Chronique de droit public

Pierre-Yves GAHDOUN

Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 55-56 - juin 2017

Octobre – décembre 2016

Conseil constitutionnel, 22 décembre 2016, n° 2016‑742 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Censure de la taxe frappant les fournisseurs agréés de produits du tabac au nom de la liberté contractuelle.

La récente consécration de la liberté contractuelle au titre des principes directeurs du droit des contrats dans le Code civil⁽¹⁾ aurait-elle gommé les dernièresréticences du Conseil en matière de protection constitutionnelle des contrats ? Hier cantonnée à quelques rares décisions, la liberté contractuelle est aujourd’hui mobilisée sans retenue par un juge constitutionnel soucieux de préserver la capacité des cocontractants dans toutes ses dimensions. Y compris lorsque des motifs d’intérêt général « sérieux » – ou qui peuvent être jugés comme tels – sont avancés par le législateur pour encadrer les conventions.

Par exemple, dans sa décision du 7 janvier 2016⁽²⁾, le Conseil a sanctionné l’intervention d’une commission de régulation – le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) – dans les contrats conclus entre les coopératives de presse et les grossistes chargés de livrer les journaux chez les détaillants en jugeant que l’exigence du « pluralisme » n’était pas suffisante pour justifier une telle intervention.

Par exemple encore, dans la décision du 22 décembre 2016 (ici commentée), le Conseil estime que la création d’une taxe frappant les fournisseurs de tabacs porte une atteinte excessive à la liberté contractuelle en dépit du motif d’intérêt général présent dans la loi (la préservation de la santé publique).

Il était question, dans cette affaire, de la création d’une « contribution » à la charge des fournisseurs agréés de produits du tabac (ceux qui approvisionnent les débitants).Les fournisseurs de tabacs n’étant pas les fabricants de tabacs, il ne résultait pas de cette contribution une augmentation mécanique du prix des cigarettes pour les consommateurs. Mais le législateur espérait tout de même, avec l’instauration de cette taxe, une augmentation du prix des cigarettes par un effet domino. Espérait, et non pas imposait : en réalité, aucune disposition de la loi de financement de la sécurité sociale n’obligeait les fabricants à répercuter la nouvelle taxe sur le prix final des paquets ; en revanche, l’article 28 de la loi exigeait, en cas de répercussion effective sur le prix de vente, une répartition homogène de la contribution pour « éviter des distorsions de compétitivité entre les producteurs ». Or cette mesure de régulation des prix, estime le juge constitutionnel, conduit à une « atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle » puisqu’elle limite la possibilité pour les cocontractants de déterminer sans entrave le contenu du contrat.

Cette décision est doublement remarquable. Elle confirme d’abord l’attitude toujours plus exigeante du Conseil à l’égard des motifs d’intérêt général avancés par le législateur lorsqu’il souhaite limiter la liberté contractuelle : même la très respectable exigence de protection de la santé publique ne permet pas/plus d’encadrer le contenu des conventions, et notamment la question du prix. On se demande alors ce qui pourrait justifier, aux yeux du juge, l’intervention du législateur dans les contrats et plus généralement si les (nombreuses) ingérences de la puissance publique dans les relations commerciales sont encore possibles aujourd’hui.

La solution retenue par le Conseil dans la décision du 22 décembre 2016 laisse également entrevoir un bel avenir à ceux qui jugent trop fréquentes les intrusions de l’État dans le giron des contrats. Si dans cette affaire un simple encadrement des prix a justifié une censure au nom de la liberté contractuelle, il ne fait guère de doute que les multiples interdictions, contraintes, obligations et autres barrières en tout genre qui jalonnent notre droit des contrats ont quelques raisons de craindre une abrogation future. Avec le risque, évidemment, de voir ressurgir les vieilles critiques d’un libéralisme excessif...

Il faut redire que la liberté contractuelle n’est pas et n’a jamais été un océan sans rivage ; elle est indispensable dans une société où les échanges entre les hommes se traduisent couramment par la formation d’un contrat – du mariage au travail en passant par le logement – mais elle doit aussi accepter, comme toutes les libertés, de s’effacer lorsque des circonstances supérieures l’exigent. Cette finefrontière entre le trop et le trop peu de libertés n’est sans doute pas facile à tracer, mais il n’est pas déraisonnable de penser que le Conseil saura trouver la bonne formule au gré des espèces, y compris en corrigeant sa propre jurisprudence comme il l’a fait si souvent en matière contractuelle.

Conseil d’État, 7 décembre 2016, Gwénaël E., n° 403514.

Assouplissement des conditions permettant à un intervenant de poser une QPC à l’occasion d’un procès.

Dans les arrêts Doré et Zoia⁽³⁾, le Conseil d’État a jugé qu’un intervenant n’était pas recevable à soulever de sa propre initiative une QPC. En revanche, il peut venir au soutien d’une telle question lorsqu’elle est soulevée par une partie à l’instance. Et dans ce cas, il n’est pas vraiment l’auteur de la QPC, il est seulement, en quelque sorte, le cosignataire.

Dans la décision Gwénaël E. du 7 décembre 2016, le Conseil d’État nuance et assouplit l’interdiction : un intervenant peut en effet poser une QPC, estime le juge administratif, même s’il n’est pas officiellement une partie à l’instance, dès lors que le procès en cours pose justement la question de la qualité processuelle de l’intervenant.

