Décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986 - Saisine par 60 députés

Monsieur le président,
Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.
La loi qui vous est déférée se substitue au titre II et à l'article 10 de la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986. Les dispositions ainsi abrogées sont celles par lesquelles, d'une part, était fixé le nombre de députés à élire dans chaque département ou territoire, d'autre part, était donnée habilitation au Gouvernement de procéder par ordonnances au découpage des circonscriptions.
La loi du 11 juillet 1986 contraignait le Gouvernement au respect de certaines règles qui, juridiquement, ont cessé de s'imposer dès lors que, formellement au moins, c'est le législateur lui-même qui est réputé avoir délimité les circonscriptions.
Les règles en question conservent toutefois un intérêt majeur pour deux raisons au moins. La première résulte de ce que le texte adopté est identique au projet, lui-même identique aux projets d'ordonnances préalablement préparés dans le cadre du titre II de la loi du 11 juillet 1986. La seconde tient à ce que le Conseil constitutionnel, appelé à se prononcer par une précédente saisine, avait été conduit à préciser un certain nombre de principes constitutionnels dans sa décision n° 86-208 DC des 1^er et 2 juillet 1986.
I : Les règles posées dans la loi d'habilitation étaient les suivantes :
1 ° Les circonscriptions devaient avoir un territoire continu, sauf pour les départements comportant des parties insulaires ou enclavées ;
2 ° Elles devaient respecter les limites cantonales, sauf pour Paris, Lyon, Marseille et les départements comportant des cantons discontinus ou peuplés de plus de 40 000 habitants ;
3 ° Les écarts de population d'une circonscription à l'autre au sein d'un même département ne pouvaient excéder 20 p 100 par rapport à la moyenne départementale.
Ces règles : et les exceptions prévues : ont aujourd'hui disparu.
Mais subsistent en revanche les nécessités qui les avaient fait naître. Celles-ci, quelles que soient les modalités retenues pour leur mise en uvre, découlent de principes de valeur constitutionnelle et s'imposent donc à la loi comme elles se seraient appliquées aux ordonnances.
La première règle, issue des articles 2, 3, 4 et 24 de la Constitution, exige que les députés à l'Assemblée nationale soient élus sur des bases démographiques, de telle sorte que soit réduit l'écart de représentativité entre élus d'une circonscription à l'autre.
La deuxième règle, que l'on peut faire découler de l'article 3 de la Constitution, veut que, pour que des élus désignés selon un scrutin localisé soient cependant et effectivement les représentants du peuple, il importe de veiller à préserver, dans toute la mesure du possible, la cohérence géographique, historique, économique, sociale et culturelle des ensembles que forment les circonscriptions.
La troisième règle, enfin, est celle qui interdit, au nom même de la notion d'Etat de droit, que le découpage des circonscriptions procède d'un quelconque arbitraire.
Telles sont les règles qui s'imposent à quiconque opère un découpage électoral. Elles sont assez souples pour le rendre possible et devraient être assez strictes pour le rendre incontestable.
La marge d'appréciation laissée aux auteurs des délimitations reste très large et c'est l'usage qu'ils en font qui qualifie : ou disqualifie : le résultat.
On peut aisément convenir, cependant, que les règles constitutionnelles sont susceptibles d'interprétations. Aussi bien semble-t-il nécessaire avant tout d'identifier ce que pourrait être une interprétation qui ait pour elle le secours de la rigueur et du bon sens.
II. : Le critère démographique, en premier lieu, paraît légitimement pouvoir être tenu pour prioritaire. Mais il va de soi que l'égalité absolue d'une circonscription à l'autre étant impossible, il faut avant tout veiller seulement à ce que les écarts ne soient pas excessifs. La loi d'habilitation avait prévu de les autoriser jusqu'à 20 p 100 par rapport à la moyenne départementale, ce qui était sans doute excessif, mais attestait qu'on pouvait aller jusqu'à cette limite si l'exigeait la logique géographique.
