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Décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995 - Saisine par 60 députés

Loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale
Conformité

SAISINE DEPUTES :
Paris, le 20 décembre 1995.
Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.
Monsieur le président,
Madame et Messieurs les conseillers, Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, telle qu'elle a été définitivement adoptée le 20 décembre 1995.
I : Sur les conditions d'adoption de la loi
La loi déférée a été adoptée dans des conditions qui ignorent manifestement les droits du Parlement.
Il a été en effet successivement recouru : 1° A la procédure d'habilitation prévue par l'article 38 de la Constitution, qui a pour conséquence de dessaisir le Parlement de l'essentiel de son pouvoir législatif ; 2° A la déclaration d'urgence prévue par l'article 45 de la Constitution et par l'article 102 du règlement de l'Assemblée nationale, qui diminue de moitié le temps de délibération de la loi par les assemblées parlementaires ; 3° A la procédure d'engagement de la responsabilité gouvernementale sur le vote d'un texte prévue par l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, qui dessaisit l'Assemblée nationale du pouvoir de voter la loi ; 4° Au détournement, au Sénat, de la procédure de la question préalable, qui a permis à la majorité sénatoriale servant les desseins du Gouvernement de priver l'opposition de tout exercice du droit d'amendement et de dessaisir le Sénat dans son ensemble de tout pouvoir de délibération de la loi ; 5° A l'avancement subit de la date initialement fixée pour la tenue de la commission mixte paritaire (CMP), avancement qui n'a pas été motivé, qu'aucune urgence ne pouvait justifier et qui a eu pour effet (et sans doute pour objet) de priver l'opposition de toute possibilité de préparer sérieusement sa riposte au détournement de procédure précité.
Prises isolément, les décisions de recourir aux procédures énumérées aux 1°, 2°, 3° et 5° ne peuvent dans leur principe être tenues pour inconstitutionnelles ; il en est différemment de l'abus de la question préalable au Sénat. Mais il est parfaitement clair que cette accumulation, en une même procédure législative, du recours aux ordonnances, de la déclaration d'urgence, de l'adoption d'une loi sans vote, de l'escamotage du débat sénatorial et de la tenue précipitée de la CMP a empêché que la loi déférée ne soit adoptée à l'issue d'un réel débat parlementaire alors qu'elle porte pourtant sur un sujet dont l'importance est évidente pour le pays.
Ce texte qui aura mis trois semaines à franchir les étapes séparant le dépôt du projet de loi de la saisine du Conseil constitutionnel n'aura pas été, à l'exception de quelques heures de discussion à l'Assemblée nationale les 9 et 10 décembre 1995, réellement discuté par les députés en première lecture, ne l'aura pas été du tout (s'agissant de l'examen de ses articles) par les sénateurs en première lecture, ne l'aura été ni par l'une ni par l'autre des deux assemblées au cours d'une seconde lecture exclue par la déclaration d'urgence et n'aura fait l'objet que d'un simulacre d'examen en commission mixte paritaire avant d'être adopté définitivement en quelques heures dans des conditions qui interdisaient tout amendement parlementaire et ont seulement permis à la majorité sénatoriale, en se déjugeant radicalement à trois jours d'intervalle, de donner la mesure du caractère totalement fictif du vote antérieur de la question préalable.
A ce stade de détournement de la procédure législative, l'alinéa 1er de l'article 34 de la Constitution qui persiste à disposer que " la loi est votée par le Parlement " perd tout son sens. Seule l'intervention du juge constitutionnel peut ici rétablir l'équilibre des pouvoirs, restituer au législateur une dignité que l'actuelle majorité semble avoir oubliée et prévenir l'aggravation ultérieure d'une dérive qui, notamment dans un contexte de crise sociale, porte au statut de l'institution parlementaire un coup de nature à la discréditer gravement dans l'opinion.
Mais il y a plus. Alors que l'utilisation conjointe de tous les mécanismes constitutionnels et réglementaires qui pouvaient réduire au strict minimum le pouvoir délibérant du Parlement privait déjà l'opposition de toute capacité réelle d'intervention à l'Assemblée nationale, le Gouvernement et sa majorité parlementaire n'ont pas hésité à utiliser au Sénat la procédure de la question préalable à seule fin d'empêcher là aussi tout débat contradictoire. En votant cette " question préalable par antiphrase ", la majorité sénatoriale a interdit tout examen réel du contenu de la loi déférée par la Haute Assemblée et a notamment privé l'opposition de l'intégralité de son droit d'amendement.
Vainement objecterait-on le précédent de 1986. Si, dans sa décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986, le Conseil constitutionnel a considéré que l'adoption par le Sénat de la question préalable pour accélérer le vote du projet de loi relatif à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés était intervenue " dans des conditions qui n'affectent pas, au cas présent, la régularité de la procédure législative ", la rédaction même de la motivation de cette décision en délimite clairement la portée. Ainsi que l'a souligné l'ensemble de la doctrine, la majorité sénatoriale avait à l'époque voulu répondre par cette adoption au refus présidentiel de signer toute ordonnance en la matière, refus qu'elle considérait comme une man uvre de retardement. Les débats du Sénat étaient sans équivoque sur ce point, et la défense du Gouvernement devant le Conseil constitutionnel ne laissa pas davantage de doute sur la justification alors avancée de l'utilisation atypique de la question préalable, unanimement interprétée par les commentateurs les plus autorisés comme la conséquence directe de l'attitude présidentielle.