En l’espèce, les parents d’un enfant handicapé demandent au tribunal administratif de Rennes de condamner le centre hospitalier de Dinan à réparer les préjudices ayant résulté des conditions de la naissance de leur enfant dans la maternité de cet établissement. Le département d’Ille-et-Vilaine, qui a versé aux parents de l’enfant des prestations d’aide sociale au titre de son handicap, intervient à l’instance afin d’obtenir que ses débours soient mis à la charge du centre hospitalier. Et ce faisant, il pose une QPC contre plusieurs dispositions législatives en tant que ces dispositions ne prévoient pas la possibilité pour un département versant des prestations sociales à la suite d’un accident corporel d’exercer une action subrogatoire contre le responsable de cet accident. Contrairement à l’avis du ministre des Affaires sociales et de la Santé qui voyait dans la jurisprudence antérieure une interdiction formelle pour un intervenant de soulever directement une QPC, le Conseil d’État admet d’examiner les questions de constitutionnalité posées par les services du département en jugeant « qu’eu égard à l’objet de cette question prioritaire de constitutionnalité, qui est de voir reconnaître à son auteur la qualité de partie à l’instance, la fin de non-recevoir opposée par le ministre des Affaires sociales et de la Santé, tirée de la qualité d’intervenant du département d’Ille-et-Vilaine, doit être écartée ».

Cette décision nous semble parfaitement justifiée dans la mesure où l’atteinte aux droits et libertés constitutionnels résulte parfois, comme dans cette affaire, de l’impossibilité pour une personne d’être à l’origine ou de participer à un procès. Et dans ce cas, il semble normal d’accorder à cette personne, qui ne peut être officiellement une partie, la possibilité de poser une QPC. La solution est d’autant plus justifiée que si la loi organique évoque bien le terme de « partie », l’article 61‑1 de la Constitution n’utilise à aucun moment ce mot et se contente d’une formule neutre : « lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative… ».

Plus largement, on ne peut s’empêcher de voir dans cette décision une parenté plus ou moins lointaine avec la jurisprudence de la Cour de Strasbourg qui avait, en son temps, redessiné avec beaucoup de largesse les contours de la notion de victime en acceptant notamment les victimes « indirectes » et « potentielles ».

Conseil constitutionnel, 18 novembre 2016, n° 2016‑595 QPC, Société Aprochim et autres

La non-conformité « de date à date »

Dans l’arsenal des censures prononcées par le Conseil, il existe la non-conformité « totale » et la non-conformité « partielle ». Avec la décision du 18 novembre 2016, une troisième catégorie de censure fait son apparition : la non-conformité de « date à date »⁽⁴⁾.

Au départ de cette décision, l’article L. 541‑22 du Code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’ordonnance ratifiée du 18 septembre 2000, qui réglemente les conditions d’exercice de l’activité d’élimination des déchets sur le territoire national et qui permet à l’administration de prendre les mesures nécessaires pour encadrer cette activité. Les requérants reprochaient à cette disposition de ne pas permettre la participation du public à l’élaboration de la réglementation conformément aux prescriptions de l’article 7 de la Charte de l’environnement. Le Conseil admet l’argument et décide de censurer la disposition sur ce fondement. Mais pour ne pas donner à l’article 7 de la Charte une portée rétroactive, il décide que l’abrogation sera effective au 3 mars 2005, date d’entrée en vigueur de la Charte.

La situation se complique encore dans la mesure où la loi du 12 juillet 2010 a inséré dans le code de l’environnement l’article L. 120‑1 qui définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement est applicable « aux décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics ayant une incidence directe et significative sur l’environnement ». Autrement dit, à la date du 12 juillet 2010, l’article L. 541‑22 du code de l’environnement n’était plus contraire à la Constitution puisqu’une disposition législative a permis la participation du public à la prise des décisions concernant la gestion des déchets. Finalement, constate le Conseil, le silence du législateur a constitué une inconstitutionnalité seulement entre le 3 mars 2005 et le 13 juillet 2010, d’où l’idée de nonconformité de date à date.

À vrai dire, pour être plus précis, il aurait été préférable de parler d’inconstitutionnalité « partielle-temporelle » et non d’inconstitutionnalité « de date à date », car une inconstitutionnalité est toujours, par définition, de date à date : au mieux elle frappera la loi depuis son entrée en vigueur et se terminera, en toute logique, au moment où la censure prendra effet. Et donc entre deux dates…

Quoi qu’il en soit, d’innombrables combinaisons de censure sont envisageables sur la base de cette décision du 18 novembre 2016. Le Conseil pourrait par exemple déceler plusieurs inconstitutionnalités de date à date dans une même décision dans l’hypothèse où une loi permet de lever une inconstitutionnalité pendant un temps déterminé avant d’être remplacée ou abrogée. Plus sophistiqué encore, le juge pourrait combiner les censures « substantielles » et les censures « temporelles » en décidant que certaines dispositions, et pas d’autres, sont inconstitutionnelles pendant un intervalle de temps donné.

En définitive, avec cette nouvelle catégorie de non-conformité « de date à date », le Conseil poursuit sereinement sa conquête du temps législatif et aiguise ses techniques de contrôle pour cibler le plus finement possible les inconstitutionnalités qui se présentent à lui.

