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Séminaire sur l'adhésion du Liban à la C.P.I - L'expérience de la France quant à la participation au traité portant statut de la Cour pénale internationale

Jacqueline de Guillenchmidt - Séminaire sur l’adhésion du Liban à la C.P.I. 19 et 20 mai 2006, Beyrouth, Liban


Je voudrais tout d’abord remercier l’Institut des droits de l’Homme du barreau de Beyrouth d’avoir associé le Conseil Constitutionnel français, au travers de ma personne, à vos travaux. C’est une nouvelle manifestation de la très grande proximité de nos deux pays, particulièrement remarquable dans le domaine juridique.

La France fait partie des Etats qui, le 18 juillet 1998 ont signé à Rome le traité portant statut de la Cour pénale internationale. Cet engagement a impliqué la mise en œuvre d’un processus politique et juridique interne de nature à permettre la ratification du traité, laquelle est intervenue le 9 juin 2000.

Il s’est agi d’abord de l’intervention du Conseil Constitutionnel appelé à se prononcer sur la compatibilité du Traité avec la Constitution et ensuite de l’adaptation de la législation interne tant au niveau constitutionnel que législatif.

Ce processus traduit la complexité des opérations juridiques nécessaires à une participation effective au Traité mais aussi la relative rapidité avec laquelle ces opérations peuvent être conduites.

Avant d’entrer dans le détail de ces opérations, permettez-moi d’en rappeler les étapes essentielles :

  • saisi le 24 décembre 1998, le Conseil constitutionnel a rendu, le 22 janvier 1999, une décision soumettant la ratification du statut de la Cour à une révision préalable de la Constitution ;
  • le 28 juin 1999, le Congrès, autrement dit la réunion de l’Assemblée nationale et du Sénat, a modifié la Constitution, ouvrant ainsi la voie à la ratification du Traité ;
  • le 30 mars 2000, le président de la République a promulgué la loi autorisant cette ratification et le 9 juin il a procédé à celle-ci ;
  • ultérieurement sont intervenues diverses lois complétant les instruments juridiques déjà en vigueur, la dernière datant du 31 décembre 2003.

Les problèmes qu’a posés à la France la ratification d’un traité qu’elle a largement contribué à établir ne doivent pas étonner. La France n’était d’ailleurs pas la seule dans ce cas. C’est le contraire qui eut été préoccupant et c’est à juste titre que le commentaire officiel de la décision relève que « mettant en place à titre permanent et dans un domaine régalien par essence une juridiction placée au-dessus des nations et appelée à juger leurs ressortissant, y compris pour des actes accomplis dans le cadre de fonctions officielles, il (aurait été) surprenant (...) que le traité (...) ne fasse pas violence aux différentes notions de souveraineté nationale inscrites dans les constitutions des Etats signataires » 1.

Je vous invite maintenant à aborder de manière plus précise la manière dont la France a surmonté les obstacles à la ratification, tout d’abord dans son ordre juridique constitutionnel (I), puis dans son ordre juridique infraconstitutionnel (II).

I. La résolution des problèmes d'ordre constitutionnel

L’article 53 de la Constitution prévoit que « les traités... relatifs à l’organisation internationale ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi (...) ». Ainsi le président de la République à qui appartient la ratification des traités en vertu de l’article 52, ne pouvait y procéder qu’après autorisation du Parlement.

Par ailleurs, l'article 54 de la Constitution permet, avant ratification, au Président de la République, au Premier ministre, au Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat et, depuis 1992, à soixante députés ou soixante sénateurs, de saisir le Conseil constitutionnel d'un engagement international, afin de vérifier, avant sa ratification, sa conformité à la Constitution. Si le Conseil déclare que cet engagement comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution.

C’est sur le fondement de ce dernier texte que le président de la République et le Premier ministre ont tous deux - la France était alors en période de cohabitation - saisi le Conseil constitutionnel du traité portant statut de la cour pénale internationale, cinq mois après sa signature.