Au surplus, le Conseil constitutionnel avait pris soin de relever dans la motivation de sa décision " que le projet de loi relatif à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés [] faisait suite à la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986 rétablissant le scrutin uninominal à deux tours ", ce qui signifiait que le Parlement avait déjà débattu, dans des conditions qui assuraient le respect des droits de l'opposition, du principe de la réforme du mode de scrutin.
Le cas de la présente loi est radicalement inverse. L'extraordinaire altération de la procédure législative dans son ensemble dont témoigne l'accumulation précitée des obstacles au pouvoir délibératif du Parlement ne constitue plus une réaction à l'impossibilité de recourir aux ordonnances mais vise au contraire à autoriser le Gouvernement à y recourir sans débat parlementaire digne de ce nom.
En outre, il ne s'agit plus de tirer les conséquences d'un principe déjà pleinement débattu et approuvé par les assemblées mais au contraire d'abandonner au Gouvernement le pouvoir de prendre des mesures d'une importance extrême, de réformer radicalement l'ensemble du système français de protection sociale et de donner une réponse normative à une crise sociale dont nul ne peut aujourd'hui sous-estimer la gravité.
C'est au moment précis où la vague de contestation oblige le Premier ministre à renoncer à une part essentielle des finalités et des mesures que décrivait le projet de loi d'habilitation que toutes les ressources de la procédure ont été utilisées pour empêcher le Parlement de débattre au fond et l'opposition de jouer son rôle constitutionnel, fût-ce au prix d'un détournement de procédure caractérisé.
Dans ces conditions, non seulement le " cas particulier " jugé en 1986 a laissé entière la question de principe touchant au respect du pouvoir délibératif des assemblées et des droits de l'opposition, mais on peut voir dans l'adoption de la loi déférée un " cas particulier " exactement opposé : quoi qu'il en soit, sauf à permettre à un Gouvernement, assuré de la bienveillance complice de la majorité sénatoriale, de contourner l'absence d'applicabilité de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution devant la Haute Assemblée et d'instaurer, au gré d'intérêts politiques, un bicaméralisme à géométrie variable, la loi déférée ne saurait, sur ce seul terrain de la régularité de la procédure législative, échapper à l'annulation.
Il en va d'autant plus ainsi que les conditions du recours par le Premier ministre, le 10 décembre 1995, à la procédure prévue par le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution sont pour le moins sujettes à interrogation (" 38 + 49-3 = 16 bis ", avait dit le sénateur Marcilhacy en 1967).
Ledit article ne subordonne l'utilisation de cette faculté qu'à une condition unique : que le conseil des ministres en ait préalablement délibéré.
Or, l'hypothèse ayant été évoquée, le porte-parole du Gouvernement, M Alain Lamassoure, a déclaré publiquement, et la presse en a donné l'écho, qu'il n'avait pas été question de cette procédure en conseil des ministres. Il y a pourtant été recouru sans que ledit conseil se soit réuni à nouveau postérieurement à cette déclaration publique.
Cela signifierait donc que le texte a été adopté à la suite d'une procédure conduite en violation des termes formels de la Constitution, sauf à ce que le porte-parole du Gouvernement ait tenu des propos irrespectueux de la vérité, ce qu'on ne saurait concevoir, ou que la presse lui ait attribué des déclarations qu'il n'a pas faites, ce qui serait fort surprenant.
Si un doute subsistait, il vous appartiendrait naturellement de le lever en consultant les procès-verbaux des conseils des ministres.
II. : Sur la portée de l'habilitation
Le projet de loi d'habilitation, adopté au conseil des ministres du 22 novembre 1995 et déposé le lendemain sur le bureau de l'Assemblée nationale (n° 2045), respectait à l'évidence les conditions posées par l'article 38 de la Constitution et précisées par votre jurisprudence.
Si large que fût le champ ouvert aux ordonnances, il est incontestable qu'étaient précisément définis la finalité des mesures que le Gouvernement se pose de prendre ainsi que leurs domaines d'intervention, ce qui permettait d'affirmer que le texte satisfaisait aux exigences qui résultent de votre décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986.
Aussi la loi, quelque jugement politique qu'on pût porter sur elle par ailleurs, ne semblait pas poser de problèmes concernant la mise en uvre de l'article 38 de la Constitution.
Seulement, il se trouve que la situation a très sensiblement évolué entre la date de dépôt du texte et celle de son adoption, sans que son contenu ait suivi une évolution corollaire.
En effet, le Premier ministre avait adressé à l'Assemblée nationale une déclaration de politique générale, le 15 novembre dernier, dans laquelle il lui avait fait part de ses intentions concernant la protection sociale et sur laquelle il avait engagé la responsabilité de son Gouvernement, conformément au premier alinéa de l'article 49 de la Constitution.
Et c'est dès la semaine suivante que fut déposé le projet de loi qui tendait à rendre possible la réalisation de ce plan par le recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution.
Or on sait la force qu'a prise la réaction sociale à ces méthodes expéditives. Ce n'est pas ici le lieu d'en décrire l'ampleur et la portée, l'une et l'autre exceptionnelles pourtant. En revanche, il importe d'en relever les effets.