Conseil d’État, 16 novembre 2016, M. F. et autres, n° 398262

Application stricte de la jurisprudence Protech concernant la « contestation du refus

de transmettre » une QPC.

Depuis sa jurisprudence Protech⁽⁵⁾, le Conseil d’État interdit aux requérants de soulever en appel ou en cassation une QPC déjà posée devant les premiers juges. Seule solution pour les parties : utiliser la procédure de « contestation du refus de transmettre » prévu par l’article R-771‑16 du Code de la justice administrative. Mais il est alors impératif, estime le Conseil d’État, d’exercer cette voie de droit dans les délais de recours contentieux.

Cette jurisprudence assez stricte concerne le cas où un requérant présente en appel une QPC qui a fait l’objet d’un rejet devant les premiers juges. Mais qu’en est-il des QPC posées en appel qui, sans être radicalement différentes, ne sont pas tout à fait semblables à celles soulevées en première instance, par exemple lorsque le fondement de la contestation est différent ?

Dans sa décision du 16 novembre 2016, le Conseil d’État juge que ces QPC « similaires » – sans être « identiques » – ne sont pas davantage recevables : « si les requérants formulent en appel par mémoire distinct une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité des mêmes dispositions législatives aux mêmes droits et libertés garantis par la Constitution, en soutenant désormais qu’elles constituent le fondement légal des opérations électorales et non celui de l’arrêté préfectoral du 16 décembre 2015, il ne peut être fait droit à leur demande dès lors qu’il leur appartenait de soulever ce moyen dans le cadre d’une contestation en appel du refus de transmission par le tribunal administratif ».

Dans cette affaire, plusieurs personnes avaient contesté l’arrêté préfectoral du 16 décembre 2015 fixant le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire du nouvel EPCI de Saint-Quentin-en-Yvelines. Les requérants jugeaient cet arrêté irrégulier en ce qu’il avait été pris sur le fondement d’une disposition (l’article L. 5211‑6-2 du code général des collectivités territoriales) contraire à la Constitution. Mais le tribunal administratif a jugé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer cette QPC au Conseil d’État, sans même examiner le caractère sérieux des arguments, en jugeant que les dispositions contestées n’étaient pas applicables au litige. En changeant la base légale de leur contestation – non plus l’arrêté préfectoral du 16 décembre 2015 mais les « opérations électorales » – les requérants pensaient pouvoir s’extraire de la jurisprudence Protech. À tort… Poursuivant une lecture assez stricte de la loi organique, le Conseil d’État juge qu’une QPC similaire à celle rejetée par les juges de première instance, dès lors qu’elle vise les mêmes dispositions législatives et mobilise les mêmes fondements constitutionnels, ne peut être soulevée devant le juge d’appel en dehors des délais contentieux.

Si cette décision du Conseil d’État s’inscrit dans la droite ligne de sa jurisprudence antérieure, elle nous paraît néanmoins un peu sévère : il arrive qu’un élément d’une QPC qui n’est ni la disposition législative en cause, ni le principe constitutionnel invoqué, soit essentiel pour juger la recevabilité de la question. Par exemple, comme en l’espèce, lorsque les premiers juges déclarent la question irrecevable au motif qu’il n’existe pas de lien entre l’acte réglementaire en cause et la législation attaquée. Dans ce cas, si le requérant change la base de la contestation (ici l’arrêté préfectoral), il s’agit bien, selon nous, de modifier un élément substantiel de la QPC – QPC qui n’est plus celle « précédemment opposée » comme le prévoit l’article R-771‑16 du Code de la justice administrative.

Conseil constitutionnel, 5 octobre 2016, n° 2016‑579 QPC, Caisse des dépôts et consignations

Un renvoi opéré par la loi à un accord collectif porte atteinte… au droit à participation des travailleurs !

Si les syndicats ont naturellement vocation à représenter tous les travailleurs – à la fois dans le secteur privé et dans le secteur public –, les règles qui gouvernent leur action sont sensiblement différentes dans la fonction publique et dans le secteur privé. En soi, cette différence de régime n’est pas problématique, mais elle est source de difficultés dès lors que, dans une même entité, cohabitent des salariés du secteur privé et des agents publics, ce qui est le cas de la Caisse des dépôts et consignation (CDC). Faut-il alors appliquer les règles du Code du travail ou les règles propres à la fonction publique ? À cette question, pas de réponse générale : le législateur réglemente au cas par cas et peut prévoir d’appliquer un régime ou l’autre selon l’entité en cause.

Pour ce qui concerne la CDC, le législateur a fait le choix… de ne pas choisir, et permet aux partenaires sociaux (depuis une loi de 1996) de déterminer eux-mêmes les règles en matière de négociation collective. En 2008, s’est alors posée la question de l’application, ou non, des nouveaux critères de représentativité des syndicats : les syndicats historiques souhaitant le maintien de l’ancien régime, plus favorable pour eux, et les syndicats minoritaires souhaitant la mise en oeuvre de la nouvelle réglementation et notamment la prise en compte des scores réalisés aux élections professionnelles. Ce sont finalement les syndicats historiques qui remportent le duel fratricide et la CDC va alors fonctionner, pendant plusieurs années, sur la base d’un régime paradoxalement supprimé par le législateur.