Nous allons examiner tout d’abord les stipulations du Traité au regard de ce que nous appelons en France « le bloc de Constitutionnalité » composé de la Constitution de 1958, de son Préambule qui renvoie à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 et au Préambule de la Constitution de 1946, pour ensuite vous préciser comment la France a levé les obstacles constitutionnels.

1. L'examen des stipulations du traité au regard des exigences constituionnelles

a) Les critères mis en œuvre par le Conseil

Selon une jurisprudence bien établie, l'autorisation de ratifier un traité doit être précédée d'une révision de la Constitution dans trois hypothèses distinctes :

  • lorsque ce traité contient une clause directement contraire à une disposition de la Constitution ;
  • ou lorsque ce traité met en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ;
  • ou lorsqu’il porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Il s’agit de critères traditionnels que le Conseil constitutionnel a utilisé récemment encore dans ses décisions relatives au Traité établissant une Constitution pour l’Europe (19 novembre 2004) 2 et sur les engagements internationaux relatifs à l’abolition de la peine de mort (13 octobre 2005).

La mise en œuvre de ces critères a permis au Conseil d’identifier des obstacles d’ordre constitutionnel à la ratification du traité de Rome. Toutefois, ces obstacles ont été, en définitive, peu nombreux, l’essentiel des stipulations du traité ayant été, au contraire, jugées conformes à la Constitution.

Je précise immédiatement qu’il n’est pas rare que le Conseil constitutionnel constate de telles contrariétés à la Constitution. Tel a été le cas, par exemple, lors de l’examen des derniers textes internationaux que je viens d’évoquer (« Constitution européenne » et abolition de la peine de mort).

b) Les stipulations déclarées conformes à la Constitution

Contrairement à son habitude de ne faire porter sur sa décision que les stipulations non conformes d’un traité, le Conseil a mentionné dans sa décision certaines stipulations majeures jugées conformes. Cette méthode lui permettait d’insister sur les garanties mises en oeuvre.

  1. Dispositions conformes à la Constitution, notamment au regard des exigences constitutionnelles relatives au droit pénal qui résultent pour la plupart des dispositions de la Déclaration de 1789.

Ces exigences sont souvent identiques et, en tout cas, toujours très proches de celles de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La décision du Conseil présente donc sur ce point un intérêt même pour des pays qui ne connaissent pas, en cette matière, les mêmes exigences d’ordre constitutionnel que la France.

C’est ainsi que le Conseil a déclaré conformes à la Constitution les dispositions relatives à la détermination de la compétence de la cour pénale internationale, à la fixation des éléments constitutifs des crimes dont elle peut connaître, au prononcé et au quantum des peines (article 23 du statut).

Il a considéré en effet que ces dispositions respectaient les principes de la présomption d'innocence (art 9 de la Déclaration de 1789), de la nécessité et de la légalité des délits et des peines (art8 de cette Déclaration) et de la non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère (art 8).

De même, la règle de l'imprescriptibilité qui figure à l’article 29 du statut pour les crimes les plus graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale n’a été jugée contraire à aucun principe constitutionnel. En droit interne, les crimes contre l’humanité dont le génocide fait partie sont, selon l’article 213-5 du code pénal, déclarés imprescriptibles, la prescription n’est pas considérée comme un principe constitutionnel même si la France y est très attachée.

Le Conseil a enfin estimé que les règles de procédure applicables devant la Cour respectaient les exigences constitutionnelles relatives au respect des droits de la défense et à l'existence d'une procédure juste et équitable, garantissant l'équilibre des droits des parties.

  1. Dispositions jugées conformes au regard des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale

Conformément à une jurisprudence traditionnelle, le Conseil examine lorsqu’il est saisi de la question de conformité d’un traité à la Constitution si celui-ci ne porte pas « atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale » (décision du 22 mai 1985). Ces conditions sont essentiellement le respect des institutions, la continuité de la vie de la Nation.