Ceux-ci ont été tels qu'ils ont amené le Premier ministre à opérer des reculs successifs, aussi anarchiques que l'offensive avait été martiale. Ainsi est-ce par une suite de déclarations, faites tantôt au Parlement, tantôt à la télévision, que l'on a été plus ou moins éclairé sur les décisions immédiates et les intentions futures du Gouvernement.
Au nombre des changements intervenus, il y a lieu de mentionner la renonciation explicite (déclaration du 10 décembre sur France 2) à toute modification concernant les régimes spéciaux de retraite.
Or cette annonce, pour s'en tenir à cet exemple qui n'est pas le seul, n'a pas été intégrée à la rédaction du 1° de l'article 1er de la loi qui vous est déférée.
Se pose ainsi une question inédite à propos de l'article 38. On sait, car cela résulte de la Constitution elle-même, que le Gouvernement ne peut demander à recourir aux ordonnances que pour l'exécution de son programme. On sait également, depuis votre décision n° 76-72 DC, que la notion de programme qui figure dans cet article est totalement indépendante de celle qui figure à l'article 49. On sait enfin que le pouvoir exécutif ne pourrait prendre des ordonnances dans des domaines autres que ceux visés par la loi d'habilitation et qui, justement, ont vocation à traduire le programme en question.
Ce qu'on ignore, en revanche : et c'est en cela que la question est inédite : c'est la réponse à la question de savoir si la loi d'habilitation peut autoriser le Gouvernement à prendre des ordonnances dans un domaine qui a cessé de faire partie de son programme.
Certes, le cas de figure est inusuel. Certes, on pourrait soutenir que la loi d'habilitation ouvre une possibilité mais ne crée aucune obligation, qu'il est toujours loisible au Gouvernement de renoncer à prendre une ordonnance et que, en l'espèce, il se bornerait à modifier au plus le régime général mais laisserait inchangés les régimes spéciaux.
Seulement, ici, le problème ne se pose pas en ces termes.
D'une part, il ne s'agit pas d'un programme, au sens de l'article 38, qui aurait évolué entre le moment où il est traduit par la loi d'habilitation et celui où il est mis en uvre. Il s'agit d'un programme qui a changé pendant le déroulement même de la procédure conduisant à l'adoption de la loi d'habilitation.
D'autre part, ce qui a changé une fois dans un sens peut à nouveau changer une autre fois et dans l'autre sens. Deux conséquences importantes en résultent, l'une sociale, l'autre politique.
La conséquence sociale tient au fait que le Premier ministre a affirmé qu'il renonçait à modifier les régimes spéciaux dans l'immédiat, et qu'il allait ouvrir des concertations, peut-être même des négociations, sur le sujet avec ceux qu'il concerne. Or ces concertations ou négociations changeraient radicalement de nature si le Gouvernement était en mesure d'exercer, explicitement ou implicitement, la pression formidable que représenterait son droit acquis à recourir aux ordonnances, à tout moment jusqu'à l'expiration des quatre mois suivant la promulgation de la loi qui vous est déférée.
La conséquence politique tient au fait que les parlementaires ont pris, ou laissé prendre, une décision sur laquelle ils sont insuffisamment éclairés, contrairement aux exigences posées par votre décision n° 86-207 DC. En effet, il est aisé d'imaginer que certains d'entre eux : et peu importe ici leur nombre : aient été dans un premier temps convaincus par les arguments du Premier ministre, puis que, mesurant la force du mouvement de protestation, ils aient considéré comme indispensable, par conviction ou simplement par crainte des conséquences, le retrait, la renonciation à la réforme immédiate des régimes spéciaux de retraite. Et c'est donc avec l'assurance que ce retrait était opéré qu'ils ont consenti à l'habilitation. Seulement ce retrait ne s'est pas traduit dans le texte.
Ainsi, d'une part, habilitation a été explicitement donnée sur des éléments ne faisant plus partie du programme du Gouvernement, ce qui est contraire au texte même de l'article 38, d'autre part, les circonstances de fait qui ont entouré cette adoption laissent planer des doutes sérieux sur la portée que le Parlement savait donner à son habilitation.
A ce double titre, déjà, la loi qui vous est déférée, et au moins le 1° de son article 1er, peut encourir votre censure.
III. : Sur l'objet de la loi d'habilitation
Selon l'article 14 de la Déclaration de 1789, " tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ".
Cet article donne donc aux citoyens seuls, ou éventuellement à leurs représentants, le pouvoir, notamment, de lever l'impôt. Il s'agit là d'un principe impératif, dont on sait l'importance historique qu'il a revêtue, tant en France, où il a joué un rôle essentiel dans l'éclatement de la révolution même, que, par exemple, aux Etats-Unis d'Amérique qui sont nés précisément de cette revendication.
Or le Gouvernement, qui ne procède d'aucune élection, ne fait pas partie des représentants au sens de cet article, ni d'ailleurs au sens de l'article 3 de la Constitution. Il ne peut donc ni exercer seul un pouvoir fiscal, ni même, à cette fin particulière, recevoir une délégation qu'interdit explicitement la Déclaration de 1789.