Mais l’affaire ne s’arrête pas là. Encouragé par un score honorable aux élections professionnelles de 2013 (6,36 %), le syndicat SNUP-CDC choisit d’entrer en résistance contre l’accord d’entreprise et décide d’appliquer les nouveaux critères de représentativité, ce qui le conduit à nommer « d’autorité » des délégués syndicaux au sein de l’établissement. La direction de l’entreprise refuse sans surprise, et le syndicat porte l’affaire devant le juge civil. À l’occasion du litige, une QPC est posée par le SNUP-CDC afin de dénoncer le renvoi opéré par le législateur à une convention collective pour déterminer les règles et conditions du dialogue social au sein de la CDC.

Dans sa décision du 5 octobre 2016, le Conseil donne raison au syndicat SNUP-CDC en jugeant que « le législateur n’a pas défini de façon suffisamment précise l’objet et les conditions de la dérogation qu’il a entendu apporter aux règles d’ordre public qu’il avait établies en matière de représentativité syndicale et de négociation collective ; (…) en adoptant les dispositions contestées, il a par conséquent méconnu l’étendue de sa compétence et le huitième alinéa du Préambule de 1946 ».

Plus généralement, cette décision témoigne du fait que si le Conseil avait pu, dans les années 1990, se montrer très conciliant à l’égard des multiples compétences offertes par le législateur aux partenaires sociaux⁽⁶⁾, il semble aujourd’hui plus exigeant et n’hésite pas à sanctionner, comme en l’espèce, les renvois trop larges ou trop peu encadrés aux conventions collectives.

Un regret néanmoins : contrairement à ce qui est affirmé par le Conseil constitutionnel dans cette décision, il ne nous semble pas que la possibilité offerte aux partenaires sociaux de fixer les critères de représentativité des syndicats au seinde la CDC porte atteinte au principe de participation des travailleurs. Bien au contraire, il s’agit là, à notre sens, d’une mise en oeuvre de ce principe puisque la loi permet l’intervention d’un accord collectif pour réglementer les conditions de travail – ce qui s’inscrit parfaitement dans l’esprit du 8^e alinéa du Préambule de 1946. En revanche, en opérant un renvoi sans encadrement et sans garanties suffisantes, le législateur mettait en péril l’action des syndicats minoritaires, et c’est précisément ce qui était dénoncé par les requérants. Finalement, peut-être était-il plus pertinent de censurer la disposition en cause non pas sur le fondement du droit à participation, mais sur le fondement de la liberté syndicale.

Janvier – mars 2017

Communiqué sur les « contributions extérieures »

Ode à la transparence !

Dans un bref communiqué du 23 février 2017, le Conseil annonce qu’il publiera désormais l’identité des personnes qui lui ont adressé une « porte étroite »⁽⁷⁾ dans le cadre du contrôle a priori.

À tort ou à raison, ces portes étroites ont suscité ces dernières années toutes sortes de foudres et de critiques en permettant aux entreprises, aux syndicats, aux associations, aux particuliers même, d’accéder au prétoire du Conseil par la petite porte… en toute discrétion.

La porte étroite permet ainsi aux « petits » de se frayer un chemin dans le labyrinthe des interdictions constitutionnelles en leur offrant un moyen pour exposer leurs plaintes. Les plus réticents diront sans doute que la QPC constitue justement une ouverture aux citoyens et qu’elle rend moins nécessaire le maintien des portes étroites dans le contentieux a priori. À l’opposé, les chiffres montrent que le nombre des recours déposés par les parlementaires ne s’est point tari avec l’arrivée de la QPC, sans doute parce que la contestation d’une loi avant son entrée en vigueur s’inscrit dans un jeu politique qui conserve toute son importance.

Cette mesure de transparence annoncée dans le communiqué est en réalité le fruit d’une réforme suggérée par Denys de Béchillon dans un rapport élaboré dans le cadre du Club des juristes⁽⁸⁾. Dans ce rapport, M. De Béchillon expose avec finesse l’utilité des portes étroites et les arguments qui justifient (ou condamnent) la publication de ces contributions. Il conclut, au terme d’une analyse tout en nuance, que « la transparence serait préférable au secret et (…) rien de vital ne se perdrait dans cet apport de lumière »⁽⁹⁾. Mais plutôt qu’une publication intégrale des portes étroites, M. De Béchillon préfère une divulgation de la seule identité des auteurs en jugeant que la transparence, si elle était poussée à son maximum, serait source de trop nombreuses difficultés⁽¹⁰⁾.

Parmi les arguments avancés, l’un nous semble particulièrement sérieux : en publiant le contenu des portes étroites, le Conseil serait condamné à analyser tous les arguments présentés dans les saisines, perdant un temps précieux à éplucher les abondantes diatribes, jusqu’au plus farfelues. S’il ne le faisait pas et que le contenu de l’argumentation était dévoilé, le justiciable pourrait logiquement penser que les éléments non repris par le Conseil dans sa décision ont été implicitement – mais sûrement – rejetés. Ici le silence vaut toujours rejet ! Avec toutes les conséquences imaginables et dommageables pour les QPC futures.

Il existe néanmoins quelques solides arguments qui vont dans un sens contraire et que nous aimerions évoquer dans ces lignes. D’une manière générale, à vrai dire, la publication de l’identité des auteurs des portes étroites est une réforme pertinente mais qui, sans la divulgation de la teneur des contributions, peut sembler insuffisante. Plusieurs raisons expliquent cela.

