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Décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996 - Observations du gouvernement

Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
Conformité

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT EN REPONSE A LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 1 AVRIL 1996 PAR SOIXANTE ET UN SENATEURS
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 1er avril 1996, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, adoptée par le Parlement le 28 mars 1996.
Les requérants estiment que deux de ses dispositions, celles des articles 47 et 87, seraient contraires à la Constitution.
Cette saisine appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
I : Sur l'article 47
Cet article complète l'article 7 de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, de façon que la privatisation d'entreprises publiques de premier rang de petite taille puisse être autorisée par voie réglementaire.
Dans sa rédaction actuelle, le I de cet article 7 réserve au législateur l'approbation du transfert au secteur privé de la propriété des entreprises dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social et de celles qui sont entrées dans le secteur public par l'effet d'une loi.
Les conditions dans lesquelles est effectuée la privatisation de ces entreprises sont définies par le titre II de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations, qui prévoit notamment que l'évaluation de l'entreprise doit être effectuée par la commission de la privatisation.
La privatisation des entreprises ne relevant pas des deux catégories mentionnées au I de l'article 7, c'est-à-dire pour l'essentiel les filiales d'entreprises publiques, est décidée par voie réglementaire, selon des modalités définies par le titre III de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 précitée. Ces modalités sont graduées selon l'importance des entreprises en cause : pour les plus importantes (effectif de plus de 2 500 salariés ou chiffre d'affaires de plus de 2,5 MdF), la privatisation est décidée par décret sur avis conforme de la commission de la privatisation ; pour les plus petites (effectif de moins de 50 salariés et chiffre d'affaires de moins de 50 MF), elle fait l'objet d'une déclaration au ministère de l'économie.
La mesure adoptée par le Parlement consiste à exonérer de la nécessité d'une approbation législative individuelle les privatisations d'entreprises détenues directement par l'Etat dont l'effectif est inférieur à 1 000 personnes et dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1 MdF, ces seuils étant appréciés de manière consolidée avec les filiales. Cette modification ne vise pas les entreprises entrées dans le secteur public par l'effet d'une loi, dont la privatisation continuera à relever dans tous les cas d'une approbation législative.
En donnant compétence au pouvoir réglementaire pour décider de la privatisation des entreprises publiques de premier rang de faible importance, le législateur n'a pas entendu pour autant modifier les modalités selon lesquelles est réalisée la cession au secteur privé de ces entreprises. Le II de l'article 47 de la loi déférée complète donc le deuxième alinéa du II de l'article 7 de la loi du 2 juillet 1986, de telle sorte que la privatisation des entreprises concernées continuera de relever des dispositions du titre II de la loi du 6 août 1986.
Ces dispositions n'entrent en contradiction avec aucune règle ni aucun principe à valeur constitutionnelle.
A : En premier lieu, et comme le rappellent les requérants eux-mêmes, si l'article 34 de la Constitution dispose que " la loi fixe les règles concernant les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé ", cela ne signifie pas que le législateur doive se prononcer sur chaque opération de privatisation prise isolément, ni qu'il doive adopter une règle uniforme, ne tenant pas compte des caractéristiques des entreprises (taille, importance stratégique, valeur patrimoniale, modalités historiques de l'entrée dans le secteur public).
Le Conseil constitutionnel a très clairement confirmé cette interprétation dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, aux termes de laquelle :
" L'article 34 de la Constitution n'impose pas que toute opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé soit décidée par le législateur il appartient à celui-ci de poser des règles dont l'application incombera aux autorités ou aux organes désignés par lui. "
C'est donc en conformité avec l'article 34 de la Constitution que la loi d'habilitation n° 86-793 du 2 juillet 1986, sur laquelle a été rendue la décision n° 86-207 précitée, et la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations, modifiée notamment par la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation, distinguent entre différentes catégories d'entreprises de secteur public et leur appliquent un traitement différencié en ce qui concerne la décision de privatisation et les modalités de l'opération de cession au secteur privé.
L'article 47 de la loi déférée se place très exactement dans ce cadre : il ne fait que modifier les contours de l'une des catégories d'entreprises publiques précédemment définies par le législateur (entreprises dites de " premier rang ") et préciser les règles applicables au sous-ensemble qui résulte de cette modification (petites entreprises de premier rang).
B : S'agissant des entreprises dont la majorité du capital social est directement détenue par l'Etat, la décision n° 86-207 des 25 et 26 juin 1986 n'a certainement pas le sens que lui prêtent les requérants.
Il était à l'époque fait grief au législateur d'avoir opté une distinction entre les entreprises publiques détenues directement par l'Etat, d'une part, celles détenues indirectement par lui et celles détenues par des personnes publiques autres que l'Etat, d'autre part.