Il importe de souligner que celle-ci, dans ses dix-sept articles, n'attribue expressément l'exercice d'une compétence, exclusive, que dans cette disposition, qui en retire donc un relief particulier et une force impérative irréfragable. Dans ses autres dispositions, en effet, la déclaration ne fait référence qu'à une norme : la loi le plus souvent : et, même lorsqu'il s'agit de cette dernière, le droit qu'elle attribue aux citoyens et à leurs représentants : car la seule mention qui est faite de ceux-ci figure à l'article 4 : n'est que celui de " concourir à sa formation ".
L'article 14 est donc bien le seul qui réserve expressément un monopole de compétence aux citoyens ou à leurs représentants. Ces derniers ne peuvent y renoncer, fût-ce temporairement et quelle que puisse être la précision, au demeurant discutable (circonstance encore aggravante) comme on le verra plus loin, de l'habilitation à laquelle ils consentent.
A cela, on ne manquera pas d'objecter que l'article 38 n'exclut aucun champ d'habilitation. Mais une telle objection serait en l'occurrence irrecevable.
En premier lieu, en effet, l'article 38 pose une règle générale, tandis que l'article 14 de la Déclaration de 1789 pose un principe spécial, dans un domaine spécial, particulièrement important. La règle spéciale déroge à la règle générale. Le monopole attribué à tous les citoyens ou à leurs représentants dans ce domaine précis déroge à la règle générale qui permet au Parlement, sans le borner a priori à aucun domaine, d'habiliter le Gouvernement à prendre des ordonnances.
Cela est d'ailleurs si vrai, en second lieu, que la situation créée par l'article 14 de la Déclaration de 1789 n'est pas unique, et que d'autres dispositions de valeur constitutionnelle pourraient également limiter les champs ouverts à l'habilitation de l'article 38. Il n'est que de songer, par exemple, aux articles 36, 46, 47 ou 53.
Le pouvoir fiscal ne peut donc être délégué ou, pour le dire autrement, la Constitution interdit toute expression provisoire, fût-elle acceptée par le Parlement, du domaine réglementaire dans la sphère fiscale. Cette règle ne connaît qu'une seule exception : celle qui résulte du troisième alinéa de l'article 47 de la Constitution.
Et justement, cette exception confirme bien la règle puisque, pour y déroger, une disposition expresse a dû être introduite dans la Constitution.
Au demeurant, il n'est pas indifférent de souligner que si diverses lois d'habilitation ont pu autoriser le Gouvernement à instituer des prélèvements par ordonnances, il s'est agi, pratiquement toujours, de prélèvements sociaux, qui n'avaient pas un caractère fiscal.
En revanche, lorsqu'un tel caractère a pu être présent, vous n'avez pas été saisi du texte qui le rendait possible, comme par exemple dans la loi n° 83-332 du 22 avril 1983, outre que la difficulté n'avait sans doute pas été aperçue à l'époque, vous n'aviez de toutes façons pas été saisis. Quant à l'autre loi d'habilitation à dimension fiscale, celle n° 86-793 du 3 juillet 1986, elle vous avait certes été déférée, mais l'objection tirée de l'article 14 de la Déclaration de 1789 n'avait pas lieu d'être soulevée. En effet, le Gouvernement n'était habilité, par le 5° de l'article 2, qu'à alléger certaines impositions en vue de faciliter la création d'emplois. Or, du point de vue du principe constitutionnel résultant de l'article 14 de la Déclaration de 1789, une différence doit être faite entre l'allégement ou la suppression de la contribution d'une part et la création ou l'aggravation d'autre part. Dans les deux premiers cas, rien ne fait obstacle à une délégation. Dans les deux autres, seuls les citoyens ou leurs représentants ont le pouvoir de constater, consentir et déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée.
Ici, il ne fait aucun doute que l'article 1er de la loi qui vous est déférée, dans plusieurs de ses rubriques, prévoit la création de prélèvements dont certains, sinon tous, ont un caractère fiscal indiscutable. Et l'article 2 va jusqu'à donner des effets rétroactifs à certains de ces impôts gouvernementaux, contraires à l'un des principes les plus solidement établis du droit républicain.
Pour avoir gravement, à ce premier titre, méconnu l'article 14 de la Déclaration de 1789, plusieurs membres de phrases des articles 1er et 2 de la loi déférée n'échapperont pas à votre censure. Il s'agit de tous ceux qui, expressément, prévoient l'institution, ou l'aggravation, par ordonnance de ressources de nature fiscale. Quant aux ressources sur la nature desquelles un doute peut exister, une stricte réserve d'interprétation suffira à interdire que soit créées ou aggravées celles qui ont une définition fiscale.
Au demeurant, cette déclaration de non-conformité sera sans conséquences sur la situation des finances publiques ou du budget.
S'il l'estime indispensable, en effet, le Gouvernement sera toujours en mesure de soumettre au Parlement, qui désormais continue de se réunir en session ordinaire, le ou les projets de loi nécessaires.
Ces derniers, de surcroît, pourraient même être ainsi adoptés dans des délais plus brefs que ceux ouverts aux ordonnances.
Mais, surtout, seules des lois pourraient constitutionnellement prendre des mesures qui, comme il vient d'être démontré, ne sauraient en aucunes circonstances, autres que celles prévues par le troisième alinéa de l'article 47, résulter d'ordonnances.