L’article 1er du statut de la cour pose un principe de complémentarité, introduit dans le traité à l’initiative de la France, selon lequel la cour « est complémentaire des juridictions criminelles nationales ». Un certain nombre de tempéraments à ce principe sont posés à l’article 17 du statut qui traite de la recevabilité des affaires portées devant la cour ; ils reposent essentiellement sur l’absence de bonne foi de l’Etat partie. Ainsi la Cour pénale internationale pourra se déclarer compétente, dans les cas où l'État partie se soustrairait délibérément aux obligations nées du statut.

Le Conseil a jugé que cela ne posait pas de problème de constitutionnalité, dans la mesure où elles découlent de la règle « Pacta sunt servanda » qui constitue elle-même une exigence constitutionnelle et qui exige que tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté de bonne foi. L’Article 14 du Préambule de 1946 dispose ainsi que : « la France fidèle à ses traditions se conforme aux règles du droit international pénal ».

Il en est également ainsi des stipulations du traité qui permettent à la Cour de se reconnaître compétente dans l'hypothèse de l'effondrement ou de l'indisponibilité de l'appareil judiciaire national.

De même, le Conseil a jugé conformes à la Constitution les stipulations relatives à la coopération internationale et à l'assistance judiciaire, ainsi que celles qui permettent au procureur de la cour de prendre certaines mesures d'enquête sans s'être assuré de la coopération de l'État, dans le cas où aucune autorité compétente de l'appareil judiciaire national n'est disponible pour donner suite à une demande de coopération de la Cour.

Tel a encore été le cas des stipulations de l’article 103 du traité relatives à l'exécution, en France, des peines prononcées par la Cour pénale internationale. Le mécanisme prévu par le statut est le suivant : selon le point 1 de l’article 103, les Etats qui acceptent de recevoir des condamnés pour l’accomplissement de leur peine d’emprisonnement sur leur territoire (ce peut être souhaitable pour les nationaux condamnés par la cour) doivent le faire savoir à la Cour et ils peuvent assortir leur acceptation de conditions agréées par celle-ci. Ainsi il n’y a pas d’obstacle à l'application de la législation nationale relative à l'exécution des peines privatives de liberté dès lorsque la CPI a accepté ces conditions. La souveraineté de l’Etat est préservée dans cette mesure. Si la Cour n’accepte pas les conditions posées par l’Etat partie, le condamné effectuera sa peine sur le territoire d’un autre pays. Autrement dit, la France ne pourra pas être contrainte à recevoir des condamnés à des conditions qu’elle n’accepterait pas.

Si les juridictions nationales sont saisies, la compétence de la Cour pénale internationale s’efface. Au cours de l’exécution de la peine, situation visée par le paragraphe 2 de l’article 103, l’Etat qui reçoit un condamné doit informer la Cour de toute circonstance qui serait de nature à modifier sensiblement les conditions et la durée de la détention (droit de grâce, remise de peines). Si la cour refuse ces modifications, elle peut faire transférer le prisonnier sur le territoire d’un autre Etat partie. La souveraineté est, là encore, préservée puisque l’Etat ne peut en aucun cas être contraint de poursuivre l’exécution d’un econdamnation en dehors des conditions qu’il estime nécessaire de lui appliquer. Le Conseil n’a pas considéré que constitue une atteinte à la souverain eténationale le seul fait que la Cour puisse transférer un condamné dans un autre pays au motif qu’elle n’est pas d’accord avec la mesure d’aménagement de la peine que l’Etat estime nécessaire de lui appliquer.

c) Les stipulations contraires à la Constitution

Trois stipulations du traité ont été jugées contraires à la Constitution : l’une, parce qu’elle était contraire à certains articles précis de la Constitution, deux autres, au motif qu’elles portaient atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

  1. L’article 27 du traité

L’article 27 du statut prévoit « qu’il s’applique à tous de manière égale sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier la qualité de chef d’Etat ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, de représentant élu ou d’agent d’un Etat n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale... » Or les articles 26, 68 et 68-1 de la Constitution instituent au profit des titulaires de certaines qualités officielles des régimes particuliers de responsabilité pénale et d’immunités.