En réponse à cette critique, le Conseil constitutionnel réaffirme, en cohérence avec le considérant de principe rappelé ci-dessus, que s'il appartient au législateur de fixer les règles relatives à la privatisation des entreprises appartenant au secteur public quelles qu'elles soient, rien ne lui impose " de prévoir des modalités de transfert identiques entre les entreprises dans lesquelles l'Etat détient directement une partie du capital social et les autres entreprises ".
Ce faisant, le Conseil constitutionnel ne se prononce pas sur la nécessité de la distinction faite par l'article 7 de la loi du 2 juillet 1986 entre différentes catégories d'entreprises publiques ni sur les conséquences qui s'y attachent : il se borne à confirmer la possibilité, pour le législateur, d'appliquer des règles différentes aux catégories d'entreprises du secteur public qu'il a préalablement définies.
Il ressort par ailleurs à l'évidence de la décision n° 86-207 que le Conseil n'a entendu ni donner valeur constitutionnelle aux distinctions opérées par la loi de 1986, ni interdire au législateur de définir de nouvelles catégories ou sous-catégories d'entreprises du secteur public au regard des règles de privatisation.
C : Au demeurant, aucune règle ou principe à valeur constitutionnelle, ni même aucun raisonnement économique rationnel ne vient au renfort de la thèse selon laquelle les entreprises appartenant au secteur public de premier rang devraient nécessairement être traitées de manière homogène.
En effet, le critère de participation directe de l'Etat, par opposition à une participation indirecte ou à une détention par des personnes publiques autres que l'Etat, n'est pas déterminant en ce qui concerne :
Le caractère éventuel de " service public national ou de monopole de fait " au sens du neuvième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ;
L'interdiction de cession " des biens ou entreprises appartenant à des patrimoines publics à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur " ;
La nécessité du respect du principe d'égalité dans le choix des acquéreurs ;
Les exigences liées à la préservation de l'indépendance nationale ;
Le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.
Au regard de chacun de ces éléments, qui sont ceux rappelés par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée des 25 et 26 juin 1986, la situation est la même quelles que soient les conditions d'appartenance au secteur public : détention directe ou indirecte, par l'Etat ou par d'autres personnes publiques.
On observera d'ailleurs que ces conditions sont, dans une certaine mesure, contingentes et évolutives : la structure des entreprises du secteur public, comme celle des entreprises privées, peut changer, de sorte qu'une entreprise de premier rang deviendra une filiale ou vice versa.
Au contraire, la taille des entreprises publiques, mesurée au travers de leur chiffre d'affaires et de leur effectif consolidés, est à l'évidence un critère à la fois plus stable et plus important, justifiant un traitement différencié. A cet égard, le nouveau critère critiqué paraît fonder de façon plus pertinente que l'ancien la distinction entre les catégories d'entreprises publiques privatisées par la loi et celles qui pourront l'être par le pouvoir réglementaire.
D : On rappellera enfin que l'article 47 de la loi déférée ne modifie en rien les modalités de privatisation des entreprises publiques de premier rang dont l'effectif est inférieur à 1 000 personnes et le chiffre d'affaires inférieur à 1 MdF.
Il a pour seul objet et pour seul effet de transférer du législateur au pouvoir réglementaire la compétence pour décider la privatisation n'atteignant pas ces seuils.
En revanche, les modalités de l'opération resteront celles définies par le titre II de la loi du 6 août 1986, qui répondent aux strictes réserves d'interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, et entourent des garanties suivantes les principales règles de valeur constitutionnelle relatives aux privatisations :
Détermination par la commission de la privatisation de la valeur minimum de l'entreprise ;
En cas de cession de gré à gré, avis conforme de cette commission sur le choix des acquéreurs ;
Possibilité d'institution d'une " action spécifique " assortie de certains droits permettant d'assurer la protection des intérêts nationaux ;
Publicité des évaluations faites par la commission de la privatisation et des procédures de cession hors marché ;
Obligation de proposer aux salariés de l'entreprise concernée des titres, le cas échéant, à des conditions préférentielles.
II. : Sur l'article 87
Cette disposition tend à mettre fin à la controverse née de l'interprétation des dispositions de l'article L 312-8 du code de la consommation, issues de la loi Scrivener du 13 juillet 1979, en matière d'offres de crédit immobilier.