Ainsi, en tout état de cause, la délégation du pouvoir fiscal au Gouvernement est-elle entachée d'une violation caractérisée du principe de nécessité de l'imposition énoncé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Elle ne respecte d'ailleurs pas davantage le principe constitutionnel d'égalité de traitement, notamment en ce que le paragraphe 4° de l'article 1er de la loi déférée autorise le Gouvernement à instaurer un prélèvement spécial sur la part employeur des cotisations servant à financer les couvertures de prévoyance des salariés des entreprises, prélèvement qui non seulement alimentera le FSV alors que son assiette est dépourvue de tout lien avec les missions dévolues à ce fonds (ce qui repose la question de sa " nécessité ") mais surtout rompt l'égalité entre les salariés dans la mesure où seront plus taxés ceux dont l'employeur prend plus largement en charge leur couverture de prévoyance, alors qu'au regard de l'objectif de modération de la consommation médicale cette différence de situations n'est en rien justificative d'une différence de taxation.
IV. : Sur les 7° et 8° de l'article 1er
Sur le fond de ce qu'elle prévoit et autorise, la loi, en particulièrement sur les 7° et 8° de son article 1er, ne paraît pas non plus conforme à la Constitution.
Pour le comprendre, il est indispensable de retracer les solutions juridiques apportées à la prise en charge de la dette sociale, puis d'analyser les dispositions de la loi sur le sujet pour, enfin, constater qu'elles se heurtent à des règles et principes de valeur constitutionnelle.
1 Le statut juridique de la dette
Si le statut de la dette accumulée postérieurement au 1er janvier 1994 ne pose guère de problème de définition, il n'en va pas de même de la dette antérieure, qui a déjà fait l'objet d'une série de dispositions législatives aux conséquences fiscales, budgétaires et juridiques importantes.
Sans entrer dans trop de détails, il convient à ce sujet de rappeler trois étapes essentielles.
La première a été franchie à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 1993 (loi n° 93-859 du 22 juin 1993). L'article 42 de celle-ci a, entre autres mesures, porté de 1,1 p 100 à 2,4 p 100, à compter du 1er juillet 1993, le taux de la contribution sociale généralisée (CSG).
Lorsque cela fut fait, et que vous eûtes rendu votre décision sur ce texte, le Parlement adopta la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale. Son article 1er créait le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), établissement public de l'Etat à caractère administratif.
Celui-ci recevait mission, à titre exceptionnel, d'assurer le remboursement échelonné à l'Etat des sommes nécessaires à la prise en charge par celui-ci des avances accordées à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), telles qu'elles seraient arrêtées à la date du 31 décembre 1993.
C'est essentiellement afin de financer ce remboursement, en capital et en intérêt, que la même loi affectait au FSV le produit de l'augmentation de la CSG opérée par la loi de finances rectificative précitée, promulguée le jour même où a commencé l'examen du second texte devant le Sénat, première assemblée saisie.
Dès lors qu'avaient ainsi été mis en place le financement : par la hausse de la CSG : et l'opérateur : par la création du FSV - qui allaient permettre la reprise de la dette, il ne restait plus, dans la troisième étape de ce processus à tous égards unique, qu'à organiser celle-ci.
Ce fut l'objet de l'article 105 de la loi de finances pour 1994 (loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993). Constatant que la dette de l'ACOSS à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations s'élevait à 110 milliards de francs ; il en transféra la charge à l'Etat, à compter du 1er janvier 1994.
Les conditions pour le moins singulières dans lesquelles cette dernière mesure a été prise, sans jamais apparaître dans le budget, nous avaient déjà conduits à vous en saisir, ce qui vous avait amenés à considérer qu'il ne s'agissait ni d'une consolidation des avances faites par l'Etat, ni d'un prêt au FSV, mais, simplement, d'une " opération de trésorerie de l'Etat effectuée conformément aux articles 6 et 15 de l'ordonnance organique " relative aux lois de finances (décision 93-330 DC du 29 décembre 1993). A cette occasion, vous aviez relevé que " la loi de finances n'établit aucun lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et le prélèvement mis à la charge de l'établissement public "fonds de solidarité vieillesse" selon l'état A annexé à la loi de finances ".
Toutefois, même si vous avez considéré que cela ne suffisait pas à attester l'existence d'un lien juridique, l'exposé des motifs de ce qui allait devenir l'article 105 de la loi de finances pour 1994 d'une part précisait explicitement que la charge pesant ainsi sur l'Etat serait compensée par un versement du FSV à hauteur de 6 787 millions de francs en 1994, d'autre part fixait un échéancier prévoyant des versements du FSV à l'Etat, de la même somme en 1995, puis d'un montant annuel de 12 549,3 millions de francs jusqu'à 2008.
Ainsi, au terme du processus : : l'Etat aurait repris, par une opération de trésorerie, les 110 milliards de francs de dettes de l'ACOSS constatés au 31 décembre 1993 ; : le FSV, grâce à l'augmentation de la CSG dont la fraction supplémentaire lui a été attribuée, aurait effectué des versements à l'Etat à hauteur de 177 milliards de francs, dont 67 milliards de francs au titre des intérêts.
La question s'est posée de savoir s'il y avait lieu, du point de vue des principes budgétaires régissant les recettes de l'Etat, de distinguer, au sein des versements opérés à son profit par le FSV, entre l'amortissement du capital (ressource de trésorerie) et le remboursement des intérêts (recette budgétaire).
