La procédure parlementaire en question dans les saisines parlementaires

Julie BENETTI - Professeur de droit public à l'Université de Reims Champagne-Ardenne

Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 49 (dossier : 10 années de saisine parlementaire) - octobre 2015 - p. 88 à 92

Particularité de la période couverte par cette étude (2004-2014)⁽¹⁾, le cadre constitutionnel des saisines parlementaires a évolué en profondeur au regard des trois décennies passées depuis la révision d’octobre 1974. Même sans les viser au premier chef, les changements induits par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’en étaient pas moins susceptibles d’affecter la motivation des saisines parlementaires, en particulier les moyens de procédure qui y sont classiquement exposés. La première réforme a été celle du travail législatif à laquelle ont procédé le constituant de 2008 et, à sa suite, la loi organique du 15 avril 2009 prise pour l’application des articles 34-1, 39 et 44 nouveaux de la Constitution. Quelque bilan qu’on puisse tirer aujourd’hui de cette révision, force est de constater qu’elle a renforcé les prérogatives du Parlement dans la procédure d’élaboration des lois et, partant, renouvelé les moyens susceptibles d’être invoqués devant le Conseil constitutionnel. La seconde nouveauté résulte de l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dont on pouvait supposer qu’elle recentrerait les saisines du Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle a priori sur les aspects de procédure parlementaire dès lors que ceux-ci, à la différence des moyens de fond tenant à la garantie des droits et libertés constitutionnels, ne peuvent pas être invoqués au soutien d’une QPC. Or, après dépouillement des 137 décisions DC rendues par le Conseil constitutionnel entre 2004 et 2014, s’il apparaît que la réforme du travail législatif a suscité sans conteste un effet d’emballement pour les moyens de procédure, au moins dans les premiers mois ayant suivi la mise en œuvre de la réforme, la QPC ne semble pas avoir eu d’incidence quantitative sur les griefs de procédure exposés au soutien des saisines des parlementaires.

On peut ajouter ici une autre remarque liminaire d’ordre statistique : d’après notre recensement, ce sont 60 % des saisines au cours de la période considérée qui ont développé des moyens tenant à la procédure suivie pour l’adoption de la loi ou au moins de certains de ses articles. Cet attrait des saisissants pour les moyens de procédure tient sans doute à deux facteurs étroitement liés l’un à l’autre. D’abord, les conditions de production de la loi sont rarement exemptes de tout grief d’inconstitutionnalité. Ensuite et quoique moins nobles en première analyse que les moyens au fond, les moyens de procédure ne sont pas traités comme des moyens subalternes par les requérants qui recherchent, avant la garantie de tel ou tel principe, la censure de la loi. D’ailleurs, sur les quatre décisions de non-conformité totale rendues au cours de ces dix ans, deux l’ont été sur un grief de procédure invoqué par les saisissants : la décision 2011-632 DC du 23 juin 2011 dans laquelle, suivant l’argumentation des députés requérants, le Conseil constitutionnel a censuré la loi fixant le nombre de conseillers territoriaux pour ne pas avoir été soumise en premier lieu au Sénat ; la décision 2012-655 DC du 24 octobre 2012 où, conformément encore à l’argumentation des parlementaires (en particulier celle des sénateurs dont la saisine ne développait que des moyens de procédure), le Conseil constitutionnel a censuré l’ensemble de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement comme ayant été adoptée en méconnaissance de l’article 42 de la Constitution suivant lequel la discussion d’un projet porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie au fond.

Plutôt qu’à un recensement exhaustif, l’examen des moyens de procédure présentés par les parlementaires au soutien de leurs saisines du Conseil constitutionnel, par leur fréquence et leur diversité, invite plutôt à un effort de classification. Trois catégories principales paraissent se dégager pour la période considérée des dix dernières années. La première, championne toute catégorie par le nombre d’occurrences, se rapporte à un moyen unique de procédure : l’invocation de cavaliers – cavaliers sociaux, budgétaires, législatifs – dans les textes déférés au Conseil constitutionnel (1). La deuxième catégorie couvre les moyens nouveaux apparus dans les saisines parlementaires à mesure de la mise en œuvre de la révision de 2008 (2). Enfin, au titre de la dernière catégorie, se rangent les causes perdues, autrement dit les moyens de procédure qui sont invoqués dans les saisines parlementaires sans espoir de prospérer devant le Conseil constitutionnel (3).

1 – Un moyen de procédure récurrent : la chasse aux cavaliers

L’existence de cavaliers, c’est-à-dire, comme on le sait, de dispositions étrangères au projet ou à la proposition introduites par amendement au cours de la discussion, est sans conteste et de très loin, le moyen de procédure le plus souvent développé par les requérants, y compris d’ailleurs comme moyen unique de la saisine (2009-589 DC, 2010-607 DC).

