Entretien avec le Président de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, M. Vladimir Toumanov

Vladimir TOUMANOV - Président de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 1 (Dossier : Russie) - décembre 1996

• 1) - La loi qui régit le fonctionnement de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a été adoptée le 21 Juillet 1994 à la suite de l'approbation par référendum de la nouvelle Constitution du 12 décembre 1993. Les compétences et les procédures de la Cour ont été substantiellement modifiées par ces deux textes. Quels sont, d'après vous, les éléments nouveaux les plus importants ? En quoi vous paraissent-ils contribuer à mieux asseoir l'indépendance de la Cour et l'autorité de ses décisions ?

Parmi les différences relativement nombreuses entre les deux textes auxquels vous faites allusion, les dispositions plus importantes de la loi constitutionnelle de 1994 « sur la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie » adoptée conformément à la Constitution de la Fédération de Russie de 1993 (qui pourrait, selon la terminologie française, être qualifiée de loi organique) sont à mon avis les suivantes :

- L'établissement du principe de « l'initiative liée », c'est à dire la suppression de la possibilité, qui existait antérieurement, pour la Cour constitutionnelle (ainsi que pour le Comité de surveillance constitutionnelle de l'URSS qui n'a vécu que peu de temps) d'examiner les affaires de sa propre initiative. Cette nouveauté est un retour aux moeurs civilisées, aux principes généraux de la justice. Selon la loi actuellement en vigueur, la Cour constitutionnelle examine les affaires exclusivement sur la base des demandes (recours) d'un nombre déterminé d'institutions publiques et de personnes habilitées à cet effet (art. 125 de la Constitution de la Fédération de Russie). « L'initiative liée » intervient comme élément du système de « freins et contrepoids », conçu pour garantir le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. La Cour constitutionnelle a reçu un pouvoir juridique énorme. Elle a le droit d'annuler les lois adoptées par le Parlement, les actes normatifs du Président et du Gouvernement et ses décisions sont définitives, elles ne peuvent faire l'objet de recours. Afin de ne pas donner la possibilité d'utiliser outre mesure un tel pouvoir, la nouvelle loi limite ainsi la Cour par « l'initiative liée ».

- La nouvelle loi élargit substantiellement la possibilité pour les citoyens de s'adresser à la Cour Constitutionnelle grâce à ce qu'on appelle la « plainte individuelle ». Précédemment une telle plainte n'était possible qu'après que le citoyen, qui estimait ses droits constitutionnels violés, ait épuisé toutes les voies de recours, y compris la Cour suprême de la Fédération de Russie (F.R.). En vertu du nouveau texte, le citoyen peut alléguer cette violation et saisir la Cour Constitutionnelle au stade de l'examen d'une affaire concrète dans n'importe quelle instance judiciaire, en soulevant l'exception d'inconstitutionnalité de la loi appliquée ou à appliquer par le tribunal pour résoudre l'affaire. Nous reviendrons ultérieurement sur cette question.

- La saisine par un tribunal de droit commun (ou d'arbitrage) de tout degré, qui, en examinant une affaire concrète, a un doute sur la conformité à la Constitution d'une loi susceptible d'être appliquée dans l'affaire ; cette voie d'accès à la Cour peut être rapprochée de la plainte individuelle parce que dans les deux cas, il s'agit d'un contrôle concret.

- Sous l'emprise de la loi précédente, la Cour constitutionnelle interprétait la Constitution au cours même de la procédure de contrôle de la constitutionnalité des lois. Il en est ainsi dans toutes les cours constitutionnelles et la nouvelle loi de la FR n'est pas à cet égard une exception. Cependant, à ce type d'interprétation, elle en a ajouté un autre, qu'on pourrait qualifier d'interprétation directe ou immédiate. Dans ce cas, prévu par le paragraphe 5 de l'article 125 de la Constitution, les sujets de droit constitutionnel qui y sont mentionnés sont habilités à adresser à la Cour constitutionnelle des demandes d'interprétation de normes et concepts constitutionnels en dehors de tout litiges concrets relatifs à la constitutionnalité des actes normatifs ou aux conflits de compétences. En 1995-1996 la Cour constitutionnelle a été saisie 6 fois de demandes d'interprétation directe des normes constitutionnelles.