D’abord, il n’est pas vraiment utile de savoir que tel ou tel organisme a effectivement adressé une porte étroite au Conseil sans connaître l’argumentation développée par les auteurs. Si l’objectif principal est de lever le voile sur les positions de chacun, d’être ouvert et transparent, le seul élément réellement important est celui du contenu de la demande. Un exemple parmi d’autres : lors de l’examen de la loi Macron, le Conseil a reçu plusieurs portes étroites envoyées par des notaires. Mais il existait des positions très différentes entre la Chambre des notaires de Paris, soucieuse de faire censurer les nouvelles règles d’installation dans la profession, et les grands offices de la Capitale dont les seules préoccupations étaient celles du plafonnement des émoluments. Quel serait alors l’intérêt pour les citoyens de savoir qu’un groupement de notaires a envoyé une porte étroite au Conseil sans être informé des idées développées ?

Un autre argument peut être avancé : à l’heure de l’internet, des réseaux sociaux et de la dématérialisation des systèmes d’information, la volonté du Conseil de maintenir le secret sur le contenu des portes étroites ne résiste guère à la possibilitéofferte à chacun de divulguer les courriers adressés à la rue Montpensier. Liberté bien naturelle des auteurs dira-t-on. Sans doute, mais le résultat est finalement lemême : tout le monde peut alors prendre connaissance de cette porte étroite et, stylo à la main, comparer la décision rendue et les arguments développés dans la contribution pour dénicher les réponses ou les absences de réponse du Conseil. À l’image de la loi relative au renseignement en 2015 lorsque La Quadrature du Net avait rendu publique leur « amicus curiae » – au demeurant fort bien rédigé. Le Conseil ne gagnerait-il pas à devenir/redevenir le maître de cette diffusion, ce qui mettrait d’ailleurs tous les auteurs des portes étroites dans une situation d’égalité ?

Quoi qu’il en soit, il faut saluer le Conseil d’avoir pris la décision d’imposer une règle de transparence en matière de portes étroites. En droit comme ailleurs, la transparence est rarement un mouvement volontaire ; elle se commande, se subit, s’encaisse plus ou moins violemment :

« Sans doute existe-t-il des transparences naturelles, qui ne demandent d’effort à personne : les servitudes apparentes dans les ventes d’immeubles, les vices apparents dans les ventes de marchandises. La transparence coule alors de source comme aux plus beaux jours. Mais c’est l’exception. En général, la transparence est un effet de la contrainte, de la contrainte du droit ; c’est, dans la pratique, une transparence forcée, une transparence d’ordre public. Ce peut être la loi, le règlement qui détaille plus ou moins minutieusement toutes les informations que doit prodiguer à l’autre la partie qui est censée les détenir. La transparence y apparaît pour ce qu’elle est réellement, la fille de l’interventionnisme, du dirigisme. Et si ce n’est pas la loi, ce sera le juge : il fera sortir une obligation de transparence de la notion de réticence ou de la théorie de la garantie. C’est-à-dire qu’il y faudra un procès. On attendait la transparencecristal : à l’arrivée, c’est la transparence-chicane. Du droit, toujours du droit »⁽¹¹⁾.

Conseil constitutionnel, 19 janvier 2017, n° 2017-746 DC

La loi organique du 20 janvier 2017 relative aux AAI validée sans réserve par le Conseil constitutionnel

Après des années de débats et de multiples rapports, le législateur vient enfin d’adopter deux lois qui fixent le statut des autorités administratives indépendantes (AAI)⁽¹²⁾ en France. Une loi organique⁽¹³⁾, pour les dispositions qui impliquent une modification des règles organiques déjà en vigueur, par exemple sur le statut des magistrats ; et une loi ordinaire pour le reste. À défaut de saisine des parlementaires concernant la loi ordinaire⁽¹⁴⁾, il faut se contenter d’une décisiondu Conseil sur la seule loi organique… Décision au demeurant assez lapidaire puisque le Conseil ne constate aucune inconstitutionnalité et ne soulève aucune « réserve d’interprétation » après l’examen des six articles qui composent cette loi organique.

La principale innovation de ce statut des AAI concerne la nouvelle définition livrée par le législateur de ce qu’est une AAI. Ni critères, ni conditions : désormais est AAI… ce qui est qualifié comme tel par le législateur. Et rien d’autre. Les diverses propositions doctrinales et les rares qualifications par le juge ont donc été examinées par le législateur qui a décidé, ou non, de « valider » au cas par cas⁽¹⁵⁾. Sur cette mainmise du Parlement en matière de qualification d’AAI, le Conseil n’y voit rien à redire et se contente de rappeler l’article 34 de la Constitution autorisant le législateur à « compléter et préciser par une loi organique » les matières qui sont de la compétence du Parlement. Et en creux, il valide cette idée qu’une entité qui ne serait ni une « autorité » ni « indépendante » pourrait tout à fait être qualifiée d’« autorité administrative indépendante » par la loi. Nul doute que le principe constitutionnel de clarté et d’intelligibilité du droit n’en sortira pas grandi !

