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Décision n° 90-280 DC du 6 décembre 1990 - Saisine par 60 députés

Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux
Conformité

En application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution du 4 octobre 1958, les parlementaires soussignés saisissent le Conseil constitutionnel aux fins de faire déclarer non conforme à la Constitution le texte de la loi définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 21 novembre 1990, texte intitulé « loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, notamment dans ses articles 1er, 9, 10 et 11 ».
I : Sur le fond
Le texte déféré méconnaît trois principes d'ordre constitutionnel : A : Le texte de la loi méconnaît les principes généraux du droit
L'article 9 de la loi prolonge d'un an le mandat des conseillers généraux de la série renouvelée en 1985.
La prolongation du mandat des conseillers généraux n'est pas sans précédent dans l'histoire politique de la France. C'est ainsi qu'en dernier lieu les élections cantonales qui auraient dû avoir lieu en mars 1988 ont été repoussées à septembre 1988.
Il faut cependant noter que, en dehors de circonstances exceptionnelles et en temps de paix, il n'y a pas à l'époque moderne d'exemple de prolongation pour une durée aussi longue et pour semblable motif.
Tous les cas qui se sont présentés depuis la Seconde Guerre mondiale ont consisté à éventuellement retarder en France métropolitaine un scrutin local, et particulièrement cantonal, de quelques mois seulement, alors que le maintien à date normale de ce scrutin aurait conduit à une coïncidence avec un scrutin national (élections présidentielles ou élections législatives).
Encore faut-il mentionner que ce n'est pas là une nécessité, puisqu'en 1986 ont été regroupées les élections législatives (à la proportionnelle) et les élections régionales (elles-mêmes à la proportionnelle).
La prorogation d'un an du mandat des conseillers généraux élus en 1985, qu'aucune circonstance exceptionnelle ne justifie et qu'aucun fait objectif ne permet de motiver, ne s'inscrit pas dans la tradition républicaine qui vient d'être rappelée. S'agissant de la prolongation d'un mandat politique (ce caractère a été reconnu aux élections municipales par votre décision susmentionnée du 18 novembre 1982 et vaut à l'évidence pour les élections cantonales), il s'agit d'un procédé antirépublicain qui prive de moyen d'expression une partie du corps électoral.
Telles sont les raisons pour lesquelles les parlementaires soussignés ont déféré la loi en cause à votre haute assemblée.
B : Le texte viole le principe de la libre administration des collectivités locales
L'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».
Cette disposition nous paraît contredite par les termes des articles 9, 10 et 11 de la loi soumise à votre contrôle, en ce qu'ils organisent le calendrier des futures élections pour le renouvellement des conseils généraux et de leurs bureaux.
Le principe de l'élection des assemblées locales est formellement respecté mais il est vidé de son contenu par la prorogation d'un an du mandat des conseillers généraux élus en 1985, telle qu'elle résulte de l'article 9. S'agissant de l'élection de conseillers administrant des collectivités auxquelles les lois de décentralisation adoptées en 1982 et 1986 ont donné des pouvoirs étendus dans des matières qui relevaient antérieurement de l'Etat, le renouvellement fréquent et régulier de leur mandat est une nécessité de la vie démocratique.
Le texte de l'article 9 va à l'encontre de ce postulat républicain en prolongeant d'un an le mandat de certains conseillers, alors que ceux de la série qui sera renouvelée en 1994 verront leur mandat amputé de deux ans par l'article 10.
Le principe de la libre administration des collectivités est également méconnu à l'article 11 de la loi par la discordance que ce dernier introduit dans la durée des bureaux des conseils généraux formés après les renouvellements prévus en 1992 et 1994. Il ne peut y avoir de liberté sans un minimum de régularité dans la durée du mandat, ce que la loi soumise au contrôle de votre haute assemblée méconnaît gravement.
