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Décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996 - Saisine par 60 sénateurs

Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
Conformité

SAISINE SENATEURS :
LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ORDRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris
Monsieur le président,
Madame et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer à votre examen la loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier, telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.
Plus particulièrement, les articles 47 et 87-I nous paraissent devoir retenir votre attention.
I : Sur l'article 47
L'article 47 a pour objet d'autoriser le Gouvernement à procéder, par voie réglementaire, à la privatisation de certaines entreprises appartenant au secteur public de premier rang. La délégation ainsi faite au pouvoir réglementaire est soumise à deux conditions cumulatives. Les entreprises concernées doivent, au cours de l'exercice précédent, avoir réalisé un chiffre d'affaires inférieur à un milliard de francs et avoir un effectif salarié inférieur à mille personnes. Selon les indications fournies par le Gouvernement, douze sociétés étaient concernées au 31 décembre 1994.
Ces dispositions sont contraires à l'article 34 de la Constitution, qui prévoit que " la loi fixe les règles concernant () les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ".
Dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, le Conseil constitutionnel a d'abord rappelé que, si " l'article 34 de la Constitution n'impose pas que toute opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé soit directement décidée par le législateur ", " il appartient à celui-ci de poser des règles dont l'application incombera aux autorités ou aux organes désignés par lui ". Le Haut Conseil a ensuite opéré une distinction fondamentale entre " les entreprises dans lesquelles l'Etat détient directement une partie du capital social et les autres entreprises, y compris celles où la majorité des participations directes ou indirectes appartient à l'Etat ou aux personnes publiques ". Il ressort donc de cette jurisprudence que si aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'impose que le transfert du secteur public au secteur privé obéisse, pour chaque catégorie, à des règles rigoureusement identiques, celles-ci doivent, par contre, être les mêmes dès lors que les opérations en cause s'inscrivent dans le cadre de l'une ou de l'autre de ces deux catégories.
En conséquence, et sans qu'il faille attacher une importance particulière à la taille des entreprises en cause, dès lors qu'il s'agit de sociétés appartenant au secteur public de premier rang, leur éventuel transfert du secteur public au secteur privé doit être fixé par la loi et obéir aux dispositions de l'article 7-I de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986. On voit d'ailleurs mal en quoi la taille des entreprises considérées pourrait constituer un critère pertinent.
C'est, en effet, la nature de l'opération de privatisation qui justifie la compétence exclusive du législateur. La seule atténuation à cette règle concerne les entreprises qui n'appartiennent pas au secteur public de premier rang et dont l'éventuelle privatisation obéit aux règles posées par la loi du 6 août 1986, dite loi de " respiration " du secteur public.
La modification adoptée par le Parlement revient donc sur les termes de la loi du 2 juillet 1986 tels que déclarés conformes à la Constitution sous les strictes réserves d'interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986.
II. : Sur l'article 87-I
L'article 87-I adopté par le Parlement a pour objet principal de valider les offres de prêts immobiliers émises avant le 31 décembre 1994 qui ne comportaient pas un échéancier complet, c'est-à-dire détaillant, pour chaque échéance, la part de l'amortissement du capital par rapport à celle couvrant les intérêts.
Il met ainsi en échec l'interprétation donnée par la Cour de cassation aux dispositions de l'article 5 de la loi n° 79-596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine de l'immobilier.
Cette disposition, adoptée dans la précipitation par voie d'amendement parlementaire, est, pour de multiples raisons, contraire à la Constitution. Ne seront évoquées que les plus importantes d'entre elles.
A : Une très grave atteinte au principe
de la séparation des pouvoirs
L'article 87-I porte une atteinte très grave au principe de la séparation des pouvoirs. Non seulement l'intervention du législateur est de nature à entraîner le rejet de la plupart des recours actuellement pendant devant la juridiction judiciaire, mais il interdit aux justiciables qui s'estiment lésés par une mauvaise application, de la part de certains établissements bancaires, des dispositions de l'article 5 de la loi n° 79-596 du 13 juillet 1979, de faire valoir utilement leurs droits devant les juridictions compétentes.
Il y a là une atteinte particulièrement grave au principe de la séparation des pouvoirs tel qu'il a été consacré par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 79-104 DC du 23 mai 1979 et n° 80-119 DC du 22 juillet 1980. Le Haut Conseil a eu notamment l'occasion, dans cette dernière décision, d'affirmer que " l'indépendance des juridictions est garantie " et de rappeler qu'" il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence ".
