Décision n° 93-324 DC du 3 août 1993 - Saisine par 60 sénateurs

PRÉAMBULE
Le 7 février 1992, la France signait le traité sur l'Union européenne.
Afin de rendre conforme ce traité à la Constitution française, le Président de la République saisissait le Conseil constitutionnel le 11 mars 1992 afin de savoir si, compte tenu des engagements souscrits par la France et des modalités de leur entrée en vigueur, l'autorisation de ratifier le traité devait être précédée d'une révision de la Constitution.
Par sa décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, le Conseil constitutionnel a considéré que l'autorisation de ratifier en vertu d'une loi le traité sur l'Union européenne ne pouvait intervenir qu'après révision de la Constitution compte tenu, notamment, des atteintes « aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale » nécessitées par la réalisation de la troisième phase de l'Union économique et monétaire dont l'entrée en vigueur est prévue, au plus tard, le 1^er janvier 1999.
C'est ainsi que le Conseil constitutionnel a expressément reconnu la politique monétaire comme un principe essentiel d'exercice de la souveraineté nationale.
Le 25 juin 1992, le Parlement, réuni en congrès à Versailles, adoptait la révision constitutionnelle permettant le transfert de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire grâce au nouvel article 88-2 de la Constitution.
Enfin, le 20 septembre 1992, le peuple français ratifiait le traité sur l'Union européenne dont l'article R stipule qu'il entrera en vigueur à condition que tous les éléments de la ratification aient été déposés.
Le Royaume-Uni n'ayant toujours pas ratifié à ce jour, la loi relative au statut de la Banque de France ne peut être examinée, en conséquence, que sous le seul angle de la Constitution.
Au cours des débats au Parlement, ni le ministre de l'économie ni les rapporteurs ne se sont opposés à cette vision des choses allant même jusqu'à rappeler que ce projet de loi figurait déjà au programme de leurs mouvements politiques dès 1986 et ce, indépendamment de la construction européenne. M Etienne Dailly, répondant à l'exception d'irrecevabilité défendue par le groupe socialiste du Sénat, l'a clairement affirmé : « Vous vous êtes acharnés contre le traité de Maastricht, alors qu'il n'y a absolument aucun lien juridique entre ce traité et le projet de loi. Je vous rappelle que le projet figurait en 1986 dans la plate-forme UDF-RPR à la rédaction de laquelle j'ai participé. »
Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit adopté définitivement par le Parlement, et notamment les articles 1^er, 3, 7, 8, 9, 10 et 33.
Concernant ces articles, il convient de signaler que :
I : En confiant la politique monétaire de la France à une autorité administrative indépendante, cette loi méconnaît les articles 21 et 20 de la Constitution.
II. : Cette loi ne respecte pas le principe de souveraineté nationale en dessaisissant le pouvoir législatif d'une compétence qui lui est propre. Elle est donc contraire à l'article III de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et aux articles 34, 2 et 3 de la Constitution.
III. : L'article 33 de la loi déférée n'est pas conforme aux dispositions de l'article 88-2 de la Constitution.
IV. : Cette loi méconnaît les articles 55 et 88-2 de la Constitution.
I : En confiant la politique monétaire de la France à une autorité administrative indépendante, les articles 1^er, 3, 7, 8, 9 et 10 de la loi relative au statut de la Banque de France méconnaissent les articles 21 et 20 de la Constitution
Cette loi relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit prévoit de confier à un conseil de la politique monétaire le soin de définir la politique monétaire de la France (art 7). Ce conseil, composé de membres irrévocables et inamovibles (art 10), « ne peut ni solliciter ni accepter d'instructions du Gouvernement ou de toute personne » (art 1^er, 2^e alinéa) bien que la Banque de France définisse et mette en uvre la politique monétaire « dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement » (art 1^er, 1^er alinéa).
De fait, le Premier ministre ne pourra plus exercer de contrôle sur l'évolution de la masse monétaire, se trouvant ainsi privé d'un élément essentiel à la conduite de sa politique économique et sociale susceptible de peser sur la croissance et l'emploi, méconnaissant ainsi l'article 21 de la Constitution qui dispose que le « Premier ministre dirige l'action du Gouvernement et exerce le pouvoir réglementaire », ainsi que l'article 20 de la Constitution qui dispose que « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ».