Mais une telle distinction, quoique usuellement faite, y compris par la Cour des comptes, aurait juridiquement impliqué la présence d'un prêt ou d'une avance consentis par l'Etat, ce que précisément votre décision précitée du 29 décembre 1993 a exclu.
En conséquence, la dette sociale arrêtée au 31 décembre 1993 s'analyse juridiquement comme une dette de l'Etat, bénéficiant de la contrepartie économique que constituent les versements du FSV, eux-mêmes financés par l'augmentation de la CSG à compter du 1er juillet 1993.
2 Les mesures envisagées et autorisées par la loi
C'est pour tenir compte de cette différence de statuts juridiques, entre la dette antérieure et la dette postérieure au 1er janvier 1994, que le 7° de l'article 1er est complété par un 8°.
En effet, le 7° envisage " la dette accumulée au 31 décembre 1995 par le régime général de sécurité sociale et par le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles ainsi que du déficit prévisionnel de l'exercie 1996 de ces régimes ".
Puisqu'elle est devenue, comme on vient de le voir, une dette de l'Etat, celle antérieure au 1er janvier 1994 n'est pas une dette du régime général de sécurité sociale ni du régime d'assurance maladie mentionné au 7° Elle n'est donc pas visée par l'autorisation de prévoir par ordonnance les " ressources, notamment fiscales, nécessaires " à son remboursement, ce qui est d'ailleurs parfaitement logique dans la mesure où lesdites ressources ont déjà été prélevées avec l'augmentation de la CSG.
Néanmoins, le 8° de l'article 1er prévoit de recentrer les missions du FSV " sur le financement des prestations relevant de la solidarité nationale tout en préservant, par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus, la neutralité de cette mesure pour le budget de l'Etat ".
Pour que le FSV soit recentré sur les missions ainsi précisées, il faut qu'il soit désormais dispensé d'opérer les versements annuels qui lui incombent actuellement au profit de l'Etat. Pour que cette mesure soit neutre à l'égard du budget de ce dernier, il faut que ces versements se poursuivent, quitte à lui être assurés par un autre organisme. Il s'agit là des choix du Gouvernement qui, en eux-mêmes, n'ont rien de juridiquement critiquable.
En revanche, en prévoyant que la poursuite des versements au profit de l'Etat sera assurée " par les ressources mentionnées au 7° ci-dessus ", la loi impose de les financer par les ressources fiscales que ce 7° autorise à instituer, donc par des ressources fiscales nouvelles.
Le Gouvernement n'a d'ailleurs nullement fait mystère de ses intentions puisque le Premier ministre, dans la déclaration qu'il a prononcée à la tribune de l'Assemblée nationale le 15 novembre, en application du premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, a d'ores et déjà annoncé la création d'une caisse d'amortissement de la dette sociale (CADS), qui assumera la charge de 250 milliards de francs, financée pour l'essentiel par un nouveau prélèvement, dénommé " remboursement de la dette sociale " (RDS), prélevé sur pratiquement tous les revenus, frappés à hauteur de 0,5 p 100.
Ce total de 250 milliards de francs comprend : 120 milliards de francs au titre de la dette sociale des exercices 1994 et 1995 ; 3 milliards de francs au titre de la dette du régime d'assurance maladie des travailleurs des professions non agricoles ; 17 milliards de francs au titre de la dette sociale estimée pour l'exercice 1996.
Enfin, à ces 140 milliards de francs sont ajoutés les 110 milliards de francs de dette de l'Etat qui seront désormais compensés par des versements de la CADS, financés sur le RDS, qui se substitueront aux versements du FSV financés par la CSG.
En outre, le rendement attendu du nouveau prélèvement, qui doit être institué pour treize ans, étant de 25 milliards de francs par an, le surplus (75 milliards de francs en principe) est destiné à couvrir les intérêts afférents au total de ces dettes.
Comme, néanmoins, cette opération ne s'accompagne pas d'une diminution de la part de l'augmentation antérieure de la CSG qui était explicitement justifiée par le remboursement de la dette constatée au 1er janvier 1994, cela signifie que cette dernière sera payée deux fois par tous les revenues assujettis à la fois à la CSG et au RDS C'est pour cette raison que le dispositif retenu n'est pas conforme à la Constitution.
3 La non-constitutionnalité du 8° de l'article 1er
Rappelons à nouveau les termes de l'article 14 de la Déclaration de 1789 : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. " C'est, dans un premier temps, de la nécessité qu'il est ici question. Or il en va de la nécessité de l'imposition comme de celle des nationalisations, et l'on doit considérer, reprenant la motivation de votre décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, que " l'appréciation portée par le législateur (dans) la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne saurait, en l'absence d'erreur manifeste, être récusée par celui-ci ".
Certes, sous réserve d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle, notamment ceux résultant des articles 13 et 17 de la Déclaration de 1789, le législateur a pleine compétence pour créer les impositions de toutes natures et en déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement.
Toutefois, l'article 14 précité l'oblige à n'exercer ce pouvoir qu'afin de répondre à une nécessité.
Certes encore, le législateur est seul juge de cette nécessité, il peut l'apprécier extensivement, mais toujours dans la limite ultime, que vous n'avez jamais manqué de rappeler, de l'erreur manifeste d'appréciation.