Autre nouveauté présente dans la loi organique : les magistrats ne peuvent, à l’avenir, siéger dans une AAI que si la loi leur offre cette possibilité : « Lorsque la loi prévoit la présence au sein du collège d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante de membres désignés parmi les magistrats en activité, il ne peut être désigné d’autre membre en activité du même corps ». Là également, le Conseil n’y voit aucune inconstitutionnalité. Il aurait pu sans doute, au titre d’un simple avertissement, rappeler que l’autorité judiciaire est normalement indépendante. Et qu’il n’y a donc pas lieu de craindre, comme le soulignait le rapporteur du texte au Sénat, « une présence excessive de représentants du pouvoir juridictionnel » dans les AAI⁽¹⁶⁾. Aurait-on eu l’idée d’une pareille limitation pour les médecins, pour les journalistes ou toute autre profession⁽¹⁷⁾ ?

Il faut enfin souligner que les parlementaires eux-mêmes ont souhaité corriger le texte initial qui prévoyait l’application des incompatibilités aux mandats actuellement en cours. En première lecture, le rapporteur de la loi à l’Assemblée nationale a souligné en ce sens que l’application immédiate de la loi vouluepar le Sénat « semble poser un problème de conformité à la Constitution »⁽¹⁸⁾. L’article 6 de la loi organique prévoit ainsi que le nouveau régime s’appliqueau mandat des membres nommés ou élus après la promulgation de la loi. Il est heureux de constater que les parlementaires ont aujourd’hui pleinement intégré les règles constitutionnelles du droit transitoire, et notamment la nécessité de faire survivre les lois anciennes pour les situations formées sous l’empire de la précédente législation.

Conseil constitutionnel, 16 mars 2017, n° 2017-748 DC

Nouvelle censure du droit de préemption des SAFER

Dans sa décision du 9 octobre 2014⁽¹⁹⁾, le Conseil avait jugé contraire à la Constitution plusieurs dispositions organisant le régime du droit de préemption des « sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural » (SAFER). Il avait estimé que les dispositions en la matière portaient une atteinte disproportionnée au droit de propriété en raison du manque d’encadrement législatif.

Dans sa décision du 16 mars 2017, le Conseil censure à nouveau les modalités d’exercice du droit de préemption des SAFER en pointant l’absence de garanties suffisantes offertes aux personnes concernées par l’action de l’organisme.

À l’origine de ces modifications législatives du droit de préemption, la volonté légitime du Parlement d’empêcher les contournements trop fréquents de l’action publique : par divers montages juridiques, les investisseurs, surtout internationaux, ont réussi ces dernières années à acquérir en toute légalité des terres agricoles sans que l’État ne puisse à aucun moment intervenir. Par exemple, jusqu’à la réforme de mars 2017, le droit de préemption de la SAFER ne pouvait s’exercer que si la totalité du bien était cédé, laissant la liberté aux acheteurs et aux vendeurs de s’entendre pour céder par exemple 99 % des parts sociales du bien⁽²⁰⁾.

Pour mettre fin à cette « opacité des opérations sociétaires aux finalités spéculatives »⁽²¹⁾, le législateur permet donc à la SAFER d’utiliser son droit de préemption lorsqu’une partie seulement des parts sociales d’une société agricolefait l’objet d’une cession. En soi, le procédé n’est pas jugé contraire à la Constitution, le Conseil ayant admis de longue date la constitutionnalité des divers mécanismes de préemption⁽²²⁾. En revanche, constate le Conseil, la loi ne peut offrir à la SAFER un tel pouvoir que dans la mesure où cette nouvelle prérogative permet effectivement de répondre à l’objectif poursuivi par la loi, c’est-à-dire sauvegarder le foncier rural français et empêcher les opérations spéculatives. Or, dans l’hypothèse où la SAFER ne détient qu’un faible pourcentage des parts sociales d’une société agricole, elle ne peut évidemment contrôler les actes de la société ni même influencer les décisions prises par les organes de gestion. Et dans ce cas, le droit de préemption n’a plus guère d’utilité…

Pour cette raison, le Conseil choisit de censurer le nouveau mécanisme en soulignant le manque de garanties apportées au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre. Dans cette affaire, le contrôle du Conseil s’exerce non pas sur la mesure législative elle-même, mais sur l’adéquation entre la mesure adoptée et l’objectif que s’est assigné le législateur.

Ce contrôle de proportionnalité des moyens n’est pas une nouveauté. Il est exercé depuis longtemps par le Conseil dans toutes sortes de domaines. Sans surprise d’ailleurs : il est bien rare, en effet, qu’un objectif législatif soit en lui-même contraire à la Constitution ; c’est davantage les mesures envisagées pour mettre en oeuvre cet objectif qui heurtent et bousculent les principes constitutionnels. En revanche, il était généralement admis que la matièreéconomique, plus que tout autre, devait rester à l’écart d’un contrôle trop vigoureux du juge constitutionnel. Quoi de plus subjectif qu’une réforme économique ? Trente-cinq heures plutôt que trente-neuf ; CDI plutôt que CDD ; nucléaire plutôt que solaire… Aucun choix n’est jamais meilleur en soi. Pourtant, cette décision du 16 mars 2017 montre que le Conseil s’est aujourd’hui pleinement saisi de la matière économique et n’a plus guère de remords à exercer en ce domaine toute l’étendue de son contrôle. Et c’est heureux !