Article 26 de la Constitution : immunités des membres du Parlement

Les membres du Parlement, bénéficient d'une immunité à raison des opinions ouvotes émis dans l'exercice de leurs fonctions, et, ils ne peuvent faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, hors les cas de flagrance ou de condamnation définitive, d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du bureau de l'assemblée dont ils font partie.

Article 68 de la Constitution : responsabilité du Président de la République

Le Président de la République bénéficie, quant à lui, d'une immunité pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, hors le cas de haute trahison. En outre, le Conseil a déduit de l’article 68 de la Constitution que, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant une juridiction spéciale, la Haute Cour de Justice, même pour des actes antérieurs à son mandat ou étrangers à l’exercice de ses fonctions. Le Président de la République bénéficie, quant à lui, d'une immunité pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, hors le cas de haute trahison. En outre, le Conseil a déduit de l’article 68 de la Constitution que, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant une juridiction spéciale, la Haute Cour de Justice, même pour des actes antérieurs à son mandat ou étrangers à l’exercice de ses fonctions.

Article 68-1 de la Constitution : immunité de juridiction des membres du Gouvernement

Ils ne peuvent être jugés pour les crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions que par une autre juridiction spéciale, la Cour de justice de la République (art. 68-1).

La contrariété entre les dispositions constitutionnelles que l’on vient d’analyser et l’article 27 du statut était donc évidente. Il est vrai que quelques rares cours constitutionnelles ont pu estimer, de manière considérée comme audacieuse, en présence de dispositions constitutionnelles similaires, que les immunités prévues par leur Constitution ne s’appliqueraient pas aux crimes internationaux couverts par le statut de Rome 3.

  1. Les stipulations contraires aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale

Elles sont au nombre de deux et sont relatives à l’amnistie et à la prescription d’une part, aux pouvoirs du Procureur de la cour sur le territoire national.

  • Dispositions relatives à l’amnistie

Analysant les articles 1er, 17 et 20 du statut, le Conseil a, en premier lieu, constaté que l'application d'une loi d'amnistie ou des règles internes en matière de prescription pouvaient constituer des obstacles à une saisine valable de la Cour pénale internationale.

La France, en dehors de tout manque de volonté ou d'indisponibilité de l'État, pourrait donc être conduite, en application de ces articles , à arrêter et à remettre à la Cour une personne à raison de faits couverts, selon la loi française, par l'amnistie ou la prescription. Il en résulterait qu’une prérogative régalienne, dont l’exercice pouvait être nécessaire pour surmonter des circonstances exceptionnelles dans l’intérêt supérieur de la Nation, se trouverait paralysée par le statut.

Généralement, en France, les faits graves ne sont pas amnistiés mais on ne peut exclure que dans des circonstances exceptionnelles il y ait des amnisties de grande portée : par exemple la loi du 22 mars 1962 a amnistié toutes les personnes condamnées pour avoir apporté une aide directe à l’insurrection algérienne. Le Conseil a donc jugé que le statut portait atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Les considérations sur l’amnistie présentent un intérêt particulier car il semble que le Conseil constitutionnel soit la seule instance constitutionnelle à s’être prononcé sur ce point 4.

Quant à la prescription, elle est de la compétence législative et il est clair que le statut porte atteinte à la volonté du législateur. Mais ce que vise le traité ce sont les situations où amnistie et prescription ne seraient que des moyens détournés d’empêcher que les personnes accusés des crimes visés par le statut ne soient soustraites à leur responsabilité internationale.

