° 2021-964 QPC du 20 janvier 2022, Société civile immobilière et agricole du Mesnil, ne heurte pas la jurisprudence européenne, quand bien même la liberté de conscience garantie par l'article 10 de la Déclaration paraît de peu de poids face à l'objectif poursuivi par le législateur.

Se trouvait en cause, en l'espèce, la possibilité pour le préfet, aux termes de l'article L. 425-5-1 du Code de l'environnement⁽²³⁾, d'imposer, à l'encontre de ses convictions personnelles, à une personne qui détient un droit de chasse, que des animaux soient abattus sur sa propriété.

Visant à « sauvegarder l'équilibre entre la présence durable d'une faune sauvage et les activités agricoles et sylvicoles en prévenant les dégâts de gibier », la mesure en cause ne porte pas « une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté de conscience » (paragr. 7 et 10).

La notification au détenteur du droit de chasse de l'obligation de prélever un certain nombre d'animaux dans un délai donné n'est possible que lorsque « l'équilibre agro-sylvo-cynégétique est fortement perturbé autour de ce territoire ». En outre, elle ne remet pas en cause le droit de la personne concernée « d'interdire, au nom de ses convictions personnelles, la pratique de la chasse sur son territoire », droit d'opposition éthique à la chasse garanti à la suite de la condamnation de la France dans l'affaire Chassagnou et autres c/ France⁽²⁴⁾ (§ 8).

Et le Conseil de relever in fine que la responsabilité financière du détenteur du droit de chasse ne peut être engagée qu'en cas de dégâts causés par le grand gibier provenant de son fonds, le nombre d'animaux à prélever étant susceptible de servir de référence à la mise en œuvre de cette responsabilité.