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Décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986 - Saisine par 60 députés

Loi relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France
Non conformité partielle

Monsieur le président,

Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, tel qu'il a été définitivement adopté par le Parlement.
La loi déférée met en cause un certain nombre de principes de valeur constitutionnelle. Bien qu'il arrive occasionnellement que le même principe soit méconnu dans plusieurs articles distincts, il semble préférable, pour la clarté de la démonstration, d'envisager successivement chacune des dispositions contestées.
En ce qui concerne l'article 1er :
Celui-ci confère un caractère immédiatement exécutoire au refus d'accès au territoire, quand bien même l'étranger en cause ne présenterait aucune menace pour l'ordre public, n'aurait fait l'objet d'aucune interdiction ni d'aucune expulsion.
Le pouvoir discrétionnaire ainsi laissé aux autorités de police, qui n'est assorti d'aucune garantie judiciaire, outre qu'il est intrinsèquement excessif, est de plus susceptible d'être gravement attentatoire au principe constitutionnel qui fait que la France offre le droit d'asile à « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ».
Certes, on pourrait objecter à cela que la loi, en mentionnant les conventions internationales, vise notamment celle de Genève du 28 juillet 1961 sur le statut des réfugiés.
Mais toute la difficulté tient au fait que pour bénéficier des dispositions de cette convention il faut se voir reconnaître la qualité de réfugié, reconnaissance qui nécessite à son tour qu'on puisse en démontrer la légitimité, ou même tout simplement la plaider.
Or, non seulement le caractère immédiatement exécutoire de la décision risque de l'interdire, mais encore la seule formalité prévue - l'intervention de l'autorité consulaire : peut être de nature à produire les effets les plus fâcheux pour ceux-là mêmes qui seraient les plus fondés à revendiquer la qualité de réfugié.
Aussi la loi ne pouvait-elle rendre le refus d'accès immédiatement exécutoire qu'à condition de prévoir une dérogation explicite pour ceux qui manifesteraient leur intention de demander le statut de réfugié politique.
Pour ne l'avoir pas fait, l'article 1er sera déclaré non conforme à la Constitution.
En ce qui concerne l'article 5 :
Cet article redonne un caractère administratif à la décision de reconduite à la frontière qui, conformément à l'article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, est actuellement une mesure prise par l'autorité judiciaire.
Il s'agit pourtant là, à l'évidence, d'une mesure mettant en cause la liberté individuelle, dont la gardienne, comme l'exprime très clairement l'article 66 de la Constitution, est l'autorité judiciaire.
Or les pouvoirs ainsi redonnés à l'administration s'exerceraient discrétionnairement, sans que soient à aucun moment assurés les droits de la défense.
A cela on pourrait être tenté d'objecter qu'il ne s'agit nullement d'une mesure pénale, mais d'une simple mesure de police administrative qui, comme toutes les mesures de police administrative, n'est pas prise en considération de la personne, ce qui justifie que les droits de la défense n'aient pas à être aussi contraignants.
Une telle objection serait infondée. De deux choses l'une, en effet : ou il s'agit effectivement d'une mesure qui n'est pas prise en fonction de la personne et elle doit alors être automatique dans les cas visés par la loi ; ou elle n'est pas automatique, constitue une simple faculté pour l'autorité administrative, ce qui suffit à prouver qu'elle est effectivement prise en considération de la personne.
C'est bien cette seconde hypothèse que la loi a retenue. Elle devait dès lors soit maintenir la compétence judiciaire, soit, à tout le moins, organiser la procédure de telle sorte qu'un minimum de droits soient garantis à la défense.
Pour ne l'avoir pas fait, l'article 5 encourt la censure.
En ce qui concerne l'article 7 :
L'apport le plus important de cette nouvelle disposition consiste à ne plus exiger, pour justifier une expulsion, qu'une simple menace sur l'ordre public, sans que celle-ci soit d'une quelconque gravité.
Intrinsèquement, la notion de menace, par ce qu'elle a d'extrêmement imprécis, constitue une notion très large, laissant à l'appréciation de l'administration une latitude considérable. Eu égard aux exigences de la matière, toutefois, le législateur l'a toujours admis.
La constatation de certains abus, limités mais réels, a conduit le Parlement à subordonner la possibilité d'expulsion aux seules menaces graves pour l'ordre public.
Il s'agissait par là de satisfaire aux nécessités impérieuses de la défense de l'ordre public, d'empêcher les abus et, dans le même temps, de signifier que la France était une démocratie assez forte et sereine pour parer sans difficulté aux menaces sans gravité.
Au contraire, l'article 7 renforce considérablement les possibilités d'excès tout en amoindrissant la portée du contrôle.
Il renforce les possibilités d'excès par cela même que n'importe quelle menace, quelles qu'en soient nature et gravité, pourra servir de fondement à une expulsion en réalité injustifiée. C'est d'autant moins acceptable que par ailleurs, on y reviendra, sont élargies les catégories d'étrangers passibles de l'expulsion tandis qu'est supprimée la possibilité pour la commission compétente de faire obstacle à une décision abusive.