C'est le deuxième critère et il est clair qu'il peut conduire à tempérer occasionnellement le premier. Entre deux écarts possibles de population dont l'un permettrait de respecter une entité géographique que l'autre détruirait, il est clair qu'il convient de retenir le premier, même s'il est supérieur, à la condition stricte toutefois qu'il ne soit pas manifestement excessif.
Lorsque le respect d'un ensemble géographique conduirait à un déséquilibre démographique très important, la logique géographique doit s'incliner. Lorsqu'elle peut être respectée, fût-ce au prix du léger accroissement d'un déséquilibre démographique qui demeure modeste, la logique géographique doit l'emporter.
Reste alors le cas de l'arbitraire. Sa définition est ici malaisée, et sans doute n'en peut-on donner que des indices. Mais il en est de très sérieux.
Ainsi peut-on considérer comme évitant l'arbitraire le souci, chaque fois que c'est démographiquement possible, de conserver l'ancien découpage ou d'en respecter l'économie. Ainsi des départements qui conservent le même nombre de députés dont les anciennes circonscriptions étaient à peu près équilibrées. Ainsi encore des départements dans lesquels plusieurs circonscriptions se trouvent proches de la moyenne départementale dont seules une ou deux s'écarteraient et qu'il suffirait de redécouper pour faire place à une circonscription nouvelle. Ainsi toujours des départements dans lesquels les axes cardinaux du précédent découpage conservent leur pertinence géographique et une compatibilité démographique et qu'il y a tout lieu de respecter.
Dans toutes ces hypothèses, le respect du tracé ou de l'esprit de l'ancien découpage prémunit contre l'arbitraire que manifesterait à l'inverse un bouleversement inutile.
Mais l'arbitraire peut prendre une autre forme : celle qui réside dans l'hétérogénéité des critères employés. Faire prévaloir l'ancien découpage ou s'en abstraire, imposer à toute force la logique démographique ou composer avec elle, s'attacher aux entités géographiques ou les méconnaître, garder des villes unies ou les scinder pour constituer des pôles d'attraction, dissocier ou mêler ville et campagne, montagne et plaine, rives droite et gauche d'un fleuve, quartiers aisés et populaires, sont autant de choix alternatifs dont chacun peut avoir sa logique, et dont tous pourraient être défendables. Ce qui n'aurait pas de logique en revanche, et partant ne serait pas défendable, serait de faire varier les réponses d'un endroit à un autre non pas au vu de différences objectives mais en considération d'intérêts subjectifs. L'arbitraire serait alors avéré.
C'est au regard de ces données, notamment, qu'il importe d'analyser le découpage opéré par la loi déférée.
III. : A examiner, les uns après les autres, chacun des départements contestés, il peut se produire souvent que les solutions retenues semblent logiques et raisonnables. Hormis quelques cas, dont on reconnaît bien volontiers qu'ils sont largement minoritaires, dans lesquels l'absurdité intrinsèque est manifeste, l'arbitraire, pour les autres, ne ressort pas immédiatement. C'est pourquoi il est essentiel d'avoir une vue d'ensemble qui, elle, rend manifeste l'arbitraire si l'on veut bien admettre : et c'est difficilement contestable : qu'est arbitraire le fait de choisir des réponses radicalement différentes à des questions largement identiques.
Pour s'en tenir à quelques exemples, dans des départements dont le nombre de circonscriptions est constant, tantôt l'objectif de rééquilibrage est obtenu en respectant l'économie de l'ancien (Morbihan), tantôt on lui préfère des modifications compliquées (Côtes-du-Nord) ; tantôt on conserve purement et simplement les circonscriptions anciennes (Hautes-Alpes) et tantôt on les modifie totalement et sans que cela soit plus nécessaire ici que là (Alpes-de-Haute-Provence, Creuse).
Dans les départements où il faut ajouter une ou plusieurs circonscriptions nouvelles, parfois on modifie justement celles qui se trouvaient démographiquement équilibrées (Houilles-Sartrouville, dans les Yvelines) et auquel, ailleurs, on prend justement soin de ne pas toucher.
