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Chronique de droit public

Pierre-Yves GAHDOUN - Professeur à l'Université de Montpellier CERCOP

Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel 2018, n° 59, p. 129

Conseil constitutionnel, 10 novembre 2017, n° 2017-672 QPC, Association Entre Seine et Brotonne et autre

Action en démolition d'un ouvrage édifié conformément à un permis de construire

Le principe de responsabilité, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, est assez rarement invoqué par les parlementaires dans leurs saisines et par les justiciables dans leurs différentes QPC. Il constitue encore moins souvent le fondement d'une inconstitutionnalité puisque -- à notre connaissance -- aucune censure n'a été à ce jour prononcée sur cette base. Avec la décision du 22 octobre 1982(1), le Conseil s'inspire pourtant du fameux article 1382 du code civil et admet que « nul n'ayant le droit de nuire à autrui, en principe tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ». Depuis 2005, ce principe de responsabilité s'est même étoffé d'une dimension environnementale : l'article 4 de la Charte de l'environnement consacre en effet l'idée selon laquelle « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ». Ce double fondement -- principe général de responsabilité découlant de l'article 4 de la Déclaration et principe de responsabilité pour les dommages environnementaux reconnu par l'article 4 de la Charte -- laissait présager, avec l'arrivée de la QPC, un contrôle plus rigoureux du Conseil à l'égard des lois intervenues dans le vaste giron du droit de l'urbanisme et de la construction. Mais la décision du 10 novembre 2017 ici commentée ne va pas (du tout) dans cette direction.

Était en cause, en l'espèce, l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la loi du 6 août 2015, qui autorise toute personne ayant subi un préjudice causé par une construction édifiée conformément à un permis de construire d'obtenir du juge judiciaire qu'il ordonne au propriétaire de la démolir. Cette disposition permet ainsi à des tiers -- la plupart du temps des voisins -- de demander la destruction d'un ouvrage qui porte atteinte à leurs droits dès lors que le permis de construire de cet ouvrage a été annulé par le juge administratif. Mais pour des raisons sur lesquelles on va revenir, le législateur a souhaité, en 2015, restreindre fortement ce « droit à la démolition » en le limitant à certaines zones listées par la loi elle-même. Concrètement, la loi prévoit que la démolition peut être ordonnée notamment dans « les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard », dans « les sites désignés Natura 2000 » ou dans « les périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ». Ce qui, pour le dire vite, réduisait le champ d'intervention de la procédure contentieuse devant le juge judiciaire à une peau de chagrin... D'où la contestation de nombreux justiciables et d'une grande partie des associations de défense de l'environnement.

Au terme de sa décision, le Conseil reconnaît pourtant la constitutionnalité de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme et ne mentionne aucune réserve d'interprétation. Quel est son raisonnement  ?

Il admet d'abord -- et cela n'est guère contestable -- la réalité de l'intérêt général qui commandait une réduction du domaine d'application de la disposition litigieuse. De nombreuses études ont en effet montré, avant 2015, que le mécanisme permettant de demander au juge judiciaire la démolition d'une construction constituait une source importante d'insécurité pour les constructeurs et réduisait d'autant les velléités d'investissement. Tout cela n'étant guère compatible avec la volonté des gouvernements successifs de favoriser la construction de logements neufs et de désengorger les centres-villes déjà bien surpeuplés. Bien sûr, on pourra toujours reprocher au Conseil d'avoir validé cet intérêt général là aux dépens d'un intérêt général plus « vert » et plus soucieux des considérations environnementales. Mais alors on trouverait autant, si ce n'est davantage, de commentateurs pour dénoncer une nouvelle fois un gouvernement des juges et une atteinte à la liberté de choix du Parlement. Sur cette question de l'intérêt général, on suivra donc sans peine le point de vue du Conseil constitutionnel.

Les choses se corsent néanmoins aux paragraphes suivants. Pour valider l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, le Conseil égrène ensuite les différents instruments qui permettent aux justiciables, en dépit des restrictions adoptées en 2015, d'obtenir une réparation pour le préjudice causé par la construction illégale de nouveaux bâtiments. Ainsi de l'action toujours possible sur le fondement du droit commun de la responsabilité ou du mécanisme permettant une indemnisation par la personne publique du préjudice causé par la délivrance fautive du permis de construire irrégulier. Ainsi encore de la possibilité pour les tiers d'obtenir une réparation en engageant la responsabilité des divers constructeurs. Et ces différentes actions, estime le Conseil, offrent aux justiciables un droit « général » à réparation qui compense, en quelque sorte, les limitations posées par l'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme.

