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Décision n° 88-251 DC du 12 janvier 1989 - Saisine par 60 sénateurs

Loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales
Non conformité partielle

PREMIERE SAISINE SENATEURS
Monsieur le Président,
J'ai l'honneur de vous faire parvenir ci-joint le recours, signé par plus de soixante sénateurs, déférant au Conseil constitutionnel la loi relative au délai de réorganisation des services extérieurs de l'Etat, à la composition paritaire du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale et aux fonctionnaires territoriaux à temps non complet, votée le 22 décembre 1988.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma haute considération.
CHARLES PASQUA ancien ministre
Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 13 et 14 de la loi portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales, adoptée le 22 décembre 1988 par l'Assemblée nationale.
Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider que les articles 13 et 14 de ladite loi sont non conformes à la Constitution, pour les motifs suivants : Article 14
Cet article, introduit dans la loi déférée au Conseil constitutionnel par voie d'amendement, vise à étendre aux communes de plus de 2 500 habitants le régime électoral des conseils municipaux actuellement applicable aux communes de plus de 3 500 habitants.
A de nombreuses reprises, le Conseil constitutionnel a déclaré que les amendements à un projet de loi ne doivent pas être dépourvus de tout lien avec les autres dispositions du projet dans lequel ils sont introduits (décisions du Conseil constitutionnel n° 85-191 DC du 10 juillet 1985 et n° 85-198 DC du 13 décembre 1985).
Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs indiqué que cette règle ne s'applique pas seulement aux amendements de nouvelle lecture, mais aussi à ceux introduits à n'importe quel stade de la procédure parlementaire (décision du Conseil constitutionnel n° 86-220 DC du 22 décembre 1986).
En outre, le Conseil constitutionnel opère dans ses décisions n° 86-221 DC du 29 décembre 1986 et n° 86-225 DCdu 23 janvier 1987 une distinction entre le droit d'initiative des lois prévues à l'article 39, alinéa 1er, de la Constitution et le droit d'amendement résultant de l'article 44, alinéa 1er, de la Constitution.
L'amendement, en effet, par sa définition même, ne constitue qu'une initiative seconde, dérivée, " incidente et restreinte " (Barthélémy et Duez, Traité de droit constitutionnel, page 733), " incidente et partielle " (Julien Laférière, Manuel de droit constitutionnel, page 1033). Et cette distinction est applicable à tout amendement, indépendamment du moment de la procédure législative où il intervient.
Dès lors, conformément aux termes utilisés par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, " les adjonctions ou modifications apportées (par voie d'amendement) ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1 et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ".
Il résulte de l'ensemble des décisions précitées du Conseil constitutionnel que l'article 14 de la loi déférée au Conseil constitutionnel n'est pas conforme à la Constitution, dans la mesure où il n'est relatif ni à la réorganisation des services extérieurs de l'Etat, ni à la composition du conseil d'administration du Centre national de la fonction publique territoriale, ni aux fonctionnaires territoriaux et dans la mesure où il apporte une modification substantielle du code électoral.
Les dispositions du code électoral sont d'une nature spécifique et ne sauraient être assimilées à des dispositions relatives aux collectivités territoriales. Elles concernent en effet au premier chef l'exercice de la souveraineté et le droit de suffrage définis par l'article 3 de la Constitution, et c'est la raison pour laquelle elles font l'objet de projets de lois spécifiques, y compris de la part du présent Gouvernement, qui a déposé parallèlement un projet de loi " modifiant diverses dispositions du code électoral et du code des communes relatives aux procédures de vote et au fonctionnement des conseils municipaux " où la disposition attaquée eût été parfaitement à sa place.
La disposition introduite par voie d'amendement parlementaire n'est pas sans incidence non plus sur l'article 4 de la Constitution, dans la mesure où elle introduit dans la démocratie locale une intervention accrue des partis politiques et risque, à ce titre, d'en modifier les conditions d'exercice.
Telles sont les raisons pour lesquelles les auteurs de la saisine estiment que, par l'application qu'elle a faite de l'article 98, alinéa 5, de son règlement, lequel exige que les amendements, pour être recevables, " s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ", l'Assemblée nationale a commis un détournement de procédure.
Ils estiment donc que, pour des raisons tenant à sa propre jurisprudence et aux dispositions expresses du règlement de l'Assemblée nationale, le présent article doit être disjoint par le Conseil constitutionnel du texte adopté en dernière lecture par l'Assemblée nationale dans sa séance du jeudi 22 décembre.
Article 13
Cet article, introduit dans la loi déférée au Conseil constitutionnel par voie d'amendement, vise à abroger l'article 23 de la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la Ville de Paris.
Toutes les considérations énoncées à propos de l'article 14 de la loi déférée au Conseil constitutionnel et, en particulier, les diverses décisions du Conseil constitutionnel sont applicables à l'article 13 de ladite loi.
Cet article 13 est en effet " sans lien " avec les objets de la loi déférée. Il modifie les compétences de la Cour des comptes alors que la loi déférée porte sur la réorganisation des services extérieurs de l'Etat, le Centre national de la fonction publique territoriale et les fonctionnaires territoriaux.
Il s'ensuit que l'amendement qui est à l'origine de l'article 13 aurait dû suivre les formalités applicables à la présentation des projets et propositions de loi.
C'est pour l'ensemble de ces motifs que les sénateurs soussignés ont l'honneur de demander au Conseil constitutionnel, en vertu de l'article 61 de la Constitution, que les articles 13 et 14 de la loi déférée soient déclarés non conformes à la Constitution.