Revue doctrinale

Articles relatifs aux décisions du Conseil constitutionnel

22 mai 2015

2015-468/469/472 QPC

Société UBER France SAS et autre [Voitures de transport avec chauffeur – Interdiction de la « maraude électronique » – Modalités de tarification – Obligation de retour à la base]

• Blanchard, Marie. « Taxis, VTC et covoiturage devant le Conseil constitutionnel », Les Petites Affiches, 6 octobre 2016, n° 200, p. 6-9.

21 janvier 2016

2015-727 QPC

Loi de modernisation de notre système de santé

• Mirkovic, Aude. « L’apport au droit de la biomédecine de la loi Santé du 26 janvier 2016 », Droit de la famille, octobre 2016, n° 10, p. 34-38.

19 février 2016

2015-521/528 QPC

Commune d’Éguilles et autre [Répartition des sièges de conseillers communautaires entre les communes membres de la métropole d’Aix- Marseille-Provence]

• Lamouroux, Sophie. « La métropole d’Aix-Marseille-Provence devant le Conseil constitutionnel : la répartition des sièges de l’organe délibérant à l’aune du principe d’égalité devant le suffrage », Revue française de droit constitutionnel, juillet-septembre 2016, n° 107, p. 679-688.

2016-535 QPC

Ligue des droits de l’homme [Police des réunions et des lieux publics dans le cadre de l’état d’urgence]

• Roux, André. « État d’urgence et Constitution », Revue française de droit constitutionnel, juillet-septembre 2016, n° 107, p. 688-700.

2016-536 QPC

Ligue des droits de l’homme [Perquisitions et saisies administratives dans le cadre de l’état d’urgence]

• Roux, André. « État d’urgence et Constitution », Revue française de droit constitutionnel, juillet-septembre 2016, n° 107, p. 688-700.

1^er avril 2016

2016-531 QPC

M. Carlos C. [Responsabilité des professionnels de santé et des établissements de santé pour les conséquences dommageables d’actes individuels de prévention, de diagnostic ou de soins]

• Jourdain, Patrice. « Infections nosocomiales : la restriction de la responsabilités sans faute aux seuls établissements de santé est conforme à la Constitution », RTD civ. : Revue trimestrielle de droit civil, juillet-septembre 2016, n° 3, p. 643-646.

10 mai 2016

2016-540 QPC

Société civile Groupement foncier rural Namin et Co [Servitude administrative grevant l’usage des chalets d’alpage et des bâtiments d’estive]

• Balaguer, Frédéric. « Constitutionnalité d’une servitude de non-utilisation saisonnière des chalets d’alpage et bâtiments d’estive », Droit administratif, décembre 2016, n° 12, p. 57-60.

• Le Bot, Olivier. « La servitude visant les chalets d’alpage est conforme à la Constitution », Constitutions, juillet-septembre 2016, n° 2016-3, p. 466-468.

28 juillet 2016

2016-732 DC

Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature

• Benetti, Julie. « Continuité jurisprudentielle ou (nouveau) revirement ? À propos de la censure de cavaliers organiques par la décision du Conseil constitutionnel », Constitutions, juillet-septembre 2016, n° 2016-3, p. 396-398.

4 août 2016

2016-737 DC

Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

• Foucher, Karine. « Le principe de non-régression devant le Conseil constitutionnel », Constitutions, juillet-septembre 2016, n° 2016-3, p. 487-493.

• Makowiak, Jessica. « Il est temps à tout moment », Revue juridique de l’environnement, décembre 2016, n° 4-2016, p. 597-599.

16 septembre 2016

2016-565 QPC

Assemblée des départements de France [Clause de compétence générale des départements]

• Duranthon, Arnaud. « À propos d’un cheval de Troie : le Conseil constitutionnel et la suppression de la clause de compétence générale », Constitutions, octobre-décembre 2016, n° 2016-4, p. 677-686.

• Faure, Bertrand. « La fin d’une catégorie juridique : la collectivité territoriale ? », Actualité juridique. Droit administratif, 19 décembre 2016, n° 43, p. 2438-2444.

• Plessix, Benoît. « Clause minimum de compétence », Droit administratif, décembre 2016, n° 12, p. 1-2.

• Verpeaux, Michel. « Suppression de la compétence générale des départements : la fin du Vendée globe ? », La Semaine juridique. Édition générale, 24 octobre 2016, n° 43-44, p. 1971-1975.

5 octobre 2016

2016-580 QPC

M. Nabil F. [Expulsion en urgence absolue]

• Pouly, Christophe. « Du droit au recours effectif dans les procédures d’éloignement », Constitutions, octobre-décembre 2016, n° 2016-4, p. 671-676.

• Slama, Serge. « Le Conseil constitutionnel temporise sur l’absence de recours effectif contre les expulsions en urgence absolue », Lexbase. La Lettre juridique, 27 octobre 2016, n° 674, 8 p.

21 octobre 2016

2016-588 QPC

Communauté de communes des sources du lac d’Annecy et autre [EPCI à fiscalité propre de rattachement des communes nouvelles]

• Combeau, Pascal. « Intercommunalité, communes nouvelles et libre administration des collectivités territoriales », Actualité juridique. Droit administratif, 20 février 2017, n° 6, p. 350-354.