Or, précisément, relève ici de l'erreur manifeste l'appréciation qui juge nécessaire la création d'une imposition destinée, à hauteur de 44 p 100 de son produit, à financer une dépense déjà couverte par une autre contribution. Est donc contraire à la Constitution la disposition qui a non seulement pour effet mais pour objet même de parvenir à ce résultat aberrant.
A cette robuste évidence, on ne manquera pas d'opposer toutes sortes d'objections, mais dont aucune ne saurait prévaloir.
a) Il sera affirmé, en premier lieu, qu'il n'existe aucun lien juridique entre l'augmentation de la CSG et le remboursement de la dette constatée au 31 décembre 1993, que, au demeurant, ces deux décisions résultent de deux lois distinctes, des 22 juin et 22 juillet 1993.
Evidemment une telle assertion serait infondée.
Si la CSG est une recette de nature fiscale : une imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la Constitution, comme vous l'avez qualifiée dans votre décision n° 90-285 DC : elle n'est pas pour autant une recette de l'Etat : comme vous l'avez également constaté dans la même décision : et n'obéit pas, de ce fait, au principe d'universalité budgétaire. Il s'agit au contraire des ressources d'un établissement public, directement affectées à celui-ci.
Aussi l'augmentation de la CSG n'était-elle pas destinée à abonder le budget de l'Etat mais à accroître le financement de la protection sociale, formellement au profit de la CNAF à la date à laquelle cette augmentation a été promulguée.
Mais, à cette même date, le Gouvernement avait déjà fait connaître ses intentions.
On les trouvait très précisément énoncées à la page 401 du rapport (n° 210) fait, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, par M Philippe Auberger sur le projet de loi de finances rectifictive. De la même manière, M Michel Péricard, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles de la même assemblée, soulignait, à la page 64 de son rapport (n° 207) : " Bien que les dispositions le prévoyant ne puissent, pour des raisons juridiques, être déjà incluses dans le collectif budgétaire, le produit de l'augmentation de la CSG sera affecté à un fonds de solidarité vieillesse qui devrait être formellement créé par un prochain projet de loi. " Enfin, M Jean Arthuis, à l'époque rapporteur général de la commission des finances du Sénat, annonçait, à la page 200 du fascicule 2 de son rapport (n° 329) sur le même projet de loi, la " création d'un fonds de solidarité et de sauvegarde de la protection sociale auquel sera notamment affecté le produit de l'augmentation de la contribution sociale généralisée et destiné à apurer le passif du régime général " et il précisait, en note de bas de page, faisant allusion à ce qui allait devenir la loi du 22 juillet 1993 précitée, que : " un projet de loi en ce sens a été adopté en conseil des ministres le 2 juin 1993 ".
Dès lors que la nécessité de l'augmentation était ainsi motivée par celle de l'apurement du passif, ladite augmentation n'a pas été contestée à ce titre lorsque nous vous en avons saisis. Elle soulevait d'autres questions, mais pas celle de sa destination sur laquelle, quoi qu'on pût en penser par ailleurs, tous les éclaircissements indispensables avaient été apportés pour permettre au Parlement de " constater la nécessité de la contribution, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi ".
En revanche, le Gouvernement n'aurait pu, sans méconnaître ces exigences de valeur constitutionnelle, inviter le Parlement à voter l'augmentation d'une ressource affectée tout en s'abstenant d'en démontrer la nécessité et la destination.
Dès lors, donc, qu'il ne s'agit pas de ressources de l'Etat relevant du principe d'universalité budgétaire, l'annonce de l'affectation n'est pas une simple information dont les parlementaires seraient redevables à la bénévolence du Gouvernement. Elle est une exigence juridique sans laquelle l'augmentation de la ressource n'aurait pu être votée dans des conditions conformes à l'article 14 de la Déclaration de 1789.
Est ainsi établi sans conteste le lien qui, en droit et à due concurrence, lie l'augmentation de la CSG, opérée par la loi du 22 juin 1993 précitée au financement de la dette sociale constatée au 31 décembre de la même année, décidé par la loi du 22 juillet 1993 précitée. En conséquence, on ne peut prétendre aujourd'hui financer cette dernière une seconde fois sans entacher d'erreur manifeste l'appréciation de la nécessité du nouveau prélèvement rendu possible par le 8° de l'article 1er de la loi qui vous est déférée.
b) On ne manquera pas d'objecter, en second lieu, que la disposition incriminée n'autorise nullement un prélèvement nouveau destiné à financer ce qui l'est déjà, mais a pour effet, et pour objet explicite, de réaffecter aux dépenses à titre permanent du FSV les ressources qu'il consacrait jusqu'ici à ses dépenses à titre exceptionnel. Ainsi, soulagé, grâce à la création du RDS, de la nécessité de poursuivre ses versements à l'Etat, la quote-part de l'augmentation de la CSG qui était jusqu'à présent destinée à cela pourra être utilisée pour assurer une meilleure prise en charge d'avantages de vieillesse relevant de la solidarité nationale.
Mais on ne saurait non plus s'arrêter à une telle objection qui, au cas particulier, ne rendrait pas compte de la réalité de l'opération explicitement envisagée et autorisée.
Même en entrant, pour les besoins de la discussion, dans la logique soutenue par les auteurs de la loi, en effet, les indications données par eux sont contradictoires, ou controuvées.