  • Compétence du procureur de la cour pénale internationale

En second lieu, le Conseil a constaté que le point 4 de l'article 99 du statut permet au Procureur de la cour pénale internationale de procéder à certains actes d'enquête, comme le recueil de dépositions de témoins ou l’inspection de sites ou lieux publics, en dehors de la présence des autorités de l'État requis et sur le territoire de ce dernier. Ces pouvoirs peuvent s’exercer en dehors même du cas où l'appareil judiciaire national est indisponible.

Le Conseil a donc conclu qu'en l'absence de circonstances particulières, et alors même que ces mesures sont exclusives de toute contrainte, le pouvoir reconnu au procureur de réaliser ces actes hors la présence des autorités judiciaires françaises compétentes est de nature à porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Les déclarations de non-conformité que je viens d’énumérer ne doivent pas être interprétées comme une manifestation d’hostilité du Conseil constitutionnel à l’encontre du traité lui-même : elles marquent seulement que « en raison de saportée historique du point de vue de la construction d’un droit international ayant les individus pour destinataires directs, les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté sont affectées par le traité » 5. En constatant des contrariétés au texte fondamental, le Conseil ne faisait que mettre le pouvoir constituant devant ses responsabilités : à lui de réviser la Constitution pour lever les obstacles identifiés par le Conseil.

2. La levée des obstacles constitutionnels

Cette levée des obstacles d’ordre constitutionnel s’est effectuée par une révision de la Constitution qui a revêtu un caractère consensuel.
La révision constitutionnelle semble avoir constitué un phénomène minoritaire parmi les Etats signataires et essentiellement européen 6, ce qui n’est pas sans poser de sérieux problèmes dans la perspective de la construction d’un ordre public international.

La commission de Venise, organe consultatif du Conseil de l’Europe sur les questions constitutionnelles, avait envisagé quatre types de solution pour surmonter les obstacles constitutionnels. Je les cite ici dans la mesure où cela démontre que la solution retenue par la France n’était pas la seule possible, même si elle présente des avantages que je vous exposerai dans quelques instants.

Les quatre solutions étaient donc les suivantes : insertion d’une clause générale dans la constitution permettant de régler d’un coup tous les problèmes de constitutionnalité ; révision systématique de toutes les dispositions constitutionnelles susceptibles d’être en contradiction avec le statut ; introduction ou application d’une procédure spéciale de valeur constitutionnelle permettant de ratifier le statut malgré les dispositions contraires à la constitution ; enfin, interprétation des dispositions constitutionnelles de telle sorte que soit évité tout conflit avec celles du statut 7.

De manière très simple, la France a choisi d’effectuer la révision constitutionnelle selon la première modalité suggérée, ce qui a pris la forme de l’insertion, dans le titre de la Constitution consacré aux « traités et accords internationaux », d’un article unique (art. 53-2), ainsi rédigé : « La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 » 8.
Le Luxembourg, la Colombie, le Portugal, l’Irlande ont eu recours à des formulations similaires 9.

On relève immédiatement que cette formulation prévoit seulement la « possibilité » de reconnaître la juridiction de la Cour pénale, qu’elle revêt un caractère très général et qu’elle fait référence à une date précise. Quelles sont les raisons de ces choix ?
Le choix de ne faire allusion qu’à une « possibilité » d’adhérer au traité avait pour but de bien manifester le fait que la révision constitutionnelle n’avait pas pour objet de recevoir directement le statut dans l’ordre interne, mais simplement de lever les obstacles d’ordre constitutionnel à sa ratification.

Il s’agit, au demeurant, d’une formulation déjà usitée. Il est vrai qu’elle revêt une consonance un peu étrange alors que la France a, depuis, ratifié le traité le 9 juin 2000.

Les constituants ont par ailleurs décidé de ne pas répondre dans la Constitution à chaque motif d'inconstitutionnalité relevé par le Conseil, mais simplement de prévoir, de manière générale, la possibilité, pour la France, d'accepter l'ensemble des dispositions du statut de la Cour pénale internationale, y compris, donc, celles déclarées contraires à la Constitution.