Selon ce texte, l'offre adressée à l'emprunteur en application de l'article L 312-7 :
" 1° Mentionne l'identité des parties, et éventuellement des cautions déclarées ;
" 2° Précise la nature, l'objet, les modalités du prêt, notamment celles qui sont relatives aux dates et conditions de mise à disposition des fonds ainsi qu'à l'échéancier des amortissements ;
" 3° Indique, outre le montant du crédit susceptible d'être consenti et, le cas échéant, celui de ses fractions périodiquement disponibles, son coût total, son taux défini conformément à l'article L 313-1 ainsi que, s'il y a lieu, les modalités de l'indexation. "
Comme l'a indiqué lors des débats devant l'Assemblée nationale M Auberger, député, au soutien de l'amendement qu'il présentait à cet effet, ce texte avait fait l'objet, dans un premier temps, d'interprétations ministérielles indiquant que les établissements de crédit pouvaient fournir à leurs clients des informations simplifiées, en ce qui concerne l'échéancier des amortissements.
Par deux arrêts rendus les 16 mars et 20 juillet 1994, la Cour de cassation a démenti cette interprétation et précisé la nature des informations devant figurer à cet égard dans l'offre de prêt.
Soucieux d'éviter la multiplication des difficultés pouvant naître de cette controverse, le législateur a donc adopté les dispositions devenues l'article 87 de la loi déférée, et qui comportent un double aspect.
D'une part, le I répute régulières les offres de prêts émises avant le 31 décembre 1994 au regard des dispositions relatives à l'échéancier des amortissements prévues par le 2° de l'article L 312-8, dès lors qu'elles ont indiqué le montant des échéances de remboursement du prêt, leur périodicité, leur nombre ou la durée du prêt, ainsi, le cas échéant, que les modalités de leurs variations.
D'autre part, le II explicite pour l'avenir les règles tracées par la Cour de cassation en incluant dans l'article L 312-8 un 2° bis, aux termes duquel l'offre " comprend un échéancier des amortissements détaillant pour chaque échéance la répartition du remboursement entre le capital et les intérêts ".
Les sénateurs auteurs de la saisine adressent deux types de griefs au I de l'article 87.
A : Certains de ces griefs n'appellent que de brèves remarques :
1° En premier lieu, c'est en vain que les requérants font état d'une violation, par la disposition contestée, du principe de séparation des pouvoirs.
Sous réserve, en effet, d'une condition tirée de l'intérêt général, sur laquelle des précisions seront fournies ci-après, il est loisible au législateur de modifier rétroactivement, comme lui seul peut le faire, les règles que le juge a pour mission d'appliquer, dès lors :
: que le texte en cause ne permet pas d'infliger des sanctions à titre rétroactif ;
: et qu'il ne porte pas directement atteinte aux décisions de justice passées en force de chose jugée.
Cette dernière condition, qui est au demeurant réputée remplie dans le silence du texte est, en l'espèce, expressément reprise par la disposition contestée.
Le cadre tracé par la jurisprudence issue de la décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 a donc été respecté.
On observera en outre que les moyens que les requérants tirent d'une prétendue méconnaissance des articles 6-1 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme sont, en tout état de cause, inopérants :
: d'une part, la validation contestée ne porte aucune atteinte à ces stipulations ;
: d'autre part, et surtout, de tels moyens sont sans incidence sur la constitutionnalité d'une loi (décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975).
2° En deuxième lieu, l'argumentation tirée de la non-rétroactivité de la loi pénale se heurte directement au principe de nécessité des peines issu de l'article 8 de la Déclaration de 1789, tel qu'il a été explicité par la décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981 : non seulement il est loisible au législateur de décider que des sanctions prévues à raisons d'agissements antérieurs ne s'appliqueront plus à compter de la publication de la loi, mais cette rétroactivité de la loi pénale plus douce résulte elle-même d'une exigence constitutionnelle.
3° En troisième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité ne saurait davantage retenir l'attention du Conseil constitutionnel.
Celui-ci a en effet déjà écarté un tel moyen, présenté à l'encontre de dispositions rétroactives (décisions n° 86-223 DC du 29 décembre 1986 ; n° 87-228 DC du 26 juin 1987 ; n° 88-250 DC du 29 décembre 1988). Il est, en effet, de la nature même de telles dispositions que soient traités différemment ceux dont les litiges ont été tranchés par les juridictions avant l'intervention du législateur, et ceux dont les instances sont encore pendantes ou n'ont pas été introduites.
4° On relèvera en outre, bien que ce point ne soit pas contesté, que la validation est strictement limitée, conformément aux exigences de la jurisprudence (décision n° 95-363 DC du 11 janvier 1995). D'une part, elle ne couvre que le vice concernant l'échéancier des amortissements. D'autre part, elle maintient l'ensemble des autres exigences pesant sur les prêteurs. Enfin, la loi soumet clairement pour l'avenir les prêteurs aux obligations résultant de la jurisprudence de la Cour de cassation.