• Daucé, Solenne. « Libre administration des collectivités et rationalisation intercommunale, un équilibre à l’épreuve du contrôle constitutionnel », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 6 mars 2017, n° 9, p. 4-6.

2016-592 QPC

Mme Françoise B. [Recours en récupération des frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées]

• Niemiec-Gombert, Amélie. « La constitutionnalité du régime de récupération des frais d’hébergement des personnes handicapées », Les Petites Affiches, 17 janvier 2017, n° 12, p. 7-14.

2016-593 QPC

Société Eylau Unilabs [Règles d’implantation des sites d’un laboratoire de biologie médicale]

• Domingo, Laurent. « Les restrictions à la liberté d’entreprendre des laboratoires de biologie médicale », Constitutions, octobre-décembre 2016, n° 2016-4, p. 655-659.

17 novembre 2016

2016-739 DC

Loi de modernisation de la justice du XXI^e siècle

• Bachschmidt, Philippe. « Nouvelles interrogations sur la “règle de l’entonnoir” devant le Conseil constitutionnel », Constitutions, octobre-décembre 2016, n° 2016-4, p. 591-593.

• Bergougnous, Georges. « Les enseignements de la décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016 sur le droit d’amendement en première lecture », Constitutions, octobre-décembre 2016, n° 2016-4, p. 589-591.

• Moron-Puech, Benjamin. « L’homme enceint et le Conseil constitutionnel : une rencontre manquée », Revue des droits et libertés fondamentaux, 1^er décembre 2016, Chron. n° 28, 5 p.

18 novembre 2016

2016-595 QPC

Société Aprochim et autres [Conditions d’exercice de l’activité d’élimination des déchets]

• Robert, Jacques-Henri. « L’appel rétroactif à la vox populi », Droit pénal, janvier 2017, n° 1, p. 34-36.

25 novembre 2016

2016-597 QPC

Commune de Coti-Chiavari [Plan d’aménagement et de développement durable de Corse]

• Balaguer, Frédéric. « L’obligation de comptabilité au chevet du principe constitutionnel de libre administration », Droit administratif, février 2017, n° 2, p. 28-31.

8 décembre 2016

2016-741 DC

Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique

• Dondero, Bruno. « L’administrateur numérique, mort-né de la loi Sapin 2 », La Gazette du Palais, 21 mars 2017, n° 12, p. 71-73.

• Lecourt, Benoît. « Transparence fiscale des grandes entreprises : censure par le Conseil constitutionnel, des dispositions de la loi Sapin 2 qui anticipaient la transposition des futures dispositions européennes », Revue des sociétés, Journal des sociétés, février 2017, n° 2, p. 121-124.

• Perroud, Thomas. « Le Conseil constitutionnel contre la transparence », JP blog, 16 décembre 2016, 3 p. Disponible sur : http://blog.juspoliticum.com/2016/12/16/le-conseil-constitutionnel-contre-la-transparence/.

• Perroud, Thomas. « Le Conseil constitutionnel contre la transparence fiscale », JP blog, 3 janvier 2017, 3 p. Disponible sur : http://blog.juspoliticum.com/2017/01/03/le-conseil-constitutionnel-contre-la-transparence-fiscale/.

22 décembre 2016

2016-742 DC

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

• Barthélémy, Jacques. « Annulation par le Conseil constitutionnel du dispositif de la LFSS permettant la codésignation d’assureurs pour gérer seuls un accord collectif de prévoyance de branche », Droit social, février 2017, n° 2, p. 183-184.

• Perroud, Thomas. « Un choix de société du Conseil constitutionnel : la liberté contractuelle contre la solidarité », JP blog, 20 février 2017. Disponible sur : http://blog.juspoliticum.com/2017/02/20/un-choix-de-societe-du-conseilconstitutionnel-la-liberte-contractuelle-contre-la-solidarite/.

Articles thématiques

Collectivités territoriales

• Luchaire, Yves. « Refus de transmission d’une QPC des départements [CE, ass, 20 mai 2016, n° 397964] », Actualité juridique. Droit administratif, 5 décembre 2016, n° 41, p. 2324-2327.

• Claeys, Antoine ; Lachaume, Jean-François. « Désignation des délégués communautaires entre deux renouvellements municipaux [CE, 16 novembre 2016, n° 398262] », Actualité juridique. Droit administratif, 27 février 2017, n° 7, p. 411-418.

Droit de propriété

• Giacuzzo, Jean-François. « Brèves remarques sur la nationalisation », Constitutions, octobre-décembre 2016, n° 2016-4, p. 635-369.

Droit parlementaire / Légistique

• Hutier, Sophie. « Droit d’amendement et Conseil constitutionnel : quand les étés se suivent et se ressemblent... ou presque ! », Les Petites Affiches, 26 octobre 2016, n° 214, p. 12-15.

Hiérarchie des normes

• Tabeau, Tiffanie. « Le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux dans le cadre des attributions consultatives du Conseil d’État. L’influence réciproque du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel », Revue française de droit constitutionnel, décembre 2016, n° 108, p. 939-964.

Droit de l’urbanisme

• Yolka, Philippe. « Sur la constitutionnalité de la “servitude montagne” [CE, 30 déc. 2016, n° 404348, Mme B.] », La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 6 février 2017, n° 5, p. 3-4.