En effet, si le conseil de la politique monétaire ne peut ni solliciter ni accepter d'instructions du Gouvernement ou de toute personne, et que ses membres sont tout à la fois irrévocables et inamovibles, celui-ci se trouve ainsi placé dans une position de réelle indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif.
Or, si la décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 a certes admis que les dispositions de l'article 21 de la Constitution « ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en uvre une loi », c'est à la condition que ce soit « dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et les règlements ». La décision n° 89-248 DC du 17 janvier 1989 relative au Conseil supérieur de l'audiovisuel est venue confirmer cette jurisprudence en précisant que si l'article 21 n'exclut pas la compétence réglementaire des autorités indépendantes, c'est seulement après que le pouvoir réglementaire national aura défini les éléments essentiels permettant de mettre en uvre une loi et « à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ».
En conséquence, si les autorités indépendantes peuvent arrêter des mesures de détail, elles peuvent le faire uniquement après que le pouvoir réglementaire national a défini les éléments essentiels. Or la Banque de France, telle qu'elle ressort de la loi adoptée, méconnaît le principe de limitation des compétences réglementaires des autorités indépendantes, tel que défini dans les deux décisions précitées.
En effet, si des représentants du Gouvernement peuvent siéger aux séances du conseil de la politique monétaire, c'est sans voix délibérative (art 9-3). Par conséquent, le fait que ce conseil ne puisse ni solliciter ni accepter d'instructions du Gouvernement limite singulièrement le simple fait que les représentants du Gouvernement puissent y soumettre « toute proposition de décision ».
En revanche, un censeur (art 11 bis, alinéa 5), à qui il est reconnu un droit de veto (ibid, alinéa 6), siège au conseil général de la Banque de France qui, notamment, met en uvre la politique des changes, l'émission de la monnaie fiduciaire ainsi que la circulation territoriale de la monnaie légale.
La loi opère donc une claire distinction entre deux types de missions assignées à la Banque de France : la mission relative à la politique monétaire qu'elle confie à une autorité administrative indépendante, et les autres missions qui reviennent au conseil général dont les décisions sont soumises à l'autorité du censeur représentant le Gouvernement.
Ainsi, lorsque le premier alinéa de l'article 1^er dispose que « la Banque de France définit et met en uvre la politique monétaire dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement », il ne peut viser que la partie de la politique monétaire définie par le conseil général qui porte sur la quasi-totalité du projet de loi à l'exclusion de l'article 7 (et subséquemment 8, 9 et 10) qui précise le champ d'intervention du conseil de la politique monétaire.
Il ressort donc que la loi relative au statut de la Banque de France a clairement accordé à une autorité administrative, le conseil de la politique monétaire, une indépendance de fait dont les décisions ne peuvent être remises en cause, en aucune manière, par l'autorité administrative supérieure qu'est le Premier ministre conformément aux dispositions de l'article 21 de la Constitution.
Quant tous les économistes s'accordent à dire que c'est en influant sur la politique monétaire et singulièrement sur les taux d'intérêt que l'on fera repartir l'économie, d'aucuns notifient aux responsables de la nation et à l'opinion publique l'extrême importance de cette politique, tant par son champ d'attribution que par son contenu.
En effet, les objectifs de toute politique monétaire s'inscrivent dans la réalisation du « carré magique » :
: la stabilité des prix ;
: l'équilibre extérieur ;
: le plein emploi ;
: la croissance économique.
La politique monétaire se concrétise essentiellement à travers l'objectif de stabilité des prix. Pour atteindre cet objectif, il faut veiller au taux de change et au contrôle de la masse monétaire.
Tel qu'il ressort de la loi relative au statut de la Banque de France, il revient au conseil de la politique monétaire le soin, notamment, de « surveiller l'évolution de la masse monétaire et de ses contreparties » (art 7-2).
Le contrôle exercé sur la quantité de monnaie en circulation est un outil déterminant pour assurer la stabilité des prix. Depuis 1991, ce contrôle quantitatif s'exerce à travers l'agrégat monétaire M 3 qui se montait, au mois de mai 1993, à environ 5 400 milliards de francs, soit près de quatre fois le budget de la France. Il se fait par des interventions sur le marché monétaire par le biais, à la fois de son action sur la fixation des taux d'intérêt à court terme et en réglant éventuellement la quantité de monnaie disponible, par l'alimentation du marché interbancaire sous forme de pensions, bons du Trésor à des taux fixés par elle ; il se fait par la réglementation des réserves obligatoires qui influent également sur la demande et la quantité de monnaie.