S'agissant de la répartition des populations, ici on rompt une entité ancienne pour un gain dérisoire en équilibre démographique (Creuse), et là on crée, sans même avoir l'alibi de sauvegarder les entités démographiques, d'importantes distorsions qu'il eût été loisible d'éviter (Doubs, Mayenne).
En ce qui concerne le découpage des villes, il leur arrive d'éclater inutilement lorsqu'il s'agit de Bourges, de Royan, d'Evreux, mais de rester intactes quand elles s'appellent Joinville ou Vincennes, voire d'être réunifiées comme à Béziers.
Lorsque le découpage d'une ville s'impose effectivement, il lui arrive d'être net. Mais il lui arrive plus fréquemment encore de présenter des formes stupéfiantes, défis à la logique comme à la géographie, qu'attestent telle cheminée à Toulouse, le rattachement du canton de Meylan à Grenoble ou, au contraire, la dissociation de celui de Jurançon à Pau.
S'agissant des solidarités naturelles, dans les Pyrénées on isole la montagne au Sud de la plaine au Nord, alors que, d'une part, les communications ne se font que dans le sens Nord-Sud, alors, d'autre part, qu'on a fait exactement l'inverse dans les Alpes (Haute-Savoie) ou encore dans le Var.
Pour les villes nouvelles, on choisit d'anticiper sur leur accroissement de population dans un cas et on le refuse absolument dans l'autre (Créteil et Cergy-Pontoise).
Quant à l'une des techniques employées avec le plus de constance, elle est celle qui consiste, dans de très nombreux cas, à inverser les axes des découpages anciens qui de Nord-Sud deviennent Est-Ouest ou l'inverse, ou plus compliqué encore.
A s'en tenir à une approche superficielle, l'impression qui se dégage de cette incohérence en est l'absurdité. Lourde serait pourtant l'erreur d'une telle conclusion.
Car il est un élément qui restitue sa cohérence au découpage, en indique la logique et en trahit l'arrière-pensée : l'intérêt politique qu'en escomptent ses auteurs.
Tout découpage électoral, par nature, est fait de trois composantes : démographique, géographique, politique. Les deux premières sont connues et affichées. La troisième, pour être tue, n'est pas moins importante. Certes, elle est par nature rétive à un encadrement juridique et, compte tenu de la difficulté pour le législateur de l'exclure, on ne saurait se surprendre de ce que le Gouvernement ne résiste pas à la tentation de l'inclure.
Mais il reste que c'est par cela précisément que se caractérise l'arbitraire qui entache ce découpage. Du point de vue de la démographie, de la géographie, de l'histoire, de l'économie, du social, les critères employés l'ont été de manière très hétérogène.
Mais le critère politique, lui, a été utilisé avec une parfaite homogénéité.
C'est à la lumière de cette évidence, qui n'apparaît qu'à l'examen détaillé des départements, intrinsèquement ou par comparaison (et que les dossiers annexés à la saisine ont pour objet de faciliter), qu'il convient d'apprécier la constitutionnalité du découpage ou plutôt, en l'occurrence, son inconstitutionnalité manifeste.
Les députés soussignés ont choisi de ne pas argumenter sur l'ensemble des départements. Cela ne signifie en aucun cas qu'ils adhèrent au découpage de ceux qu'ils ne contestent pas formellement.
Cela veut seulement dire que les auteurs d'un découpage disposent naturellement d'une certaine marge d'appréciation, que d'autres auteurs auraient pu l'exercer d'une manière différente, mais que dans ces départements, à défaut d'être toujours irréprochable, le découpage n'est pas manifestement arbitraire. Aussi les soussignés s'en sont-ils volontairement tenus aux cas extrêmes.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conformes à celle-ci les dispositions contestées de la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Messieurs les conseillers, l'assurance de notre haute considération.
Nota. : Voir l'annexe donnant la liste des départements concernés à la fin des informations parlementaires (p 13777).*annexe non reproduite, cf JO du 19 novembre 1986*.