Deux raisons peuvent expliquer ce choix.

Tout d’abord, la modification des articles de la Constitution relatifs aux immunités dont bénéficient le Président de la République, les ministres et les parlementaires aurait été très complexe d’un point de vue juridique et très sensible d’un point de vue politique. Le consensus qui existait aurait pu voler en éclats.

Ensuite, il aurait fallu mentionner explicitement dans la Constitution, l'acceptation par la France, d’une part, des pouvoirs d'enquête du procureur de la Cour pénale, d’autre part, des règles susceptibles de priver le régime de l'amnistie et le régime de la prescription de leur effet. La Constitution aurait ainsi été encombrée de dispositions que l’on ne peut certes pas qualifier de « détails », mais qui auraient, en tout cas, alourdi sa rédaction sans nécessité absolue.

Relevons au passage – et ceci n’est sans doute pas étranger au choix retenu -que le droit international se développe de manière considérable, que les probabilités d’avoir à modifier la Constitution s’en trouvent accrues et qu’il n’est pas envisageable d’inscrire dans la charte fondamentale des dispositions expresses correspondant à chacune des stipulations des traités qui ont été ou seront déclarées contraires à la Constitution.

D’ailleurs, à l’occasion de l’examen d’un traité aussi volumineux que celui établissant une constitution pour l’Europe, le Conseil constitutionnel a pu lui-même faire l’expérience de ce qu’il n’était pas toujours possible, dans ses décisions, d’énumérer toutes les stipulations contraires à la Constitution : il a du se résoudre à ne donner que des exemples pour chacune des grandes catégories de motifs de non-conformité à la Constitution. Cela démontre, a fortiori, qu’une énumération exhaustive est, en réalité, difficilement envisageable dans la Constitution elle-même...

Enfin, le nouvel article constitutionnel fait référence à la reconnaissance de la juridiction de la Cour « dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ».

Il avait donc pour objet, et a eu pour seul effet, de rendre conformes à la Constitution les dispositions du statut qui lui avaient été déclarées contraires en l’état de leur rédaction au moment où le Conseil a statué.

Cette formulation ne permet donc pas de recouvrir du « label de constitutionnalité » les modifications futures du statut, quand bien même de telles modifications sont prévues par le traité. En effet, les stipulations du statut relatives à sa révision et aux amendements sont très générales. Elles ne permettent pas d'exclure a priori des modifications qui bouleverseraient l'équilibre du traité tel qu'il a été soumis au Conseil constitutionnel. Le pouvoir constituant ne pouvait donc se lier par avance.

II. Les modifications de l'ordre juridique interne d'ordre infra-constitutionnel

Les modifications de l’ordre juridique interne autres que la révision constitutionnelle ont consisté d’une part, dans la ratification du traité, d’autre part, dans les mesures législatives de transposition. On peut relever que le droit interne avait d’ailleurs du être adapté à la suite des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies établissant les tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda.

1. La loi de ratification

C’est une loi du 30 mars 2000 10 qui a autorisé la ratification de la convention portant statut de la Cour pénale internationale.

Il y a peu de choses à en dire, si ce n’est que l’adoption de cette loi a revêtu, elle-aussi, un caractère consensuel.

La France a déposé son instrument de ratification le 9 juin 2000. Elle l’a toutefois assorti d’une déclaration interprétative indiquant notamment que les dispositions du statut ne faisaient obstacle ni à l’exercice du droit naturel de légitime défense, ni à l’emploi éventuel de l’arme nucléaire.

Elle a, en outre, fait usage de la possibilité offerte par l’article 124 du statut de récuser, pour une période de sept ans à partir de l’entrée en vigueur de ce statut, la compétence de la cour pénale internationale pour les crimes de guerre commis sur son territoire ou par ses ressortissants.