Les cavaliers budgétaires et sociaux. Le grief est particulièrement invoqué contre les lois de finances ou les lois de financement de la sécurité sociale avec cependant une différence d’attitude des saisissants suivant qu’est en cause l’une ou l’autre de ces lois. En effet, autant les requérants attaquent spécialement certaines dispositions des lois de finances comme constituant des cavaliers budgétaires, avec d’ailleurs des résultats très inégaux (2012-654 DC), autant ils font preuve d’une certaine paresse lorsqu’est en cause une loi de financement de la sécurité sociale. Le plus souvent, la saisine s’ouvre ou se referme avec un appel quasi-solennel au Conseil constitutionnel pour qu’il exerce « une vigilance particulière » sur les dispositions de la loi qui n’entreraient pas dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale mais sans que soient toujours visées explicitement ou à bon droit dans la saisine telle ou telle disposition de la loi. La plupart des cavaliers sociaux continuent ainsi d’être relevés d’office par le Conseil constitutionnel (2006-544 DC, 2007-558 DC, 2009-596 DC ou, plus récemment, 2014-706 DC).

Les cavaliers législatifs. La même attitude se vérifie dans le contrôle des cavaliers législatifs introduits dans les lois ordinaires non financières. Ainsi, à propos de la loi de 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, faisant valoir d’une formule lapidaire en fin de saisine que cette loi comportait « de nombreuses dispositions étrangères » à son objet issues d’amendements adoptés au cours du débat, les requérants s’en remettaient au Conseil constitutionnel pour « l’examiner à l’aune de la jurisprudence applicable en matière de dispositions sans lien avec le texte voté » (2006-532 DC) (voir de même 2009-589 DC et 2012-649 DC). On notera d’ailleurs que le Conseil constitutionnel n’a pas manqué de s’appuyer sur cette requête pour établir, à cette occasion, son fameux considérant de principe sur l’exercice du droit d’amendement et consacrer la règle de l’entonnoir telle qu’elle résultait des règlements des assemblées parlementaires.

2 – Les moyens nouveaux : l’invocation des dispositions comme de l’esprit de la révision de 2008

Les dispositions de la révision de 2008. La réforme du travail législatif issue de la révision de 2008 a emporté au moins un double effet sur les moyens de procédure exposés par les requérants au soutien de leurs saisines du Conseil constitutionnel. Première incidence la plus évidente et la plus directe, de nouveaux moyens de procédure sont apparus au cours des cinq dernières années : la règle nouvelle de discussion des textes en séance publique fixée à l’article 42 de la Constitution laquelle a motivé la censure de la loi relative à la mobilisation du foncier public ; les exigences relatives à la présentation des projets de loi, autrement dit l’obligation d’étude d’impact ; l’invocation elle-même classique des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires mais à travers le prisme de la procédure nouvelle du temps législatif programmé ou bien encore de la procédure accélérée. Le moyen tiré de la méconnaissance des règles relatives à l’étude d’impact a été mobilisé à trois reprises en 2013 sans que d’ailleurs il ne prospère devant le Conseil constitutionnel (2013-667 DC, 2013-669 DC, 2013-683 DC). Le même constat peut être fait s’agissant du temps législatif programmé dont le Conseil constitutionnel n’a encore jamais jugé qu’il avait porté une atteinte excessive aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires ou aux droits spécifiques des groupes d’opposition ou minoritaires (2011-631 DC, 2013-669 DC). Quant à la procédure accélérée, n’a évidemment pas prospéré le grief suivant lequel elle avait pu être engagée sans être justifiée par l’urgence (2012-649 DC).

L’intention du constituant de 2008. Seconde incidence de la révision de 2008, peut-être moins attendue, car elle trahit d’une certaine façon les espoirs déçus de la réforme, les saisines servent d’exutoire à la colère des parlementaires face aux « pratiques détestables » du gouvernement et de sa majorité (2010-602 DC) ou à l’usage « dévoyé » des mécanismes du parlementarisme rationalisé, en particulier du vote bloqué (2010-603 DC). Ces critiques ne sont pas nouvelles dans les saisines parlementaires (voir par exemple la saisine 2006-535 DC) mais elles prennent un relief particulier dans un cadre constitutionnel prétendument rénové par la révision de 2008 et dont les requérants semblent réduits à invoquer les mânes. Ainsi, peut-on relever ce constat amer qui ouvre, début 2010, la saisine des députés sur la loi ratifiant l’ordonnance portant redécoupage des circonscriptions législatives : « Le Parlement va mal, plus mal qu’il n’a jamais été. Où l’intention du constituant, en 2008, avait été de le renforcer, les pratiques détestables du gouvernement et de la majorité à l’Assemblée nationale aboutissent au résultat exactement inverse ». Et les requérants d’en appeler dans la même saisine à l’intervention du Conseil constitutionnel qui « est à la fois possible et nécessaire » et de lui demander « une mise en garde appuyée », ne vaudrait-elle que « pour l’avenir », à l’endroit de « l’utilisation maligne de la réserve de discussion ou de vote » (2010-602 DC) (dans le même sens, voir 2010-603 DC). Mais le Conseil constitutionnel se contente de répondre que le gouvernement a fait un usage conforme en l’espèce de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution.