Est-ce néanmoins suffisant  ? Rien n'est moins certain. En effet, le Conseil ne juge pas la constitutionnalité de la disposition en fonction de ce qu'elle porte atteinte, ou non, au principe de responsabilité. Il juge cette disposition au regard d'un ensemble de textes, et de cet ensemble de textes il faudrait en déduire la validité du mécanisme prévu par l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme. Or à proprement parler, la seule et unique question posée au Conseil est celle de savoir si le texte de loi incriminé est bien conforme à la Constitution. Il ne lui est pas demandé de porter une appréciation générale, en droit, sur les mécanismes de réparation des préjudices causés par des constructions édifiées conformément à un permis de construire annulé, et encore moins de jouer aux vases communicants avec ces différents mécanismes. Oserait-on valider une atteinte au droit de propriété des possesseurs d'un logement au motif qu'ils peuvent toujours devenir locataires  ? C'est pourtant à peu près la même idée...

Il reste que cette décision nous semble, sur le fond, parfaitement justifiée compte tenu de l'intérêt général « suffisant » qui a motivé la réécriture de l'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme en 2015.

Conseil constitutionnel, 24 novembre 2017, n° 2017-675 QPC, Société Queen Air

Procédure de sanction devant l’autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

Les autorités administratives indépendantes (AAI) font aujourd'hui l'objet d'une jurisprudence constitutionnelle abondante. Ni vraiment des juges, ni totalement des autorités administratives, elles sont soumises à un ensemble de principes constitutionnels divers, et notamment les principes qui gouvernent le prononcé des « sanctions ayant le caractère de punition ». Lorsqu'une AAI dispose de la faculté de prononcer une sanction, le Conseil exige en effet que soient garantis l'impartialité des « juges » et le respect des droits de la défense pour les personnes mises en cause ou condamnées. Et le Conseil n'hésite pas alors à imposer une stricte séparation entre l'autorité qui instruit l'affaire et l'autorité qui juge les faits litigieux.

Il était question ici de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, compétente pour réglementer -- et parfois sanctionner -- les activités qui engendrent des nuisances sonores liées au trafic aérien et perturbent la tranquillité (toute relative) du voisinage. Pour mener à bien sa mission, l'autorité administrative peut donc infliger des sanctions. Et dans ce cas, c'est le président de l'autorité qui décide de l'opportunité des poursuites : l'article L. 6361-14 du code des transports précise en effet que le président peut classer sans suite un dossier « dès lors que les circonstances particulières à la commission des faits le justifient ou que ceux-ci ne sont pas constitutifs d'un manquement pouvant donner lieu à sanction ». Dans le cas néanmoins où le président décide de prolonger la procédure, vient ensuite la phase de jugement... et les problèmes constitutionnels  !

Car dans cette seconde phase, le président de l'autorité intervient à nouveau, cette fois-ci en tant que « juge », et il prend alors part aux délibérations menant à une éventuelle sanction. La société Quenn Air critiquait ainsi cette « double casquette » du président et invoquait à l'appui de sa QPC la méconnaissance du principe d'indépendance et d'impartialité qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789. Sans grande surprise, le Conseil lui donne raison et juge que « les dispositions contestées n'opèrent aucune séparation au sein de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires entre, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements. Elles méconnaissent ainsi le principe d'impartialité ».

Comme il le fait souvent aujourd'hui, le Conseil décide de reporter l'abrogation afin d'offrir au Parlement un délai (six mois) pour revoir sa copie.

Quelle serait alors pour le législateur la meilleure solution  ? Nul besoin, selon la jurisprudence du Conseil, de dissocier radicalement les fonctions de poursuite et de jugement, c'est-à-dire de confier à deux organes différents ces deux fonctions. Le Conseil a pu juger à ce titre que les dispositions réglementant le statut de l'Autorité de la concurrence étaient bien conformes à la Constitution, car le rapporteur général bénéficiait d'une indépendance fonctionnelle -- et fonctionnelle seulement -- à l'égard de la formation de jugement(2). Autrement dit, pour l'affaire qui nous concerne, il serait tout à fait envisageable de donner à un rapporteur ou un collaborateur quelconque le pouvoir de décider de l'opportunité des poursuites et de cantonner le président à son rôle de « juge ».