- La nouvelle loi habilite la Cour à régler les litiges entre compétences tant horizontales des organes fédéraux du pouvoir d'Etat, que verticales entre les organes fédéraux du pouvoir d'Etat et des organes du pouvoir d'Etat des sujets de la Fédération de Russie ou à nouveau horizontalement, entre les organes d'Etat supérieurs des sujets de la Fédération de Russie.

- À la différence de la loi précédemment en vigueur, la nouvelle loi sur la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie ne lui attribue pas le droit d'interdire les partis politiques. Les problèmes de ce genre sont maintenant de la compétence des tribunaux judiciaires de droit commun.

- Parmi les novations, en matière d'organisation, il faut noter l'accroissement du nombre des membres de la Cour de 15 à 19 membres et la formation de deux chambres, examinant toutes les affaires à l'exclusion de celles qui relèvent de la compétence de la séance plénière.

Je ne considère pas qu'il soit nécessaire aujourd'hui d'adopter des mesures et garanties complémentaires pour assurer l'indépendance de la Cour. La Cour constitutionnelle de Russie possède aujourd'hui le degré d'indépendance qu'exigent les principes de l'Etat de droit. Le prestige de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie dans l'opinion publique est aujourd'hui suffisamment élevé, supérieur, je crois, à celui des juridictions judiciaires dans leur ensemble.

• 2) - La Cour peut déclarer inconstitutionnels des textes sur lesquels ont été fondés des procès. En vertu des articles 97, 98 et 100 de la loi du 21 juillet 1994, une telle déclaration d'inconstitutionnalité entraîne la révision de la partie du procès dont le jugement a appliqué une norme légale déclarée inconstitutionnelle. Quelles sont, dans un tel cas, les modalités de la révision d'un procès ayant abouti à un jugement définitif. Comment concilier ces dispositions avec le principe de l'autorité de la chose jugée ? Dans quelle mesure est utilisée par les tribunaux la possibilité de saisir la Cour d'un avis préjudiciel (articles 102 et 103 de la loi) ?

Cette question a trait à deux aspects du contrôle constitutionnel concret lié à l'examen de l'affaire par les tribunaux de droit commun ou les cours d'arbitrage, dont il a été parlé ci-dessus.

Le premier de ces aspects est le recours à la Cour constitutionnelle par le tribunal lui-même, qui a examiné l'affaire au fond et pour qui la question se pose de savoir si la loi qu'il doit appliquer est conforme à la Constitution. Dans ce cas, le tribunal suspend l'examen de l'affaire, adresse une requête à la Cour constitutionnelle et attend sa décision. En 1995-1996, deux décisions sur des demandes de cette nature ont été rendues par la Cour constitutionnelle ; deux affaires sont encore en cours ; dans sept autres cas, la demande a été jugée irrecevable.

Le nombre relativement limité de ces requêtes s'explique par le fait que sur la base du paragraphe 2 du titre II de la Constitution de la Fédération de Russie (dispositions finales et transitoires), le tribunal de droit commun ou d'arbitrage peut refuser d'appliquer la loi adoptée avant l'entrée en vigueur de la Constitution s'il arrive à la conclusion que la loi est contraire à celle-ci. L'arrêt de règlement de la Cour suprême de la Fédération de Russie du 31 octobre 1995 « Sur quelques aspects de l'application par les tribunaux de la Constitution de la Fédération de Russie dans l'exercice de la justice » a élargi plus encore la possibilité du tribunal de refuser l'application d'une loi qui, selon l'avis même du tribunal, serait contraire à la Constitution. Dans toutes ces situations, le tribunal se fonde directement sur la Constitution, qui précise spécialement que ses normes ont un effet direct. Il faut cependant expressément préciser que le tribunal peut, en application du texte mentionné, refuser d'appliquer la loi dans une affaire concrète, mais il ne peut la reconnaître inconstitutionnelle. Ceci est la prérogative de la Cour constitutionnelle.