Or, on se situe pleinement, dans la présente affaire, dans cette hypothèse. Le législateur ne remet pas en cause l'interprétation dégagée par la Cour de cassation. Il impose, en effet, aux prêteurs d'inclure, dans leurs offres de prêt, un échéancier complet des amortissements précisant, pour chaque échéance, la part de l'amortissement du capital par rapport à celle couvrant les intérêts.
Mais il ne le fait que pour l'avenir, c'est-à-dire pour les contrats de prêts conclus postérieurement à la jurisprudence de la Cour de cassation, soit à partir du 1er janvier 1995. Pour les périodes antérieures, il infirme totalement les dispositions de la loi du 13 juillet 1979 telles qu'interprétées par la Cour de cassation.
On observera, en outre, que cette validation, prononcée avec un retard de presque deux années, intervient alors que la Cour de cassation ne s'est prononcée que par deux fois sur les dispositions litigieuses. Toutes les questions soulevées par l'application de celles-ci sont loin d'être tranchées. Il est, pour le moins, prématuré de considérer qu'il s'agit d'une jurisprudence définitivement établie et encore moins de conclure qu'elle sera, par nature, systématiquement défavorable aux établissements bancaires.
C'est nier totalement la mission du juge qui est d'interpréter et d'appliquer la loi en fonction des circonstances particulières à chaque espèce. On relèvera, à ce propos, en ce qui concerne la déchéance du droit aux intérêts prévue à l'article 31 de la loi du 13 juillet 1979, que le prononcé de cette sanction n'est pas automatique et relève du pouvoir d'appréciation du juge tant dans son principe que dans son quantum. Le juge est ainsi investi par le législateur d'une fonction modératrice dont rien, au vu des jugements ou arrêts rendus à ce jour, ne permet de considérer qu'elle n'est pas remplie correctement. L'intervention du législateur au travers des dispositions de l'article 87-I de la présente loi constitue donc bien une atteinte grave au principe de la séparation des pouvoirs.
On relèvera, au surplus, que l'intervention du législateur est ouvertement contraire aux dispositions des articles 6-1 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme qui disposent que " chaque partie devant avoir des chances égales de présenter sa cause et aucune ne devant bénéficier d'un avantage substantiel sur son adversaire, lorsqu'un tribunal est saisi d'un litige qui oppose un individu à l'Etat à propos de droits et d'obligations de caractère civil, le législateur ne peut intervenir pour résoudre ce conflit spécifique et empêcher les tribunaux d'exercer effectivement leurs fonctions ". Or, on se trouve bien devant une mesure de validation législative exerçant directement ses effets sur la détermination de normes dont le juge doit faire application.
B : Une atteinte au principe de non-rétroactivité des sanctions pénales et des sanctions ayant le caractère d'une punition
Le Conseil constitutionnel a eu plusieurs fois l'occasion d'affirmer qu'il ne pouvait y avoir de mesure rétroactive de validation en matière pénale. Il a, dans sa décision n° 82-155 DC du 30 décembre 1982, étendu cette interdiction " à toute sanction ayant le caractère d'une punition ". Dans ce cas comme dans l'autre, l'article 87-I de la présente loi est ouvertement contraire à cette jurisprudence.
Les sanctions pénales prévues au premier alinéa de l'article 31 de la loi du 13 juillet 1979, notamment lorsque le prêteur n'a pas respecté les dispositions de l'article 5, ne pourront être appliquées. Le juge pénal ne pourra plus sanctionner l'établissement bancaire qui n'aura pas fourni un échéancier détaillé puisque le législateur aura, dans l'intervalle, réputé régulier ce défaut d'information.
En ce qui concerne les sanctions ayant le caractère d'une punition, la loi du 13 juillet 1979 (art 31, dernier alinéa) a prévu, en cas d'inobservation des règles relatives à l'offre de prêt, que le prêteur " pourra être déchu du droit aux intérêts, en totalité ou dans la proportion fixée par le juge ". S'il ne s'agit pas d'une sanction pénale, il s'agit d'une véritable peine qui, pour l'établissement bancaire contrevenant, a bien le caractère d'une punition. Or, l'article 87-I de la présente loi, en validant toute offre de prêt qui ne comporte que les mentions qu'il énumère, interdit au juge d'exercer le moindre contrôle sur le contenu et la qualité de celles-ci et de prononcer, s'il l'estime nécessaire, la déchéance de tout ou partie du droit aux intérêts. La protection de l'emprunteur voulue par le législateur de 1979 sera, pour l'essentiel, vidée de son sens.
Pour ces deux raisons, l'article 87-I de la présente loi doit être déclaré non conforme à la Constitution.