Ainsi, au vu de ce que recouvre le domaine d'attribution de la politique monétaire, il n'est pas besoin de s'étendre longuement sur l'impact de toute politique monétaire dans l'économie générale d'un pays et sur ses conséquences sociales puisque la seule persistance de taux d'intérêt élevés, si elle a des effets sur la politique des changes, en a également sur la vie des entreprises qui, elles-mêmes, déterminent le plus souvent la croissance de la richesse nationale et donc le niveau d'emplois qui en découle.
C'est pourquoi, en confiant à une autorité administrative indépendante le soin de définir la politique monétaire de la France dont les décisions seront mises en uvre sans autre forme d'appel par la Banque de France, le législateur a dérogé au principe de limitation des compétences réglementaires des autorités administratives indépendantes, tant par son champ d'application que par son contenu.
Pour toutes ces raisons, les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation des articles 1^er, 3, 7, 8, 9 et 10 en ce qu'ils méconnaissent les articles 20 et 21 de la Constitution.
II. : Les articles 1^er, 3, 7, 8, 9 et 10 de cette loi ne respectent pas le principe de souveraineté nationale en dessaisissant le Parlement d'une compétence qui lui est propre. Elle est donc contraire à l'article III de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et aux articles 34, 2, 3 et 88-2 de la Constitution
En effet, dès lors que le sixième alinéa de l'article 34 de la Constitution attribue au Parlement le soin de fixer les règles concernant le régime d'émission de la monnaie, il ne peut confier à une autorité administrative indépendante la charge de déterminer à elle seule « une des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale » sans contrevenir à l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui proclame que " le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation.
Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément ".
Or, aux termes de l'article 2 de la Constitution : « la France est une République indivisible » et l'article 3 dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».
Par ailleurs, si la loi telle qu'elle a été adoptée par le Parlement prévoit un dispositif où le gouverneur de la Banque de France dépose un rapport annuel devant les assemblées parlementaires, et où celui-ci peut être entendu par les commissions des finances de ces deux assemblées, aucune disposition n'est en revanche prévue qui puisse sanctionner les orientations du conseil de la politique monétaire, élément clé du nouvel institut d'émission tel qu'il ressort de la loi.
En conséquence, il apparaît clairement aux yeux des sénateurs soussignés que le Parlement s'est privé de l'exercice de son pouvoir de direction et de contrôle de la politique monétaire en abandonnant celle-ci au profit d'une autorité dont nul ne pourra contester les décisions.
A cet égard, le Parlement a méconnu non seulement l'article 34 mais également la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, en matière de délégation de souveraineté, a rendu un certain nombre de décisions tendant, pour chacune d'entre elles, à définir la notion de compétence minimum du législateur.
Cette jurisprudence a été dégagée pour la première fois en matière de lois organiques (n° 67-31 du 26 janvier 1967) et elle a été appliquée à maintes reprises en matière de lois ordinaires.
Ont été, pour ce motif, déclarées contraires à la Constitution :
: des dispositions des lois de nationalisation qui autorisaient les administrateurs généraux ou les conseils d'administration des sociétés nationalisées à procéder à des aliénations pouvant constituer des transferts de propriété du secteur public au secteur privé (n° 81-132 DC du 16 janvier 1982) ;
: le fait pour la loi de démocratisation du secteur public de renvoyer à un décret la fixation du nombre des représentants du personnel dans les conseils d'administration (n° 83-162 DC des 19 et 20 juillet 1983) ;
: les dispositions de la loi sur la fonction publique territoriale qui ne fixaient pas avec une précision suffisante les règles constitutives d'une catégorie d'établissement public créée par cette loi (n° 83-168 DC du 20 janvier 1984).
: l'attribution au pouvoir réglementaire du pouvoir de déterminer les limites maximales d'un réseau câblé dont l'exploitation devait être autorisée par la Haute Autorité de la communication audiovisuelle (n° 84-173 DC du 26 juillet 1984).