La France a été critiquée, à l’intérieur comme à l’extérieur de ses frontières, pour avoir recouru à cette possibilité. Pour bien comprendre les enjeux en cause, il convient de préciser que la compétence de la Cour pénale internationale pourrait s’exercer à l’encontre d’actes isolés qui ne s'inscrivent pas dans un plan ou une politique ou qui ne font pas partie d'une série de crimes analogues commis sur une grande échelle. Les autorités françaises ont fait valoir « qu'une plainte abusivement déposée contre un ou des militaires participant à des opérations de maintien de la paix pourrait, en dépit de l'inexistence de charges, faire l'objet d'une vaste exploitation médiatique qui aurait des incidences dommageables graves sur le déroulement de la mission elle-même » 11. Cette préoccupation est commune aux pays qui participent à des opérations de maintien de la paix sous l’égide d’organisations internationales comme l’ONU. En tout état de cause, il faut rappeler que la portée de cette clause est provisoire et qu’elle doit être réexaminée lors de la conférence de révision en 2009.

2. Les lois postérieures à la ratification

a) L'adaptation de la procédure pénale

La loi du 26 février 2002 12 a défini les modalités de la coopération judiciaire entre les autorités françaises et la Cour pénale internationale. Elle a été adoptée à l’initiative du sénateur Badinter, ancien président du Conseil constitutionnel, à un moment où le nombre de ratifications s’approchait du nombre minimal requis pour l’entrée en vigueur du traité. C’est d’ailleurs trois mois plus tard, le 1er juillet 2002, que le statut est entré en vigueur.

Il convient de rappeler que la Cour pénale internationale a besoin de la coopération des Etats pour mener à bien enquêtes et poursuites. Pas plus que les tribunaux internationaux pénaux pour l’ex-Yougoslavie ou le Rwanda, elle ne dispose de forces de police qui lui soient propres et lui permettent une totale autonomie dans l’exercice de ses fonctions. Avec cette Cour, nous avons désormais une justice mondiale, mais nous n’avons pas encore la police internationale qui en serait la cheville ouvrière. Cette police ne peut donc reposer, faute de mieux, que sur la bonne volonté d’Etats suffisamment puissants et attachés aux valeurs humanistes qui inspirent le traité.

Le Statut consacre d’ailleurs un chapitre entier, son chapître IX, à cette nécessaire coopération des Etats à son action en prévoyant, à l'article 86 intitulé « obligation générale de coopérer » que « les Etats Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu'elle mène pour les crimes relevant de sa compétence ».

Les adaptations de procédure pénale étaient indispensables pour permettre à la Cour pénale internationale de fonctionner.

Les modalités définies par le législateur français s'inspirent largement de celles qu’il avait mises en place par les lois du 2 janvier 1995 et du 22 mai 1996 pour les tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et pour le Rwanda.

Cependant, à la différences des modalités de coopération avec ces tribunaux internationaux, celles concernant la cour pénale internationale figurent dans un nouveau titre du code de procédure pénale. Cette codification a été justifiée parle fait qu’à leur différence, la Cour pénale internationale constitue une juridiction permanente.

Je ne puis naturellement entrer dans le détail de ces dispositions.

Je me bornerai donc à signaler, pour vous permettre d’apprécier les données quantitatives et qualitatives de cette adaptation, que la loi n’a inséré dans le code de procédure pénale que 21 articles (art. 627 à 627-20) répartis de la manière suivante :

  • le chapitre premier du nouveau titre regroupe les dispositions relatives à l'exécution des demandes d'entraide judiciaire, d'arrestation et de remise des personnes recherchées ;
  • le chapitre II traite des modalités d'exécution des peines d'amende et de confiscation et des mesures de réparation en faveur des victimes, ainsi que des modalités d'exécution des peines d'emprisonnement.

b) La ratification d'accords postérieurs au Traité

Je signalerai simplement, sur ce point, la loi du 31 décembre 2003 13 qui a autorisé l'approbation de l'accord sur les privilèges et immunités de la Cour pénale internationale signé à Rome le 9 septembre 2002. Cet accord, qui s’inspire largement des conventions de même nature déjà existantes ne posait pas de problèmes particuliers et le Conseil n’en a d’ailleurs pas été saisi.

c) Une adaptation du droit interne encore inachevée

Malgré les réformes que je viens d’évoquer, l’adaptation du droit interne n’est pas encore achevée, spécialement en ce qui concerne le droit pénal de fond.