é non conforme à la Constitution.
C : Une validation qui ne repose sur aucun motif
tiré de l'intérêt général
A supposer que le législateur ait eu la responsabilité d'intervenir directement dans les contentieux qui opposent des emprunteurs à certains établissements bancaires, encore aurait-il fallu que les dispositions adoptées reposent sur des motifs tirés de l'intérêt général. Dans sa décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, le Conseil constitutionnel a affirmé avec force que " si le législateur a la faculté d'user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de valider à la suite de l'intervention d'une décision passée en force de chose jugée et dans le respect de cette dernière des actes administratifs, il ne peut le faire qu'en considération de motifs d'intérêt général ".
Or, aucun motif d'intérêt général ne peut être invoqué à l'appui de la mesure de validation.
Il faut, en effet, partir de l'objectif poursuivi par la loi du 13 juillet 1979 qui est d'assurer à l'emprunteur une information préalable que celui-ci pourra mettre à profit pendant le délai de réflexion qui lui est reconnu et imposé.
Emprunter constitue pour de nombreux ménages une décision d'une particulière importance qui produira des effets pendant une durée généralement assez longue (dix ans, quinze ans ou vingt ans). Elle doit donc être prise en toute connaissance de cause. Or, l'établissement bancaire dispose, sans que cela présente pour lui la moindre difficulté, de tous les éléments d'information relatifs aux caractéristiques du prêt qu'il se propose de consentir. Non seulement le recours à l'informatique rend extraordinairement facile la communication à l'emprunteur, pour un montant, une durée et un taux donnés, d'un échéancier complet, mais il permet, souvent en temps réel, d'effectuer plusieurs simulations selon les paramètres retenus.
La remise de ces éléments d'information n'est, cependant, pas suffisante en elle-même. Pour être efficace, elle suppose que l'emprunteur en comprenne la signification exacte. Il doit, en particulier, savoir ce que lui coûtera le crédit qu'il s'apprête à conclure. Or, selon les formules susceptibles de lui être proposées, le coût du crédit peut varier dans des proportions importantes. La fourniture d'un échéancier détaillé constitue l'un des éléments d'information lui permettant de se faire une idée précise de ce coût.
Il appartient donc à l'établissement bancaire, dans le cadre de l'obligation de conseil qui lui incombe vis-à-vis de ses clients ou futurs clients, d'expliquer la signification précise des éléments d'information qu'il leur fournit. Dans la pratique, cette information devra être adaptée à chaque client. Les rapports qui se nouent ainsi entre l'établissement bancaire et l'emprunteur sont ceux d'un professionnel à l'égard d'un non-professionnel. Ils sont donc, par essence, inégalitaires. C'est pour rétablir un certain équilibre entre les parties que le législateur est intervenu en 1979 afin que le consentement de l'emprunteur soit " plus libre, plus conscient, plus réfléchi " (J Ghestin, Traité de droit civil, la formation du contrat).
On ajoutera que les établissements de crédit, comme, dans un domaine voisin, les sociétés d'assurance, sont tenus à une obligation d'information et de conseil vis-à-vis de leurs clients ou futurs clients. Si la loi de 1979 a, en matière de prêts immobiliers, précisé le contenu de cette double obligation, elle n'a en aucune manière épuisé le sujet. Il appartient, en effet, à chaque établissement bancaire d'apporter à ses clients toutes les informations qu'il juge utiles. Tel élément d'information prévu dans cette loi pourra fort bien ne pas être adapté aux caractéristiques particulières de telle ou telle forme de prêt. En outre, celles-ci évoluent et le législateur de 1979 ne pouvait envisager toutes les modalités que celles-ci peuvent revêtir. Les dispositions de la loi de 1979 ne constituent, de ce point de vue, qu'un minimum. Elles doivent être strictement appliquées, notamment lorsque les prêts proposés s'adressent à des ménages à faibles revenus. Il est particulièrement choquant qu'un certain nombre de litiges soient nés à l'occasion de prêts en accession à la propriété (PAP). En cas de litige, il appartient au juge de se prononcer sur la qualité des informations fournies par l'établissement bancaire à son client en s'appuyant, certes, sur les dispositions impératives de la loi de 1979, mais aussi, plus généralement, sur la manière dont l'établissement a satisfait à l'obligation d'information et de conseil à laquelle, comme tout professionnel qui s'adresse à des non-professionnels, il est soumis.