Est-ce à dire pour autant que cette solution améliorait nettement le sort des justiciables  ? Il est permis d'en douter... Rien ne garantit en effet que, dans le secret des bureaux, le président de l'autorité ne sera pas de facto le vrai décideur. Et comme le Conseil ne peut écouter à toutes les portes de toutes les autorités de régulation, ni même deviner ce qui se trame dans les couloirs des administrations, il faut donc, faute de mieux, accepter le risque d'une indépendance fonctionnelle « de façade ». Idéalement, le Conseil pourrait imposer une vraie indépendance, une indépendance organique aujourd'hui bien rare, mais ce serait alors porter un coup sévère aux fonctionnements de la plupart des AAI. Pas simple  !

Conseil constitutionnel, 7 août 2017, n° 2017-4977 QPC/AN

A.N., Gard (6e circ.) M. Raphaël Belaïche

Dans sa décision du 7 août 2017, le Conseil innove dans le contentieux de la QPC et joue pour la première fois le rôle de « juge du filtrage ». Il était question dans cette affaire d'un contentieux électoral lié aux élections législatives du printemps 2017. Depuis 2012, le Conseil accepte d'examiner des QPC présentées directement devant lui lors d'un contentieux électoral. Mais jusqu'à présent, il jugeait « au fond » les requêtes, refusant ainsi toute idée d'un filtrage des questions posées par les justiciables à l'occasion d'une requête formulée dans le cadre des élections.

Tout au contraire dans cette affaire, le Conseil estime que la demande qui lui est présentée -- tendant à l'annulation d'une élection législative -- n'est pas « sérieuse » et que, pour cette raison, « elle doit être rejetée »(3). De juge du fond des QPC, le Conseil se transforme ainsi en l'espèce en juge du filtrage.

À l'origine de cette (r)évolution, une modification de son règlement intérieur applicable au contentieux de l'élection des députés et des sénateurs : depuis une réforme de 2013, le Conseil peut en effet, « par décision motivée, rejeter sans instruction contradictoire préalable les questions prioritaires de constitutionnalité qui ne réunissent pas les conditions prévues par la seconde phrase du troisième alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 »(4). Et de cette façon, il peut écarter très rapidement (« sans instruction contradictoire ») les requêtes peu ou mal argumentées, c'est-à-dire sans examiner au fond les griefs exposés par les requérants.

En l'espèce, un candidat perdant au premier tour critiquait le mode de suffrage applicable aux élections législatives -- scrutin majoritaire uninominal -- au motif que ce mode de scrutin « affecterait l'égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée, et méconnaîtrait le principe du pluralisme des courants d'idées et d'opinions, lequel est un fondement de la démocratie ». Sans le dire tout à fait, le requérant plaidait pour une généralisation de la représentation proportionnelle aux élections législatives et espérait que le Conseil prêterait une oreille attentive à ses revendications. Mais le juge constitutionnel écarte le grief sans ménagement en estimant que « ces dispositions (du code électoral), qui tendent à favoriser la constitution d'une majorité stable et cohérente à l'Assemblée nationale, n'affectent pas l'égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée ».

Cette décision est-elle justifiée  ?

Sur le fond, elle n'est en tout cas guère surprenante : on pourra bien sûr dire que le scrutin majoritaire est moins équitable que la représentation proportionnelle, qu'il est moins soucieux des petites formations politiques, et même militer pour une plus grande utilisation de la proportionnelle dans les élections locales et nationales. Mais il faudrait tout de même beaucoup d'audace -- de la folie  ? -- pour juger l'argument juridiquement « sérieux » et risquer d'ébranler des décennies de scrutin majoritaire à l'Assemblée nationale(5).

Sur la forme en revanche, cette décision peut légitimement étonner. Car c'est une chose d'interpréter librement l'article 61-1 de la Constitution pour y faire entrer le contentieux des élections et permettre ainsi aux justiciables d'accéder au juge de la QPC lors des litiges électoraux  ; c'est toute autre chose d'imposer aux requérants un mécanisme de filtrage « sans instruction contradictoire préalable », et donc sans les garanties habituelles de débats et d'échanges entre les parties. Peut-être faudrait-il sur ce point étoffer le règlement intérieur du Conseil et renforcer les garanties procédurales offertes aux justiciables en prévoyant notamment un mécanisme « d'appel » ou de réexamen des requêtes écartées sans instruction contradictoire.

Revue doctrinale

Articles relatifs aux décisions du Conseil constitutionnel

4 août 2016

2016-737 DC

Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

  • Dellaux, Julien. « La validation du principe de non-régression en matière environnementale par le Conseil constitutionnel au prix d'une définition a minima de sa portée » Revue juridique à l'environnement, décembre 2017, n° 4-2017, p. 693-704.