Et cela amoindrira la portée du contrôle, quand contrôle il y a, dans la mesure où le juge ne pourra apprécier l'importance de la menace invoquée.
C'est en vain qu'on objecterait que la loi ne fait que revenir au texte antérieur à 1981. En droit comme en fait, l'absence d'une condition n'a pas du tout la même signification que sa suppression.
Pendant de longues années, l'administration ne procédait à des expulsions que lorsqu'elle considérait, spontanément, que la menace qui la justifiait était grave. Et c'est précisément lorsqu'il a constaté que certaines autorités commençaient à décider des expulsions hors l'hypothèse de menace grave que le Parlement a décidé d'en introduire la notion dans la loi.
Aussi sa suppression ne constitue-t-elle pas seulement un danger de retour à des errements passés. Elle y est un encouragement législatif.
Ce n'est nullement par hasard que l'article 4 de la Déclaration de 1789, définissant la liberté, a consacré le droit à son exercice pour tous les hommes et pas seulement pour tous les citoyens. C'est pour l'avoir oublié que le premier alinéa de l'article 23 de l'ordonnance, tel que rédigé par l'article 7 de la loi, sera déclaré non conforme à la Constitution, ce qui, automatiquement, maintiendra la rédaction actuellement en vigueur.
En ce qui concerne l'article 8 :
Le paragraphe II de cet article a pour effet de supprimer le 3 ° de l'article 24 de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Jusqu'à présent, le système en vigueur faisait que l'avis de la commission, consultatif lorsqu'il était favorable, était en revanche contraignant pour l'autorité administrative s'il était défavorable.
C'était là une garantie sérieuse qui, dans l'esprit des rédacteurs de l'ordonnance de 1945 comme dans celui des législateurs ultérieurs, était la contrepartie logique et nécessaire au fait que l'expulsion était justifiée sur un critère subjectif, incertain, délicat à apprécier, celui de la menace. Pour diminuer les risques d'atteinte à la liberté individuelle, le législateur dans sa sagesse avait souhaité que l'autorité administrative, d'une part, fût éclairée avant de prendre une décision qui incomberait à elle seule, d'autre part, fût empêchée, dans les cas extrêmes, de prendre une décision disproportionnée.
Aussi n'est-ce pas sans inquiétude que l'on voit, au moment même où l'autorité compétente est affranchie de toute condition de fond, disparaître également une condition de procédure essentielle et essentiellement protectrice des libertés publiques.
Isolées, les nouvelles rédactions données aux articles 23 et 24 de l'ordonnance sont difficilement acceptables. Cumulées, elles ne le sont pas du tout.
En ce qui concerne l'article 9 :
Cet article détermine les catégories d'étrangers insusceptibles de faire l'objet d'un arrêté d'expulsion et donc, a contrario, ceux qui peuvent être expulsés. C'est évidemment à propos de ces derniers que se posent le plus de questions.
Sur le 2 °, ne peut être expulsé l'étranger dont le conjoint est de nationalité française, à la condition que la communauté de vie des deux époux soit effective. Mais il faut également que le mariage ait été contracté au moins un an auparavant, tandis que le texte en vigueur n'exige que six mois.
Il importe de rappeler que le préambule de la Constitution de 1946 pose le principe selon lequel « la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».
En premier lieu, le conjoint français de l'étranger expulsé se trouve privé des conditions nécessaires au développement de sa personne et de sa famille.
En second lieu, l'accroissement du délai postérieur au mariage accroît corrélativement les risques d'une expulsion frappant un étranger sur le point de devenir père ou mère d'un enfant français.
A aucun titre, donc, cette nouvelle disposition ne peut être considérée conforme au principe constitutionnel qui vient d'être mentionné.
Sur le 4 °, on touche là à l'absurde. Ne peut être expulsé, s'il réside depuis dix ans en France, l'étranger qui, au cours de la dernière année, a encouru plusieurs peines de prison dès lors qu'elles ne dépassent pas les plafonds indiqués, tandis qu'une décision administrative, prise dans les conditions discrétionnaires que l'on sait, peut expulser un étranger qui, présent en France depuis vingt-cinq ans, avait été condamné à six mois de prison sans sursis au début de son séjour sur notre territoire.
Du point de vue même que les auteurs ont voulu donner à la loi, cette rédaction n'a évidemment aucun sens (la même remarque vaut d'ailleurs pour le 12 ° de l'article 15 de l'ordonnance tel que rédigé par l'article 2 de la loi déférée). Elle n'aurait pu en avoir que si, au moins, il avait été précisé dans quelle période les condamnations devaient avoir été encourues pour être prises en compte. Faute de cela, ne subsiste qu'une rédaction dont le moindre défaut n'est pas d'être contraire aux principes contenus dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conformes à celle-ci les dispositions contestées de la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Messieurs les conseillers, l'assurance de notre haute considération.