Décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995 - Observations complémentaires du gouvernement
OBSERVATIONS COMPLEMENTAIRES DU GOUVERNEMENT EN REPONSE A LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 20 NOVEMBRE 1995 PAR PLUS DE SOIXANTE DEPUTES :
Le Gouvernement entend apporter des précisions complémentaires sur trois des griefs soulevés par les requérants.
I : Sur le 1 ° de l'article 1er de la loi déférée
La portée de l'habilitation demandée au Parlement est restée inchangée, s'agissant de la réforme des régimes spéciaux des retraites, depuis le discours du Premier ministre du 15 novembre 1995 : cette réforme, qui était subordonnée aux résultats des travaux de la « commission Le Vert », a, depuis le départ, été placée hors du champ de l'habilitation.
Le 1 ° de l'article 1er de la loi déférée n'a qu'un double objet.
En premier lieu, il s'agit de limiter la revalorisation des pensions de retraite devant intervenir le 1er janvier 1996 au titre du régime général et de ceux qui sont alignés sur ce dernier en matière de revalorisations. Les régimes spéciaux qui ont leurs propres règles de revalorisation ne sauraient être concernés par cette mesure.
En second lieu, le 1 ° est relatif au plafonnement à 150 trimestres de la durée d'assurance des assurés relevant de plusieurs régimes, dont un au moins connaît un tel plafonnement de la durée d'activité servant au calcul de la retraite. Les régimes dans lesquels existe une telle règle sont : le régime général et les régimes « alignés » (artisans, commerçants, salariés agricoles), ceux des professions libérales, celui des exploitants agricoles et enfin celui des cultes.
Le dispositif d'écrêtement qui est prévu est inspiré par un souci d'égalité de traitement entre monopensionnés et polypensionnés. Il ne concernera que la durée d'assurance dans les régimes plafonnés. Il ne portera pas sur les régimes spéciaux du secteur public, lesquels ne connaissent pas de plafonnement. Il en résulte qu'en aucun cas les règles de liquidation propres à ces régimes spéciaux ne sont susceptibles d'être modifiées.
II. : Sur le 4 ° de l'article 1er de la loi déférée
Il est soutenu que les dispositions du 4 ° de l'article 1er de la loi déférée relatives au prélèvement spécial sur la part employeur des cotisations de prévoyance méconnaîtraient le principe d'égalité de traitement. Selon les requérants, le prélèvement que le Gouvernement est ainsi habilité à instituer pourrait rompre l'égalité entre les salariés, ceux dont l'employeur assume plus largement la prévoyance se trouvant ainsi surtaxés.
On observe, en premier lieu, qu'ainsi formulé le moyen est inopérant : les salariés ne sont eux-mêmes soumis à aucun prélèvement. Au demeurant, ceux dont l'employeur cotise à de tels régimes sont dans une situation plus favorable.
S'agissant, en second lieu, des employeurs, le moyen ne peut davantage être accueilli.
On sait que les grandes entreprises souscrivent, au profit de leurs salariés, des contrats de prévoyance qui résultent le plus souvent d'accords collectifs. Les primes correspondantes s'élèvent annuellement à plus de 50 milliards de francs. Elles sont prises en charge par les entreprises à hauteur de 80 p 100. Ces primes bénéficient d'une exonération de cotisation sociale, dans la limite de 85 p 100 du plafond de la sécurité sociale.
Ainsi que l'a souligné dans son rapport M Mandon, député (Doc. AN n° 2414, p 49), cette exonération favorise la conclusion de contrats qui entraînent une augmentation de la consommation de biens médicaux, sans que les conséquences en soient tirées quant au financement du système de protection sociale.
C'est précisément ce qui justifie la mesure contestée, laquelle permettra d'instituer, au profit du Fonds de solidarité vieillesse, un prélèvement assis sur la part patronale des contrats complémentaires de prévoyance et de maladie. La mesure concernera ceux qui sont souscrits auprès de sociétés d'assurance, de mutuelles ou d'institutions de prévoyance.
On constate ainsi, d'une part, que la mesure contestée correspond bien à une nécessité, d'autre part, qu'elle tient compte des différences de situation entre les salariés, selon que leur employeur prend ou non en compte leur couverture de prévoyance. Dès lors que seront traités de la même manière les employeurs se trouvant dans la même situation, le principe d'égalité ne peut être regardé comme méconnu.
III. : Sur les 7 ° et 8 ° de l'article 1er A : En ce qui concerne l'objet des mesures envisagées
Depuis 1994, le régime général de sécurité sociale est entré dans une spirale d'endettement croissant.
Malgré le relèvement de 1,3 point de la contribution sociale généralisée en juillet 1993, le déficit du régime général s'est élevé à 54,8 milliards de francs en 1994. Il devrait atteindre, d'après les prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale, 64,4 milliards de francs en 1995.
Aussi, parallèlement à la mise en uvre des mesures structurelles et des mesures immédiates de rééquilibrage du régime général proposées par le Gouvernement, la sauvegarde de notre protection sociale rend-elle indispensable d'apurer les déficits accumulés en 1994 et 1995, soit près de 120 milliards de francs.
