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Décision n° 89-258 DC du 8 juillet 1989 - Saisine par 60 sénateurs

Loi portant amnistie
Non conformité partielle

DEUXIEME SAISINE SENATEURS
Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 1er et 2 de la loi portant amnistie, adoptée le 3 juillet 1989 par l'Assemblée nationale.
Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider que les articles 1er et 2 de cette loi sont non conformes à la Constitution pour les motifs suivants : Sur l'article 2 :
La loi déférée au Conseil constitutionnel ne visait, lorsque le projet fut adopté en conseil des ministres, que l'amnistie des autonomistes guadeloupéens.
L'article 2, qui prévoit l'amnistie des autonomistes corses pour les infractions commises avant le 14 juillet 1988 en relation avec des revendications politiques visant le statut de l'île, trouve son origine dans un amendement parlementaire et n'a été adopté par l'Assemblée nationale qu'en nouvelle lecture.
Il s'agit là d'une disposition qui ne se limite pas à amender les dispositions relatives à l'amnistie des autonomistes guadeloupéens, mais qui au contraire étend le projet initial aux autonomistes corses, avec toutes les conséquences politiques et sociales qu'une telle décision implique.
Or, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est clairement établie (décisions n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 et n° 88-251 DC du 12 janvier 1989) : les adjonctions ou modifications apportées à un texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître l'article 39 de la Constitution, dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement.
Il s'ensuit qu'un amendement d'une telle importance, modifiant complètement la physionomie du projet de loi, aurait dû faire l'objet d'une discussion beaucoup plus ample que ce ne fut le cas : il aurait dû être débattu dès le début du processus parlementaire, c'est-à-dire dès le dépôt du projet de loi.
Sur les articles 1er et 2 :
Les articles 1er et 2 de la loi déférée ont pour effet d'amnistier aussi bien des personnes d'ores et déjà condamnées que des personnes que la justice n'a pas encore jugées.
Or, l'amnistie, lorsqu'elle est postérieure à une décision définitive de justice, respecte l'indépendance du pouvoir judiciaire : une infraction a été commise, la justice s'est prononcée et, en vertu de l'article 34 de la Constitution, le législateur efface la condamnation.
En revanche, l'amnistie, lorsqu'elle intervient pour effacer l'infraction, avant que le juge ait innocenté ou condamné, contrevient à deux principes constitutionnels ou ayant valeur constitutionnelle : Violation du principe de la séparation des pouvoirs
1. Garanti par l'article 64 de la Constitution, et maintes fois réaffirmé par le Conseil constitutionnel, le principe de la séparation des pouvoirs interdit tant au législateur qu'au Gouvernement de se substituer à l'autorité judiciaire dans le jugement des litiges relevant de sa compétence (décisions du Conseil constitutionnel n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 et n° 80-127 DC du 20 janvier 1981). Dans cette même décision, il est réaffirmé les caractères spécifiques de la fonction de magistrat sur lesquels ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement.
Or, lorsqu'elle intervient avant que le juge ait définitivement statué, l'amnistie revient à dessaisir le juge d'un dossier en cours d'instruction ou de jugement et constitue donc une immixtion du pouvoir législatif dans l'accomplissement du pouvoir judiciaire, violant ainsi le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs.
2. De même que le droit de grâce du Président de la République n'intervient qu'une fois la condamnation prononcée et ne saurait être exercé alors que l'inculpé attend d'être jugé, de même l'amnistie ne devrait intervenir qu'au terme du jugement.
3. En outre, il est à noter que l'intervention de l'amnistie à un stade antérieur au jugement a pour effet de priver la partie civile de l'exercice d'un principe à valeur constitutionnelle (décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981) : les droits de la victime, parmi lesquels figure le droit d'accès au dossier.
Il faut en effet faire remarquer que lorsque l'amnistie est prononcée après jugement, celle-ci préserve les intérêts de la partie civile puisqu'elle n'efface ni les faits matériels ni leurs conséquences civiles.
En revanche, lorsque l'amnistie intervient en cours de procédure judiciaire, elle lèse les intérêts de la partie civile, d'une part, en interdisant l'accès de celle-ci au dossier et, d'autre part, en empêchant celle-ci d'obtenir réparation, puisqu'elle n'aura plus la possibilité d'obtenir la mise en cause de l'auteur présumé.
Violation du principe de présomption d'innocence
L'article 9 de la Déclaration de 1789 des droits de l'homme et du citoyen dispose que tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable. Et dans sa décision n° 80-127 DC, le Conseil constitutionnel a posé la présomption d'innocence comme un principe ayant valeur constitutionnelle.
Or l'intervention de l'amnistie antérieurement au jugement entraîne deux effets ayant pour conséquence la violation de ce principe de présomption d'innocence :
: d'une part, elle tend à présumer coupable tous ceux qu'elle concerne, car dans le cas contraire il n'aurait pas été recouru à l'amnistie ;
: d'autre part, l'amnistie avant jugement empêche l'inculpé de faire la preuve de son innocence en interrompant prématurément l'instance judiciaire.
L'intervention répétée du législateur, par la loi du 20 juillet 1988, comme par la présente loi, est de nature à prouver s'il en était besoin qu'il existe une volonté délibérée de l'autorité de l'Etat d'intervenir régulièrement et de manière concertée dans le fonctionnement de la justice.
On doit considérer que le principe même de la séparation des pouvoirs est gravement atteint, car le pouvoir exécutif, maître de l'action publique devant les tribunaux, change les règles judiciaires de sa seule initiative. Alors même que des juges d'instruction sont saisis ou que le tribunal se réunit pour juger, ce même pouvoir exécutif fait intervenir le législateur pour mettre fin à l'action publique, détournant la notion d'amnistie de son objet propre qui est le pardon solennel.
Si l'amnistie doit être considérée comme un pouvoir propre du législateur, celui-ci de par la nature même de cette catégorie de loi doit en faire un usage exceptionnel, puisque une telle mesure même si elle a un effet relatif et restreint remet fondamentalement en cause le fonctionnement de l'autorité judiciaire. La répétition de l'amnistie ne correspond pas à la finalité ni à la définition qui en est donnée par la doctrine. Il y a danger qu'elle ne soit utilisée régulièrement par le pouvoir exécutif pour remettre en cause le déroulement des procédures.
L'autorité judiciaire est en droit de s'interroger sur la finalité de sa mission, puisque celle-ci peut être interrompue à tout moment pour des motifs de simple opportunité laissés à l'appréciation du Gouvernement. Il s'agit d'un précédent dangereux susceptible en cas de renouvellement d'inciter le juge judiciaire à modifier le cours de la procédure, notamment pour obtenir rapidement condamnation avant le vote d'une loi d'amnistie. C'est l'essence même de la liberté de juger qui est profondément atteinte.
C'est pour l'ensemble de ces motifs que les sénateurs soussignés ont l'honneur de demander au Conseil constitutionnel, en vertu de l'article 61 de la Constitution, que la loi déférée soit déclarée non conforme à la Constitution.