Reste une dernière question qu'il faut évoquer, même si elle relève de l'évidence. La fourniture d'un échéancier détaillé des amortissements constitue-t-elle un élément essentiel de l'information que l'établissement bancaire doit à ses clients ? Le rapporteur, devant l'Assemblée nationale, de la loi de 1979, estimait que cette information devait permettre à l'emprunteur de mieux apprécier " la charge de son endettement par rapport à ses ressources actuelles et escomptées ". Dans une première réponse à une question écrite, le ministre de l'économie et des finances ne disait pas autre chose, affirmant, sans même se référer à l'appréciation souveraine des tribunaux, que " l'échéancier doit préciser, pour chaque échéance, le montant du capital amorti, le montant des intérêts à payer pour la période ainsi que le montant des frais accessoires " (réponse n° 845, JO, Débats Sénat de septembre 1981). Les auteurs de l'amendement litigieux ne disent d'ailleurs pas autre chose, qui confirment, en complétant la loi de 1979, cette obligation pour les contrats de prêts postérieurs au 1er janvier 1995 réservant le cas des prêts à taux variable pour lesquels ce type d'information n'est pas pertinent.
Alors, pourquoi autant d'hésitations dans l'application de la loi ? Pour deux raisons qui ne sont en aucune manière recevables.
Tout d'abord, la loi du 13 juillet 1979 renvoyait à un décret le soin de préciser ses modalités d'application (art 37). Ce décret n'a jamais été pris. On relèvera que cette abstention du pouvoir réglementaire n'empêchait nullement l'application des dispositions de la loi. Le ministre de l'économie et des finances a fait, ensuite, à une seconde question écrite, une réponse d'une rare hypocrisie.
L'autorité administrative estimait, en effet, " qu'il ne semble pas que l'offre de prêt doive nécessairement détailler le montant exact de chaque échéance mensuelle ou trimestrielle. Dans ces conditions, et sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux, il semble que le prêteur puisse se contenter d'indiquer, d'une part, le montant global des échéances annuelles ainsi que le montant de la dette en capital de l'emprunteur à la fin de chaque période annuelle et, d'autre part, le montant total des intérêts et le montant total des frais accessoires qui auront été payés après complet amortissement " (réponse n° 5607, JO, Débats Assemblée nationale, 5 avril 1982).
Cette interprétation, doublement conditionnelle, n'a pas, en elle-même, de valeur. En tout état de cause, elle ne lie pas le juge, ce que d'ailleurs elle rappelle fort opportunément. On voit mal, au demeurant, pour quelle raison la seconde réponse de l'administration, avec les multiples précautions oratoires qu'elle comporte, devrait l'emporter sur la précédente.
Certains invoqueront, sans doute, les risques financiers que la jurisprudence de la Cour de cassation fait peser sur les établissements bancaires.
On observera, tout d'abord, que l'activité bancaire, comme d'ailleurs l'activité d'assurance, est, tout à fait normalement, exposée au " risque " que constitue l'interprétation que le juge peut donner d'une loi, d'un texte réglementaire ou d'un contrat.
La seconde observation porte sur le long délai qui s'est écoulé entre le premier arrêt rendu par la Cour de cassation (16 mars 1994) et la date à laquelle le Parlement intervient dans le but de mettre en échec cette jurisprudence. Si le risque financier est aussi important que ce que prétendent les rapporteurs généraux, devant l'Assemblée nationale comme le Sénat, il ne fallait pas attendre le mois de mars 1996, mais agir dans les semaines, voire les quelques mois, qui ont suivi le premier arrêt rendu par la Cour de cassation.
En ce qui concerne, justement, ce risque financier, aucune estimation sérieuse n'a été fournie aussi bien par le Gouvernement que par les rapporteurs généraux devant le Parlement. On ne saurait, en tout état de cause, retenir comme hypothèse raisonnable une application maximale et systématique des sanctions prévues à l'article 31 de la loi de 1979. Ce serait nier la mission du juge ainsi que les dispositions mêmes de la loi qui excluent toute automaticité puisqu'elles confient au juge la mission de décider ou non de l'application de la déchéance des intérêts et d'en déterminer, au cas par cas, la proportion. En ce qui concerne le prononcé de la nullité du contrat, il faut rappeler qu'elle remet chacune des deux parties en l'état antérieur à la conclusion du contrat de prêt : le prêteur restitue les intérêts et l'emprunteur rembourse intégralement le montant du capital. L'intérêt d'une telle opération semble, pour le moins, limité.