En ce qui concerne le recentrage du FSV, on lit à la page 72 du rapport précité de M Mandon que " il faut se féliciter que la création de la caisse d'amortissement de la dette sociale permette au FSV de consacrer 8,5 milliards de francs supplémentaires au renforcement de ses interventions au bénéfice du régime général et des régimes de base alignés ".
Or, si le montant annuel des versements du FSV est, comme on le sait, de 12,594 3 milliards de francs. Affranchi de la nécessité d'effectuer ces versements, c'est donc cette somme, et non celle de 8,5 milliards de francs, qu'il devra consacrer aux missions qui lui ont été confiées à titre permanent.
Soit il s'agit d'une erreur du rapporteur, soit l'évocation de ce montant, s'il correspondait à une réalité, attesterait que le Parlement n'a pas été complètement informé sur les intentions réelles du Gouvernement, contrairement aux exigences que vos décisions ont déduites des termes de l'article 38.
Dans l'un et l'autre cas, au demeurant, les parlementaires ont statué au vu d'indications erronées.
Même en prenant l'hypothèse la moins défavorable au texte, celle d'une erreur du rapporteur, la situation ne s'éclaire pas complètement pour autant.
Il a été indiqué que le FSV, outre le fait d'être déchargé des versements prévus, verra ses ressources fiscales abondées par un prélèvement nouveau, celui visé au 4° de l'article 1er. Le produit de celui-ci, pour 1996, est estimé à 2,5 milliards de francs. De ce fait, dès 1996, le FSV disposera de ressources supplémentaires à hauteur de 15,094 3 milliards de francs (12,594 3 + 2,5 milliards de francs).
Or l'unique utilisation prévue pour ces ressources est celle consistant à améliorer les conditions de prise en charge du coût de la validation des périodes non cotisées par les régimes concernés. La dépense qui résulte de cette mesure annoncée est évaluée à 11 milliards de francs. Et le rapporteur insiste par ailleurs sur le fait que " il est important de souligner que les ressources du FSV ne seront pas affectées au financement d'une nouvelle prestation " (rapport précité, p 72).
La comparaison de ces données fait donc ressortir un excédent de recettes par rapport aux dépenses supérieur à 4 milliards de francs.
Non seulement le Parlement n'a reçu aucune indication relative à l'utilisation de ces sommes (et l'on sait pourtant que des montants sensiblement inférieurs ont donné lieu à des débats très âpres, au sein de la majorité elle-même, et à des amendements significatifs, à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 1996), mais encore ils ont été mis dans l'impossibilité, et pour cause, de constater la nécessité de la fraction de la contribution qui alimente cette ressource excédentaire du FSV.
Même s'il se limitait à ce niveau, 4 milliards de francs par an, resterait dirimant le grief précédemment articulé, relatif au double prélèvement de recettes dont l'une ne relève pas du principe de l'universalité budgétaire, en vue de financer une dépense unique.
c) On ne manquera pas d'objecter, enfin, que cette double imposition est indispensable à la réalisation des objectifs que le Gouvernement a proposés au Parlement. Cela conduit à examiner les conditions de prise en charge de la dette globale. Or celles-ci aussi laissent pour le moins perplexe.
Le RDS qui va être institué au 1er janvier 1996 le sera pour treize ans. Son rendement annuel attendu est évalué à 25 milliards de francs. Son produit total peut alors être estimé à 325 milliards de francs.
Au regard de cette recette nouvelle, la CADS devra financer, selon les indications données au Parlement, une dette sociale s'élevant à 250 milliards de francs.
La différence de 75 milliards de francs entre ces deux montants s'explique naturellement par la nécessité de payer les intérêts de la dette.
On doit cependant observer que, s'agissant de la dette de 110 milliards de francs antérieurement reprise par le FSV, le montant total de ses intérêts est précisément connu et s'élève à 67 milliards de francs. Sur ces 67 milliards de francs, 13,574 milliards de francs ont déjà été remboursés par les versements du FSV à l'Etat en 1994 et 1995. Les intérêts restant dus sur cette fraction de la dette s'élèvent donc à 53,426 milliards de francs (67 : 13,574 milliards de francs).
En conséquence, une simple soustraction permet de constater que resteront disponibles 21,574 milliards de francs (75 : 53,426 milliards de francs) pour financer les intérêts attachés aux autres fractions de la dette globale. Il n'est que de citer ce chiffre pour mesurer la sous-évaluation considérable, lorsqu'on le rapporte au montant de l'amortissement, 240 milliards de francs, à sa durée, treize ans, et même en admettant une négociation aux conditions les plus favorables.
Ainsi doit-on à nouveau souligner que le Parlement n'a pas disposé des informations nécessaires à sa décision dans les conditions de précisions que vous-mêmes avez déduites de l'article 38 de la Constitution.
C'est donc pour l'ensemble de ces raisons que vous censurerez les 7° et 8° de l'article 1er.
Au-delà, nous nous rallions par avance aux moyens et arguments dont vont vous saisir nos collègues sénateurs. La gravité et l'accumulation des griefs, tenant à la procédure d'adoption de la loi, à sa portée, à son objet, et même à certaines de ses dispositions de fond, interdisent qu'elle puisse être déclarée conforme à la Constitution. Elle ne le sera donc pas.
Nous vous prions, Monsieur le Président, Madame et Messieurs les conseillers, de croire à l'expression de notre haute considération.