De plus, et malgré l'effort réalisé en 1996, le régime ne pourra être rééquilibré en une année. C'est pourquoi le Gouvernement propose d'apurer simultanément le déficit prévisionnel du régime général pour 1996, dans la limite de 17 milliards de francs.
L'ordonnance qui sera prise en application du 7 ° de l'article 1er de la loi déférée instituera ainsi une caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).
Cette caisse sera créée à compter du 1er janvier 1996 et pour une durée maximale de treize ans. Cette période correspond à la durée du prélèvement des contributions de remboursement de la dette sociale instituées, qui constituent la ressource principale de la caisse.
Ses missions seront : : d'assurer la gestion et l'amortissement du capital et des intérêts de la dette de la sécurité sociale ; : d'effectuer les versements nécessaires à l'apurement des déficits de la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des professions non salariées non agricoles (CANAM) ; : de verser annuellement à l'Etat une somme de 12,5 milliards de francs compensant la suppression d'un versement d'un montant équivalent antérieurement à la charge du fonds de solidarité vieillesse.
Cet établissement sera en effet désormais consacré à la seule prise en charge des prestations non contributives de solidarité aux personnes âgées.
Ainsi la caisse : : reprend le prêt de 137 milliards de francs consenti à l'ACOSS en vue de couvrir le déficit comptable cumulé pour 1994 et 1995 et le déficit prévisionnel pour 1996 du régime général de la sécurité sociale ; : verse, dans la limite de 3 milliards de francs, une somme à la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des professions non salariées non agricoles pour l'apurement du déficit de 1995 et du déficit prévisionnel pour 1996 de cette caisse ; : assure le versement de 12,5 milliards de francs à l'Etat pendant treize ans.
La caisse sera habilitée à contracter des emprunts soumis à l'approbation du ministre chargé de l'économie et des finances.
Les recettes affectées à la caisse seront : : le produit des contributions de remboursement de la dette sociale (RDS) ; : les remboursements de créances découlant de règlements communautaires et des accords bilatéraux de sécurité sociale, encaissés par le centre de sécurité sociale des travailleurs migrants au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, dans des conditions fixées par décret.
Les ressources de la caisse seront prioritairement affectées au service de la dette contractée par l'établissement.
Le patrimoine privé locatif des caisses nationales du régime général et de l'ACOSS sera affecté à la caisse d'amortissement de la dette sociale, à l'exclusion du patrimoine à usage administratif.
B : En ce qui concerne l'argumentation des requérants
Les développements qui précèdent, qui ont été exposés devant le Parlement le 15 novembre 1995 (cf dossier de presse distribué à cette occasion), font justice de l'affirmation des requérants, selon laquelle le dispositif financier envisagé serait dépourvu de clarté.
C'est tout le contraire qui est vrai : le dispositif prévu exprime un effort de clarification et de responsabilisation jamais réalisé à ce jour, du fait en particulier de la séparation des tâches qu'il organise entre CADES et FSV.
Les griefs invoqués par la saisine des députés appellent en outre les précisions suivantes.
En premier lieu, les prélèvements obligatoires qu'il est ainsi prévu de créer ou de supprimer ne constituent évidemment pas des redevances pour services rendus. Ils n'ont le caractère ni de taxes parafiscales ni de cotisations sociales. Ils correspondent donc nécessairement, au regard de la classification issue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à des impositions de toutes natures (cf J-P Camby : « Les impositions de toutes natures », AJDA 1991, p 339).
En second lieu, le Conseil constitutionnel a admis qu'une loi ordinaire mettant un prélèvement à la charge d'un établissement public n'empiétait pas sur le domaine exclusif des lois de finances (n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, le montant du prélèvement s'élevant, dans cette affaire, à 1 milliard de francs).
Dans une telle hypothèse, la prochaine loi de finances tire évidemment les conséquences de l'institution d'une nouvelle imposition.
En l'espèce, cette conséquence sera seulement de substituer le nom de la CADES à celui du FSV dans les documents budgétaires puisque les recettes de l'Etat ne seront pas modifiées.
En effet, l'application la plus opportune et la plus naturelle des 7 ° et 8 ° de l'article 1er du projet consiste à substituer au versement du FSV à l'Etat un versement équivalent de la CADES à l'Etat. Dans les deux cas, il s'agit d'un prélèvement obligatoire, c'est-à-dire de nature fiscale.
Il convient de noter que la rédaction de la loi déférée n'interdirait pas une interprétation selon laquelle le versement à la charge de la CADES se fait au profit du FSV, ce dernier continuant de verser la même somme à l'Etat dans les conditions résultant de la loi de finances pour 1994.
Enfin, la réserve du domaine exclusif des lois de finances, expressément mentionnée dans la loi d'habilitation, rappelle en tout état de cause que l'ordonnance, pas plus que la loi ordinaire, ne peut organiser une affectation entre recettes et dépenses au sein du budget de l'Etat.