Le second aspect, plus complexe, est le recours individuel devant le tribunal d'un citoyen, partie à un procès, au motif que la loi susceptible d'être appliquée en l'espèce viole ses droits constitutionnels. Le tribunal de droit commun (ou d'arbitrage) peut dans ce cas soit suspendre l'examen de l'affaire jusqu'à la décision de la Cour constitutionnelle (cas le plus rare), soit poursuivre l'examen de l'affaire en cours et rendre sa décision. Cependant, dans ce cas, si la Cour constitutionnelle, par la suite, confirme la position du citoyen et reconnaît non conforme à la Constitution la norme juridique qui lui a été appliquée, alors la décision du tribunal de droit commun (ou d'arbitrage) dans l'affaire en cause est soumise à réexamen par l'instance judiciaire supérieure. La décision de la Cour constitutionnelle n'a d'effet rétroactif qu'à l'égard de l'espèce. En 1995-1996 la Cour constitutionnelle a rendu 16 décisions de ce type, l'examen de 13 affaires est encore en cours et 149 recours ont été jugés irrecevables.

• 3) - La Cour peut enjoindre au législateur d'adopter une législation (articles 3 et 4 de la loi). Notamment, elle a recommandé, dans sa décision du 10 janvier 1996, que soit transposé en droit interne le protocole additionnel n° 2 aux conventions de Genève sur la protection des victimes civiles des conflits armés. Quels commentaires pouvez-vous faire sur cette compétence de la Cour et son effectivité ?

La Cour constitutionnelle peut déclarer non conforme à la Constitution toute loi (ou disposition particulière contenue dans la loi) et cela signifie, dans la majorité des cas, l'obligation pour le législateur de modifier cette loi (ou cette disposition) par une autre. Cependant, en dehors de cette procédure, la Cour ne peut pas enjoindre au législateur d'adopter quelque nouvelle loi que ce soit. Cela signifierait une intervention dans l'activité législative qui entrerait en contradiction avec le principe de séparation des pouvoirs.

Il en va différemment lorsque, dans une série de décisions, la Cour constitutionnelle attire l'attention du législateur sur la nécessité de combler les lacunes du droit, de le mettre en conformité avec les normes du droit international, de rénover la législation, etc. Mais ce genre de mention dans les décisions est plus proche de la recommandation que de l'injonction. En règle générale, ces recommandations sont tellement évidentes qu'elles sont approuvées par le législateur. Néanmoins elles n'ont pas cette force juridique qu'à la reconnaissance de l'inconstitutionnalité de la loi.

En ce qui concerne l'article 3 de la loi sur la Cour constitutionnelle (§ 6), elle reproduit l'art. 104 de la Constitution de la Fédération de Russie, où sont énumérés les sujets de droit disposant de l'initiative législative. Parmi eux figure également la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie. Elle peut déposer à la Douma d'Etat des projets de lois sur les questions de sa compétence que l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie est tenue d'examiner. Cependant la décision finale revient au parlement ; la Cour constitutionnelle ne peut enjoindre au parlement avec force exécutoire d'adopter la loi proposée par elle.

• 4. • Plus généralement, la Cour est-elle confrontée à des difficultés tenant à l'exécution de ses décisions ? Que pouvez-vous dire du projet de loi annoncé dans les « Dispositions fondamentales de la politique régionale dans la Fédération de Russie » du 23 mars 1996 relatif précisément aux procédures d'exécution des décisions de la Cour constitutionnelle ?

Le problème de la non exécution des décisions judiciaires (comme également celui de l'inexécution des lois) existe effectivement en Russie.