Pourtant, la pleine application, en droit interne, du statut de Rome nécessite des modifications de fond du droit pénal français, dans la mesure où ce droit ne permet pas, actuellement, de poursuivre, en tant que crimes de guerre, la totalité des crimes de guerre définis par le statut de Rome.

Cette carence dans l’adaptation ne constitue toutefois pas un obstacle au fonctionnement de la cour pénale internationale. Si les adaptations de procédure étaient indispensables à son fonctionnement, il n'en est pas de même pour les adaptations de fond.

Rappelons tout d’abord que la France a utilisé la possibilité ouverte par l’article1 24 d’écarter pendant 7 ans la compétence de la CPI pour les crimes de guerre.

Ceci étant, le ministère de la justice a d’ores et déjà rédigé un projet de loi qui a pour objet d’insérer dans le code pénal un titre spécial relatif aux « crimes et délits de guerre ». Ce projet est d’ailleurs en cours d’examen, au moment où je vous parle, au Conseil d’Etat.

Conclusion

En conclusion, je dirai simplement qu’il ne m’appartient pas de décider si la manière dont la France a procédé peut avoir valeur d’exemple, mais j’espère vous avoir démontré, au travers de l’expérience qui est la sienne, qu’il existe des moyens en définitive relativement simples de surmonter les obstacles juridiques dès lors, du moins, que la volonté politique existe.

La France comme la plupart des pays signataires a du surmonter une contrariété apparente entre deux aspirations majeures :

  • Elle est un Etat souverain et a toujours affirmé son attachement au principe de la souveraineté nationale qui appartient au peuple ce que proclament tant l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 que l’article 3 de sa Constitution.
  • Elle a l’ambition de participer activement aux organisations internationales et, conformément à l’alinéa 15 du Préambule de la Constitution de 1946 qui est partie intégrante de son bloc de constitutionnalité, elle consent aux limitations de la souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix.

La ratification du statut de Rome opère une conciliation de ces deux aspirations. Elle participe de la conscience universelle que les crimes les plus atroces ne restent pas impunis.


1 Jean-Eric Schoettl, AJDA, 20 mars 1999, p. 231.

2 Les décisions du Conseil Constitutionnel sont toutes disponibles en intégralité et dans l’ordre chronologique sur son site internet.

3 E. Lambert-Abdelgawad, Cour pénale internationale et adaptations constitutionnelles comparées, RDCI 2003,p. 545.

4 Id. , p. 546

5 Jean-Eric Schoettl, AJDA, 20 mars 1999, p. 231.

6 E. Lambert-Abdelgawad, Cour pénale internationale et adaptations constitutionnelles comparées, RDCI 2003,p. 545.

7 Rapport de la 45 réunion plénière, 15 –16 décembre 2000. V. aussi P. Tavernier, Comment surmonter les obstacles constitutionnels à la ratification du statut de Rome de la cour pénale internationale ?, Rev. trim dr. h., 2002, p. 557

8 Loi constitutionnelle no 99-568 du 8 juillet 1999 insérant, au titre VI de la Constitution, un article 53-2 et relative à la Cour pénale internationale.

9 E. Lambert-Abdelgawad, Cour pénale internationale et adaptations constitutionnelles comparées, RDCI 2003,p.563.

10 n° 2000-282.

11 cf. Rapport n° 259 (1999 – 2000) de M. Dulait, sénateur, sur le projet de loi autorisant la ratification de la Convention portant statut de la Cour pénale internationale, p. 25.

12 n° 2002-268.

13 n° 2003-1367.