C : Le texte contrevient au principe d'égalité devant la loi, tel qu'il résulte de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 2 de la Constitution 1 Il s'agit d'abord de l'égalité entre les élus eux-mêmes
Les dispositions des articles 9 et 11 de la loi contestée par les parlementaires soussignés aboutissent à distinguer trois catégories de conseillers généraux : en premier lieu, ceux de la série renouvelée en 1985, dont le mandat devrait durer sept ans, ensuite ceux de la série renouvelée en 1988, dont le mandat expirera normalement à terme de six ans, enfin ceux de la série renouvelée en 1994, dont le mandat sera limité à quatre ans.
Il y a là une discordance grave qui empêche de soutenir que l'égalité devant régner entre des élus placés dans des situations identiques soit respectée.
Dans sa décision du 17 janvier 1979 sur la désignation des membres des conseils de prud'hommes, votre haute assemblée a en effet souligné que « si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non indentiques à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non-identité est justifiée par la différence des situations et n'est pas incompatible avec la finalité de cette loi ».
La même argumentation nous paraît pouvoir être reproduite dans le cas soumis à votre appréciation par le présent recours :
: les conseillers généraux des différentes séries sont placés dans des situations identiques et non pas différentes, car ils sont élus pour exercer les mêmes fonctions dans les mêmes assemblées, ce qui devrait conduire à faire que les conseillers généraux siégeant en même temps soient élus pour la même durée. Ceci ne sera pas le cas pour ceux élus en 1985 et en 1988, leurs mandats respectifs étant de sept et de six ans ;
: la rupture importante dans la durée des mandats de conseillers élus à des dates relativement proches (sept ans, six ans, quatre ans) ne peut se justifier par la différence des situations entre les séries de conseillers généraux, s'agissant des mêmes départements ;
: la finalité de la loi, qui est en principe le regroupement de deux élections locales, pour le renouvellement des conseils généraux et des conseils régionaux, ne conduit pas nécessairement au dispositif retenu par les auteurs du projet.
D'autres aménagements de calendrier, moins contestables dans leur portée, auraient pu être retenus, à l'instar de ce que le groupe UDF a proposé dans deux propositions de loi déposées en novembre 1988 et octobre 1990.
Les dispositions de la loi, par leur étendue, nous paraissent ainsi violer le principe d'égalité qui devrait s'appliquer aux élus comme à tous les citoyens, et par là même, amoindrissent l'indépendance des élus visée dans votre décision n° 82-146 du 18 novembre 1982 relative au mode de scrutin pour les conseils municipaux.
2 La loi ignore le principe d'égalité entre les électeurs, pour les mêmes raisons
La discordance dans la durée des mandats des conseillers généraux entraîne une rupture de l'égalité entre les électeurs, les dispositions combinées des articles 1er, 9 et 10 de la loi conduisant au maintien du renouvellement par moitié des assemblées départementales jusqu'en 1998.
Les électeurs votant pour renouveler les conseillers de la série élue en 1985, prorogée jusqu'en 1992, sont écartés du suffrage normalement prévu en mars 1991. Ayant donc délégué leur vote pour sept ans (au lieu de six), ils seront appelés à revoter en 1992 pour six ans.
Les électeurs de la série renouvelée en 1988 auront bien délégué leur vote pour six ans, aux termes de l'article 10 de la loi, mais ne le feront que pour quatre ans en 1994.
Il ne peut pas y avoir deux catégories d'électeurs, dont le vote vaut pour sept ans dans un cas, pour quatre ans dans l'autre.
Ceci nous paraît contredire gravement les termes des articles 2 et 3 de la Constitution.
Votre haute instance a relevé dans sa décision du 18 novembre 1982, déjà citée, que ces principes de valeur constitutionnelle « s'opposent à toute division par catégorie des électeurs » et qu'il en est ainsi « pour tout suffrage politique ».
II. : Portée de la requête
Les moyens tirés du fond qui ont été exposés au II du présent recours visent surtout les dispositions du titre II de la loi présentée à votre contrôle.
Si votre haute assemblée concluait à l'inconstitutionnalité des dispositions du titre II, les requérants estiment que le titre Ier ne pourrait être promulgué dans la mesure où il ne peut recevoir application sans qu'un calendrier d'accompagnement soit prévu.