Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 - Saisine par 60 députés

Monsieur le président, messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 1988 telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.
Sur l'article 9 ter (nouveau) :
Cet article prévoit qu'à compter de 1989 l'Etat compensera les pertes supportées par les communes en raison de l'exonération de la taxe foncière consentie au profit de la politique forestière. Mais la dernière phrase de cet article précise que « toutefois, il n'est pas versé de compensation quand celle-ci est inférieure à un montant fixé par décret ». Cette dernière disposition n'est pas conforme à la Constitution.
Dans le cadre de la politique forestière qu'il a décidé de conduire, l'Etat impose une charge aux collectivités territoriales en exonérant certaines propriétés de la taxe foncière, dans les conditions prévues par la loi. Aussi est-ce tout naturellement que la loi de finances prévoit que les collectivités en recevront la compensation.
Mais en prévoyant que cette compensation ne sera pas versée lorsqu'elle est d'un montant inférieur à une certaine somme, la disposition contestée introduit une discrimination entre les collectivités concernées. Cette discrimination est d'autant plus manifeste que son critère est un montant, c'est-à-dire une somme déterminée en valeur absolue, et non un pourcentage ou un quantum.
Ainsi, une commune ayant des ressources élevées et pour laquelle l'exonération représente une perte relativement modeste verrait celle-ci compensée tandis qu'une autre, dont la structure de recette est telle qu'elle se verrait privée d'une ressource peut-être minime en valeur absolue mais importante au regard de son budget, ne verrait pas cette perte compensée.
Le principe même de la non-compensation en dessous d'un certain montant n'est donc pas conforme à la Constitution.
Ne le sont pas non plus, en second lieu, les modalités de détermination de ce montant puisqu'il est fixé par décret. Ainsi est-ce de l'autorité gouvernementale seule que dépendent, en réalité, l'effectivité de la mesure et sa portée. Selon que le décret mentionné fixera un montant minimum bas ou élevé, et il le fera discrétionnairement, les collectivités concernées auront ou n'auront pas accès à la compensation décidée par le législateur. Ce dernier ne peut donc déléguer à l'autorité réglementaire un pouvoir qu'il appartient d'autant plus au Parlement d'exercer seul qu'il met en cause les ressources des collectivités territoriales et, partant, leur libre administration également.
A ce double titre donc, la disposition contestée ne pourra manquer d'être déclarée non conforme à la Constitution.
Sur l'article 53 :
Cet article introduit dans le code général des impôts un ensemble de dispositions, numérotées 223 A à 223 Q, relatives aux groupes de sociétés. Parmi ces dispositions, figure l'article 223 L qui prévoit que des reports de déficits peuvent être opérés « sur agrément du ministre chargé du budget et dans la limite de cet agrément ».
C'est le pouvoir d'agrément fiscal consenti au Gouvernement qui se trouve ainsi posé. L'agrément est une pratique dont nul ne conteste la constance, voire l'utilité, mais dont on peut légitimement mettre en cause la constitutionnalité.
Perçue dans sa réalité, cette technique n'est ni plus ni moins que la reconnaissance, au profit d'une autorité gouvernementale, du pouvoir de modifier l'assiette, le taux ou les modalités de recouvrement d'impositions de diverses natures. Par ce moyen, le législateur attribue en réalité compétence à l'administration pour écarter ou modifier l'application des règles qu'a définies le Parlement lui-même.
Certes, on ne manquera pas d'objecter que l'agrément étant prévu par la loi, ses utilisations étant circonscrites, et ses effets limités, il n'y a pas là abandon d'une compétence législative mais au contraire exercice de celle-ci par la fixation de règles.
Mais une telle argumentation ne saurait convaincre. En effet, il convient à tout le moins de distinguer la notion même d'agrément et les conséquences qu'y attache la disposition concernée. On peut parfaitement concevoir que le ministre compétent ait à apprécier si les conditions prévues par la loi pour bénéficier d'une facilité sont matériellement réunies et que la traduction juridique de cette vérification prenne la forme d'un agrément, ou d'un refus d'agrément.
Tout autre est la situation dans laquelle, comme le prévoit expressément la disposition incriminée, le ministre ne se borne pas à délivrer ou à refuser un agrément mais dispose du pouvoir d'en moduler la portée. Or ce pouvoir-ci n'est entouré d'aucune garantie, assorti d'aucune limite, encadré par aucune règle.