L'essentiel, en réalité, est que cette intervention réponde à un objectif d'intérêt général.
B : Le Gouvernement entend démontrer que la disposition contestée répond bien à un objectif d'intérêt général.
Sans doute le Conseil constitutionnel a-t-il récemment précisé (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995) qu'un intérêt financier n'est pas, à lui seul, de nature à caractériser un intérêt général. A fortiori en va-t-il de même si cet intérêt financier n'est pas celui de l'Etat ou d'une autre collectivité publique.
Mais l'article 87-I de la loi adoptée ne méconnaît nullement ces principes.
1° En premier lieu, il convient, pour situer le débat, de souligner que la portée de l'article L 312-8 du code de la consommation pouvait légitimement prêter à controverse.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi et jusqu'aux arrêts de la Cour de cassation, la portée de la disposition relative à la fourniture, au moment de l'offre de prêt, d'un échéancier des amortissements demeurait incertaine : cet échéancier devait-il se concevoir comme une simple information sur le montant global des échéances périodiques, sans ventilation des sommes en principal, intérêts et autres accessoires, ou bien devait-il détailler ces sommes pour chaque échéance ?
Devant cette incertitude, plusieurs raisons peuvent expliquer que les établissements prêteurs n'aient pas toujours remis à l'emprunteur, avec l'offre de prêt, un échéancier des amortissements : au moment de la remise de l'offre, le tableau d'amortissement ne peut souvent qu'être indicatif, les dates effectives des échéances n'étant pas nécessairement connues, puisque fonction de la date de décaissement du prêt, laquelle peut intervenir avec un décalage de plusieurs mois. Au demeurant, lorsque la loi est entrée en vigueur en 1980, les systèmes informatiques des banques n'étaient pas tous en mesure de produire un tel tableau.
Pour autant, et même si l'attitude des établissements de crédit paraît aujourd'hui critiquable, à la lumière des précisions apportées en 1994 par la Cour de cassation, on ne peut affirmer que, de ce fait, les emprunteurs étaient privés de la possibilité d'apprécier la portée de leurs engagements.
En pratique, ils disposaient, très généralement, au moment de l'offre, du montant d'une échéance, du nombre d'échéances, de la périodicité et du taux effectif global applicable à leur opération d'emprunt. Ces différents éléments permettent à l'emprunteur d'évaluer sa charge d'endettement. En revanche, l'ensemble des informations (ventilation entre capital et intérêts, capital restant dû à chaque échéance) figurait en règle générale sur les tableaux d'amortissement remis ultérieurement au client au moment de la signature ou lors de la mise à disposition du prêt.
2° En second lieu, il paraît aujourd'hui clair qu'à défaut des dispositions insérées au I de l'article 87, la multiplication des contentieux qui en résulterait, compte tenu des débats publics qui ont eu lieu sur le sujet du fait même de l'amendement critiqué, ferait tout à la fois peser, sur le système financier, des risques considérables de déstabilisation et, sur les juridictions, des risques d'engorgement.
a) S'agissant du système financier, les risques encourus n'ont rien de théorique.
Potentiellement, ce sont les intérêts relatifs à l'encours non encore amorti des prêts au logement, qu'il s'agisse de prêts libres, de prêts conventionnés, de prêts réglementés, voire de prêts d'épargne logement, qui sont concernés. Par ailleurs, on ne peut exclure que les prêts déjà remboursés puissent eux-mêmes être contestés a posteriori. Rien ne permettra d'empêcher la propagation du risque de contentieux sur l'ensemble des crédits à l'habitation.
Une telle remise en cause des opérations menées affecterait l'équilibre du système financier avec des répercussions inévitables sur le reste de l'économie.
A ce stade, il est clair que les pouvoirs publics failliraient à leur mission d'intérêt général en ne prenant pas les mesures nécessaires pour prévenir ce risque de déstabilisation.
b) La multiplication des contentieux à laquelle cette situation risquerait de conduire, en l'absence d'intervention du législateur, aurait également des répercussions sur le fonctionnement du service public de la justice.
Divers indices révèlent en effet l'amorce d'une vague de contentieux. Or, même si 10 p 100 seulement des 9 millions d'emprunteurs potentiellement concernés décidaient d'engager une action, c'est près d'un million de dossiers qui devraient être traités par les magistrats, provoquant ainsi un engorgement des juridictions.
Une telle circonstance est également de nature à justifier que le législateur intervienne au nom de l'intérêt général.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement demande au Conseil constitutionnel de rejeter le recours dirigé contre la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.