8 décembre 2016

2016-741 DC

Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique

  • Deumier, Pascal ; Puig Pascal. « Qualité de la loi : le retour », Revue semestrielle de droit civil (RTD civ.), juillet-septembre 2017, n° 3, p. 593-600.

16 mars 2017

2017-748 DC

Loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle

  • « Le Conseil constitutionnel censure partiellement une loi prévoyantla mise en œuvre du droit de préemption détenu par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural », Concurrences : Revue des droits de la concurrence, novembre 2017, n° 2017-4, p. 181-182.

30 mars 2017

EARL Clos Teddi et autre [Cumul des sanctions : contributions spéciale et sanction pénale en cas d'emploi illégal d'un travailleur étranger]

  • Catelan, Nicolas. « Requiem pour le ne bis in idem. In « Chronique de jurisprudence en matière pénale », Revue française de droit constitutionnel, septembre 2017, n° 111, p. 745-747.

9 juin 2017

2017-635 QPC

M. Émile L. [Interdiction de séjour dans le cadre de l'état d'urgence]

  • Éveillard Gweltaz. « La chronique - Droit administratif », La semaine juridique, Édition générale, 25 décembre 2017, n° 52, p. 2395*2396.
  • Éveillard Gweltaz. « L'inconstitutionnalité des interdictions de manifester », Droit amdinistratif, octobre 2017, n° 10, p. 33-36.

8 septembre 2017

2017-752 DC

Loi pour la confiance dans la vie politique

  • Bachschmidt Philippe, « À chaque pouvoir sa conception de la séparation des pouvoirs... », Constitutions, juillet-septembre 2017, 2017-3, p. 399-401

2017-753 DC

Loi organique pour la confiance dans la vie politique

  • Bachschmidt Philippe, « À chaque pouvoir sa conception de la séparation des pouvoirs... », Constitutions, juillet-septembre 2017, n°2017-3, p. 399-401.

15 septembre 2017

2017-655 QPC

M. François G. [Accès aux archives publiquesémanant du Président de la République, du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement]

  • Monnier Sophie. « Le statut dérogatoire des archives publiques présidentielles validé par le Conseil constitutionnel », Droit administratif, novembre 2017, n° 11, p. 34-37
  • Quiriny Bernard. « Le droit dérogatoire d'accès aux archives du pouvoir exécutif validé par le Conseil constitutionnel », Actualité Juridique. Droit administratif, 27 novembre 2017, n° 40, p. 2310-2314.
  • Verpeaux Michel. « Première utilisation effective de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 », La semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 30 octobre 2017, n° 43-44, p. 34-37.

28 septembre 2017

2017-654 QPC

Société BPCE [Impossibilité du report de l'imputation de crédits d'impôt d'origine étrangère]

  • Iljic Anne. « Crédits d'impôt conventionnels : le bout du tunnel ? », Revue de jurisprudence et des conclusions fiscales, novembre 2017, n° 11, p. 1365-1370.

26 octobre 2017

2017-754 C

Résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale

  • Gicquel Jean-Éric. « La codification de pratiques parlementaires et la modification du règlement de l'Assemblée nationale par la résolution du 11 octobre 2017 », La semaine juridique. Édition générale, 4 décembre 2017, n° 49, p. 2217-2219.

Droit public général

  • Hostiou René. « De la constitutionnalité et de la conventionnalité des dispositions de l'article L ? 2111-4 CGPPP relatives à la délimitation du domaine public maritime naturel : (CE, 22 septembre 2017, N° 400825, Sci Aps) », La semaine juridique. Administration et collectivités territoriales, 11 décembre 2017, n° 49, p. 25-29.

(1) Cons. const., 82-144 DC, 22 octobre 1982, R. p. 61.
(2) Cons. const., 2012-280 QPC, 12 octobre 2012, R. p. 529.
(3) Sans « base normative », le Conseil avait déjà, dans sa décision n° 2012-4580/4624 AN du 15 février 2013, rejeté une QPC après avoir constaté que la disposition avait déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision précédente.
(4) Cons. const., 2013-126 ORGA, 22 février 2013.
(5) « À travers quelques épisodes de grogne, note le doyen Vedel, les majorités qu’il (le scrutin majoritaire) a engendré ont été suffisamment cohérentes et fidèles pour assurer la stabilité gouvernementale. On peut donc le tenir pour efficace » (G. Vedel, « Réflexions sur la représentation proportionnelle », Commentaire, 1978/3, p. 245).