Le récent décret du Président de la Fédération de Russie « Sur les mesures pour renforcer la discipline dans le système de la fonction publique » de juin 1996, a évoqué comme l'une des causes de ce phénomène à l'étape actuelle : « la faible discipline d'exécution et l'irresponsabilité des fonctionnaires et des autres travailleurs des organes du pouvoir exécutif ».

Cependant, en ce qui concerne l'exécution des décisions de la Cour constitutionnelle, la situation se présente sous une lumière plus favorable. La très grande majorité des 38 décisions adoptées en 1995-1996 a été exécutée. Le reste n'est en cours d'exécution qu'en raison de difficultés pratiques et techniques particulières. La Cour constitutionnelle ne s'est heurtée de ce point de vue à aucun fait d'opposition ou de violation grossière quelconque.

Il en va différemment pour les décisions de la Cour entrant en vigueur immédiatement après leur proclamation qui nécessitent un certain temps pour leur exécution. Cette période est relativement courte car il s'agit de supprimer, techniquement, dans les recueils officiels et les banques de données la disposition législative reconnue inconstitutionnelle et ayant cessé d'avoir effet. Elle peut se prolonger lorsqu'il est nécessaire que des mesures déterminées soient adoptées par d'autres organes supérieurs de l'Etat aux niveaux tant fédéral que régional.

Cela concerne avant tout les législateurs. Ainsi, par exemple, les organes législatifs des sujets de la Fédération dont certaines dispositions des statuts avaient été déclarées reconnues non conformes à la Constitution de la Fédération de Russie par la Cour constitutionnelle ont eu besoin d'un certain temps pour apporter aux statuts les ,modifications correspondantes.

Ce qui est proposé dans le document programme « Dispositions fondamentales de la politique régionale dans la Fédération de Russie » à laquelle vous faîtes allusion a en vue d'apporter à la loi constitutionnelle fédérale « Sur la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie » des compléments qui réglementeraient les délais et d'autres détails de la procédure d'exécution des décisions de la Cour constitutionnelle par les organes fédéraux et régionaux du pouvoir d'Etat.

Dans le contexte de la question que vous posez, il convient d'évoquer également l'article 79 de la loi sur la Cour constitutionnelle, en vertu duquel lorsque la déclaration d'un acte normatif inconstitutionnel a créé une lacune juridique, la Constitution de la Fédération de Russie s'applique directement.

• 5. • Qu'attendez-vous, en tant que Président de la Cour constitutionnelle nationale, de l'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe et notamment de la possibilité, après la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, pour les citoyens de la Fédération de saisir la Cour de Strasbourg ? Que pouvez-vous dire du projet d'instituer une Cour des droits de l'homme au sein de C.E.I. ?

Je ne m 'attends pas à ce que l'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe, et la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme exercent une influence substantielle sur l'activité de la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie. Dans la Convection elle-même, il n'est pas de norme qui n'ait pas son équivalent dans le droit positif de la Russie en vigueur ou dans les pactes internationaux sur les droits de l'homme et du citoyen, qui en raison de l'art. 15, § 4 de la Constitution de la Fédération de Russie font déjà partie intégrante de son système juridique. Certainement, pour la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie, la jurisprudence de la Cour de Strasbourg a toujours joué le rôle de précédent, mais maintenant nous en tenons compte, nous la suivons à un degré ou à un autre. Savoir si l'examen d'un cas à la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie sera une condition préalable nécessaire au recours du citoyen de Russie à la Cour de Strasbourg ( il n'y a pas de doute qu'il y aura de tels recours) ne dépend pas de nous, mais de la Cour de Strasbourg : elle-même détermine si le recours à la Cour constitutionnelle entre dans le concept « d'épuisement des voies de recours interne » sans lequel l'affaire ne peut être déclarée recevable par la Cour.

L'idée de Cour de la Communauté des Etats indépendants pour les droits de l'homme est attrayante, elle a été souvent exprimé également en Russie, mais il semble qu'actuellement il ne s'agit que d'une perspective à long terme.