A supposer, ce que rien ne démontre, que les conséquences financières, pour les établissements de crédit, soient élevées, encore faudrait-il qu'il soit ainsi porté une atteinte grave et importante à l'ensemble du système bancaire. Si celui-ci connaît des difficultés, elles ne sont en aucune manière dues aux prêts immobiliers. En outre et surtout, il faut rappeler que la pratique que le Parlement vient de valider n'est nullement le fait de tous les établissements de crédit. Il semble même, au vu des informations disponibles, qu'elle soit, pour l'essentiel, le fait d'un très petit nombre d'établissements. Dans un cas comme dans l'autre, ce n'est nullement un intérêt général particulièrement digne d'intérêt que le législateur cherche à défendre, mais des intérêts particuliers qui, au surplus, ne concernent même pas l'ensemble de la profession bancaire.
Le seul intérêt général qui peut être invoqué est celui des emprunteurs. Afin d'en assurer la défense, le législateur de 1979 a mis en uvre le principe de la prohibition de l'avantage excessif obtenu par un professionnel sur un non-professionnel par un usage abusif de sa position économique dominante. L'article 87-I de la présente loi porte une atteinte grave à ce principe puisqu'il en renverse purement et simplement les termes en ce qui concerne les contrats de prêts immobiliers souscrits avant le 1er janvier 1995.
Aucun autre motif d'intérêt général de valeur supérieure ne peut raisonnablement être invoqué. La présente loi de validation ne vise à défendre que des intérêts particuliers. Si les dispositions de l'article 87-I devaient être confirmées, cela signifierait qu'une loi votée en 1979, pour assurer la protection des emprunteurs, se retournerait, maintenant, purement et simplement contre eux. Pour toutes ces raisons, cette disposition doit être déclarée non conforme à la Constitution.
D : De multiples atteintes au principe de l'égalité
On soulignera, enfin, que les atteintes au principe de l'égalité sont multiples.
1. Les atteintes à l'égalité entre les usagers.
La validation adoptée par le Parlement est ouvertement contraire à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, qui proclame que la loi doit être la même pour tous.
Les emprunteurs qui n'auront pas bénéficié d'une application complète des dispositions de la loi du 13 juillet 1979 ne seront pas placés dans la même situation que ceux qui en ont bénéficié. Les dispositions protectrices de la loi de 1979 n'auront pas produit les mêmes effets pour les premiers par rapport aux seconds.
Dans la mesure où seules les décisions de justice passées en force de chose jugée échappent à la validation législative, les justiciables qui, ayant engagé une procédure contentieuse qui n'a pas encore abouti ou n'est pas devenue définitive, auront, sur la base d'une loi dont l'objectif central était d'assurer leur protection, engagé des frais en pure perte. Si, jusqu'à présent, le Haut Conseil a estimé que les lois de validation qui ne dérogent pas au principe de non rétroactivité des textes répressifs et qui réservent le cas des décisions de justice passées en force de chose jugée pouvaient ne pas être déclarées contraires à la Constitution, il a également estimé que les atteintes éventuelles au principe de l'égalité devant la loi ou devant les chargés publiques devaient être appréciées au regard de l'objet des diverses dispositions dont la conformité à la Constitution est contestée (décision n° 86-223 DC du 29 décembre 1986). Or, au cas particulier, la présente loi entend protéger, pour l'avenir, les emprunteurs en reprenant l'interprétation livrée par le juge sur la base de dispositions de la loi du 13 juillet 1979 et ôter, pour le passé, aux emprunteurs qui ont souscrit un contrat de prêt avant le 1er janvier 1995 l'essentiel de la protection que leur assurait justement cette loi du 13 juillet 1979. A tout le moins, il faudrait, sauf à méconnaître le principe de l'égalité, réserver le cas des justiciables ayant engagé, avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi, une procédure, que celle-ci ait ou non donné lieu à jugement.
2. L'atteinte à l'égalité entre les établissements bancaires.
Enfin, en validant les contrats de prêts reposant sur une offre de prêt incomplète, le législateur sanctionne indirectement les établissements bancaires qui ont rempli correctement leur mission d'information et de conseil vis-à-vis de leurs clients. En effet, ceux-ci ont pris la peine de fournir à leurs clients tous les éléments d'information nécessaires. Or toute information a un coût.
Même si celui-ci est, au cas particulier, relativement limité, il pèse sur les conditions d'exploitation de tout établissement de crédit. A l'inverse, ceux qui ont manqué à leur obligation d'information et de conseil se voient totalement absous. Il y a là une atteinte manifeste à la concurrence entre les différents établissements bancaires.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conformes à celle-ci les articles 47 et 87-I de la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.

ération.