3 – Les causes perdues : les moyens insusceptibles de prospérer

L’invocation des règlements des assemblées parlementaires. Les parlementaires invoquent régulièrement les dispositions du règlement de leur chambre au soutien de leur demande d’annulation de la loi ou de l’une de ses dispositions. Cette attitude peut sembler assez surprenante au regard d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel suivant laquelle « la méconnaissance de dispositions des règlements des assemblées ne saurait avoir pour effet, à elle seule, de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ». Autrement dit, l’invocation des règlements des assemblées parlementaires n’a pas de raison de prospérer devant le Conseil constitutionnel sauf dans la rare hypothèse, dont on ne relève aucun exemple au cours de ces dix dernières années, où la disposition invoquée constituerait le prolongement nécessaire d’une disposition de la Constitution ou la reproduirait purement et simplement. Et pourtant les parlementaires persistent à vouloir faire du Conseil constitutionnel le gardien de la bonne application des règlements des assemblées qu’ils continuent donc régulièrement d’invoquer sans jamais au cours de la période considérée avoir obtenu gain de cause sur ce fondement (ainsi, pour les explications de vote personnelles, voir décisions 2010-602 DC et 2010-617 DC).

L’invocation de limites inhérentes à l’exercice du droit d’amendement gouvernemental. Plus étonnante encore, et toujours au titre des causes perdues, est l’invocation – même si elle n’est pas toujours formulée comme telle – de limites inhérentes à l’exercice du droit d’amendement gouvernemental alors qu’on sait que cette jurisprudence a été définitivement abandonnée par le Conseil constitutionnel depuis sa décision du 19 juin 2001. Il n’empêche, les requérants n’ont pas renoncé à mettre en cause les conditions d’exercice du droit d’amendement gouvernemental en faisant valoir que la disposition attaquée aurait dû figurer dans le projet de loi initial, tantôt au regard de « sa nature, sa portée et son ampleur » s’agissant de l’amendement créant en 2006 le contrat première embauche (2006-535 DC), tantôt compte tenu « de la nature particulière des amendements » introduits en 2010 dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales pour fixer notamment le mode d’élection des conseillers territoriaux (2010-618 DC). C’est même explicitement au nom des « limites inhérentes à l’exercice du droit d’amendement » que les requérants attaquent en 2013 la disposition créant, sous la dénomination de « métropole du Grand Paris », un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et à statut particulier (2013-687 DC).

On doit cependant relever une évolution dans l’argumentation développée depuis 2010. Tirant parti de la révision de 2008 et plus de l’obligation nouvelle d’étude d’impact aux projets de loi, les saisissants invoquent à l’encontre des amendements gouvernementaux procédant à une modification substantielle des projets de loi un détournement de l’esprit de la loi organique du 15 avril 2009, les dispositions en cause étant alors soustraites à l’obligation d’étude d’impact nonobstant leur ampleur : ainsi, pour s’en tenir à un exemple éloquent, le registre national des crédits aux particuliers a été introduit en 2014 par un amendement de treize pages lequel ajoutait cinq nouveaux articles dans le projet de loi relatif à la consommation (2014-690 DC). Les requérants déploient, du reste, la même argumentation tirée du détournement de procédure lorsqu’est en cause un amendement portant demande d’habilitation à prendre des ordonnances lequel n’est donc pas soumis à l’obligation d’étude d’impact (2013-669 DC). Les exemples abondent sans que jamais le Conseil constitutionnel ne fasse droit aux prétentions des requérants. Comment d’ailleurs le pourrait-il sauf à renouer, peu ou prou, sous une forme ou une autre, avec sa jurisprudence sur les limites inhérentes au droit d’amendement gouvernemental ?

Sous ce rapport, s’il fallait retirer un enseignement de l’examen des saisines parlementaires du Conseil constitutionnel des dix dernières années, c’est sans conteste l’impréparation chronique des projets de loi déposés par le gouvernement et le succès très relatif, en regard, des moyens de procédure invoqués par les requérants parlementaires pour la sanctionner.