Une nouvelle fois, donc, le législateur subdélègue son pouvoir fiscal, ou plus exactement l'abdique, ce que la Constitution ne l'autorise pas à faire.
C'est la raison pour laquelle cette disposition sera déclarée non conforme à la Constitution.
Sur l'article 61 ter (nouveau) :
Dans le texte complet qui serait désormais le sien, l'article 1768 ter du code général des impôts serait ainsi rédigé : « toute infraction aux dispositions de l'article L 111 du livre des procédures fiscales relatif à la publicité de l'impôt ou des revenus est punie d'une amende fiscale égale au montant des impôts ou des revenus divulgués ».
Cette disposition introduit une notion totalement inédite : celle d'une amende proportionnelle non à la gravité de l'infraction mais aux revenus de celui qui est réputé en être la victime. Cela s'apparente en quelque sorte à la situation dans laquelle les auteurs d'une attaque à main armée verrait leur peine fixée en fonction du bilan consolidé de la banque qu'ils ont dévalisée.
La notion de proportionnalité n'est pas forcément critiquable en elle-même. Au moins la proportion doit-elle avoir un lien direct soit avec la gravité de l'infraction, soit avec la situation personnelle de son auteur. Mais on ne saurait considérer comme strictement et évidemment nécessaire la peine dont l'importance dépend d'un élément tiers.
Au demeurant, la disposition contestée viole le principe selon lequel la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». En effet, dès lors qu'il s'agit de faire obstacle à la publication des revenus, moins les revenus seraient élevés moins serait protégé celui qui les perçoit, tandis qu'un niveau de fortune très élevé garantirait une protection absolue.
Certes, on objectera que la presse a davantage coutume de présenter les palmarès de la fortune que ceux de la misère, mais c'est une circonstance qui est constitutionnellement indifférente. En outre, il peut arriver qu'une personne physique privée de revenus n'ait pas spécialement envie que cela soit publié (ce que la presse pourrait avoir la tentation de faire par exemple s'il s'agissait d'une personne qui eut une période de notoriété). Malheureusement pour elle qui ne perçoit pas de revenus et ne paie pas d'impôt, celui qui en ferait état violerait gratuitement l'article 1768 ter du code général des impôts.
Il y a plus. L'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme proclame que « tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».
Les développements modernes de ce droit se traduisent notamment par une vocation particulière de la presse à dénoncer les scandales dont elle peut avoir connaissance. Conformément à l'article 11 précité, elle doit répondre de ses propres abus éventuels, ce que nul ne conteste.
Mais avec le système proposé, s'il apparaissait qu'une personnalité publique multiplie les fraudes à l'impôt au point qu'à des revenus considérables ne correspond qu'une contribution modeste, cette information ne pourrait être portée à la connaissance du public, au mépris d'ailleurs des termes de l'article 14 de la déclaration précitée. Et si d'aventure l'information était malgré tout publiée, plus grande serait la fraude plus grand serait le châtiment de celui qui la dévoile !
On peut comprendre que le législateur, au nom notamment de la défense de la vie privée, se préoccupe de dissuader efficacement ceux qui voudraient violer l'article 1758 ter. Mais il lui suffit alors de prévoir des amendes pénales éventuellement élevées, mais en offrant ainsi à l'auteur de l'infraction les garanties de la procédure judiciaire, comme pour tous les délits de presse.
Le système retenu, enfin, est notoirement absurde dans sa rédaction. Soit un journal qui se livre à une enquête, comme il en paraît fréquemment, sur les plus grandes fortunes ou encore sur la fortune des personnalités politiques. Il demande à un certain nombre de personnes si elles acceptent de répondre aux questions relatives à leurs revenus. Celles qui y consentent reprennent alors tout naturellement les données qui figurent sur leur déclaration d'impôt et sont indiquées dans la liste mentionnée à l'article L 111 précité. Lorsque le journal publie les réponses, il encourt alors une amende fiscale égale à la somme des revenus publiés, même si les intéressés ont formellement donné leur accord. Certes, ce peut être un mécanisme très incitatif pour multiplier les enquêtes de presse approfondies sur la grande pauvreté, mais cela n'en reste pas moins une immixtion inacceptable dans la décision que peuvent prendre en commun un support et l'intéressé de publier le montant de revenus.
A tous égards, donc, et de quelque manière qu'on aborde la question, l'article 61 ter de la loi ne peut résister à la censure.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, monsieur le président, messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.