D'une façon générale, la jurisprudence a tendance, dans la période récente, à veiller à ce que le législateur exerce pleinement sa compétence, qu'il s'agisse de la définition des éléments constitutifs d'un délit (n° 84-183 DC du 18 janvier 1985), de la définition de l'assiette d'un impôt (n° 85-191 DC du 10 juillet 1985) ou de la détermination des garanties nécessaires à la sauvegarde des droits et libertés de valeur constitutionnelle.
En outre, l'intégration de la France au sein de l'Union économique et monétaire instituée par le traité, si elle implique un transfert de compétences dans les conditions prévues par l'article 88-2 de la Constitution, ne justifie ni l'ampleur ni les modalités du transfert de souveraineté opéré par la présente loi déférée.
Pour l'ensemble de ces raisons, les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation des articles 1^er, 3, 7, 8, 9 et 10 de la loi relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.
III. : L'article 33 de la loi relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit n'est pas conforme aux dispositions de l'article 88-2 de la Constitution
L'article 88-2 de la Constitution énonce que, « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire ».
L'article 33 de la présente loi ne respecte pas les prescriptions édictées à l'échelon de la Communauté européenne et ratifiées pour la mise en uvre de l'Union économique et monétaire selon notamment les modalités des articles 109 E et 108.
En effet, comme le Conseil constitutionnel l'a relevé dans sa décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, le traité prévoit dans son article 109 E, alinéa 1, que « la deuxième phase de la réalisation de l'Union économique et monétaire commence le 1^er janvier 1994 » et dans sont alinéa 5 qu'« au cours de la deuxième phase, chaque Etat membre entame, le cas échéant, le processus conduisant à l'indépendance de sa banque centrale ».
Or le processus conduisant à l'indépendance de la banque centrale, conformément aux dispositions combinées des articles 109 E et 108, impose que celle-ci doit être simultanément mise en uvre « au plus tôt le 1^er janvier 1994 » et non pas « au plus tard le 1^er janvier 1994 » comme le prévoit l'article 33 de la loi déférée.
Les dispositions de l'article 33 de la loi déférée ne sont donc pas conformes à l'article 88-2 en ce qu'il fait référence « aux modalités prévues par le traité sur l'Union européenne », les délais étant une de ces modalités.
Pour toutes ces raisons, les sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de l'article 33 de la loi qui à l'évidence n'est manifestement pas détachable de l'ensemble de la loi.
IV. : Les dispositions de la loi déférée mettant en oeuvre le traité sur l'Union européenne méconnaissent les articles 55 et 88-2 de la Constitution
En effet, si lors des travaux préparatoires le Gouvernement a pris soin de situer sa loi exclusivement dans le cadre de la Constitution, il apparaît néanmoins dans l'exposé des motifs du projet de loi initial (projet de loi n° 158 AN) qu'il fait explicitement référence au traité sur l'Union européenne à propos de l'article 1^er, tout comme la plupart des parlementaires intervenant dans ce débat.
Or le nouvel article 88-2 de la Constitution dispose que, « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire européenne ».
L'article 55 de la Constitution dispose que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord et traité, de son application par l'autre partie ».
Or, bien que signataire du traité sur l'Union européenne, le Royaume-Uni n'a pas pris l'engagement de passer à la troisième étape de l'Union économique et monétaire et, par conséquent, il n'y sera pas tenu.
De même, le Danemark, également signataire du traité, bénéficie d'un protocole annexé à celui-ci, qui précise que « la Constitution du Danemark contient des dispositions susceptibles de rendre nécessaire l'organisation d'un référendum avant que ce pays ne s'engage dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire ». Le sommet d'Edimbourg des 11 et 12 décembre 1992 a adopté un compromis qui, notamment, accorde au Danemark un statut spécial lui permettant de ne pas participer à l'élaboration de la future monnaie unique. C'est ce traité, modifié par les accords d'Edimbourg, qui a été ratifié par les Danois au cours du semestre écoulé.
Ainsi, les faits évoqués ci-dessus laissent entendre de façon assez précise que le traité ratifié par le peuple français le 20 septembre 1992 ne serait pas tout à fait le même que celui adopté par le peuple danois, pas plus que celui actuellement en discussion au Parlement britannique.
En conséquence de quoi, le sénateurs soussignés ont l'honneur de vous demander l'annulation de la présente loi en ce qu'elle méconnaît les articles 55 et 88-2 de la Constitution.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.