Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990 - Saisine par 60 sénateurs

SAISINE SENATEURS
Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel l'article 17 de la loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, adoptée le 21 décembre 1989.
En vertu de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer ladite loi non conforme à la Constitution.
L'amendement du Gouvernement qui est devenu l'article 17 dans la loi déférée au Conseil constitutionnel constitue une novation législative qui aurait dû faire l'objet d'un projet de loi et de plus il excède selon les termes utilisés par le Conseil constitutionnel, par son objet comme par sa portée, les limites inhérentes au droit d'amendement.
Le fait que le titre du projet auquel l'amendement a été rattaché soit lui-même particulièrement vague ne peut être invoqué pour écarter le grief suivant lequel, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, un amendement ne doit pas être sans lien avec le projet de loi sur lequel il porte. Si c'était le cas, il serait aisé au Gouvernement et au Parlement de tourner les contraintes de cette jurisprudence en donnant un titre vague à chaque projet de loi qui deviendrait ainsi susceptible de devenir un recueil de dispositions disparates et sans lien entre elles.
Enfin, et bien que le Conseil constitutionnel ait admis que le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, il convient de souligner que la procédure employée constitue un véritable abus de droit au regard de l'article 45 de la Constitution.
En effet, cet article garantit un certain nombre d'étapes logiques dans l'élaboration de la loi : navette entre les deux chambres, puis tentative de conciliation entre elles par le biais d'un organe spécifique, la commission mixte paritaire, et, en cas d'échec de celle-ci, dernière tentative de conciliation par une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale (quelle que soit la chambre initialement saisie du projet), puis au Sénat, l'Assemblée nationale décidant en dernier ressort et ne pouvant à ce stade qu'approuver ou rejeter en bloc soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire, soit le dernier texte adopté par elle, modifié le cas échéant par les amendements adoptés par le Sénat au cours de sa nouvelle lecture (art 114 du règlement de l'Assemblée nationale).
Il résulte d'ailleurs de ces dispositions que la dernière lecture du Sénat n'est pas assimilable aux lectures antérieures de cette chambre : elle n'aboutit pas à un texte qui serait ensuite transmis à l'Assemblée nationale pour être discuté par celle-ci ; à ce stade, le Sénat ne peut qu'approuver le texte adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ou qu'y apporter des amendements qui n'ont comme signification que de constituer, un par un, des suggestions que certains députés pourraient reprendre sous forme d'amendement au niveau de la dernière lecture à l'Assemblée nationale.
Dès lors, introduire une disposition additionnelle nouvelle en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale aboutit pour le Gouvernement à interdire toute navette sur cette disposition entre les deux chambres ou toute recherche d'un accord par le biais d'une commission mixte paritaire. Car en effet, à ce stade de la procédure, le Sénat ne peut qu'avaliser en bloc la proposition du Gouvernement en nouvelle lecture, mettant ainsi un terme à la navette, soit qu'il la rejette, soit qu'il suggère à l'Assemblée nationale des modifications. Mais, dans ces deux derniers cas, cela aboutit à contraindre le Sénat à s'en remettre tout de suite à la sagesse de l'Assemblée nationale sans possibilité d'échanges avec celle-ci.
Lorsqu'un tel comportement se double, à l'Assemblée nationale, d'un recours à l'article 49-3 de la Constitution qui suspend tout débat, ou aboutit par la combinaison de plusieurs procédures constitutionnelles à une véritable parodie d'examen des projets de loi par le Parlement.
Aussi, les signataires de ce recours demandent au Conseil constitutionnel de déclarer que l'introduction de dispositions législatives nouvelles en nouvelle lecture est contraire à la Constitution, de manière à couper court à une dérive qui permet au Gouvernement de faire pression sur le législateur, souvent pour de simples raisons de délais, qui est ainsi amené à adopter des mesures nouvelles parfois fort importantes sans avoir un temps minimum de réflexion.
Cet abus de procédure est encore plus critiquable lorsque le Gouvernement l'utilise lui-même sous la pression de ses services, soucieux de vider les tiroirs en fin de session parlementaire.
A défaut d'une telle décision de principe, la combinaison, dans le cas d'espèce, de ce qui a été précédemment développé avec non seulement l'ampleur de l'amendement en cause, mais encore l'utilisation immédiate de l'article 49-3 de la Constitution, conduit les signataires de ce recours à demander au Conseil constitutionnel de déclarer que la procédure législative utilisée n'a été conforme ni à la Constitution ni à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.