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Décision n° 85-199 DC du 28 décembre 1985 - Saisine par 60 députés

Loi portant amélioration de la concurrence
Conformité

Monsieur le président, Messieurs les conseillers,
Nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi portant amélioration de la concurrence votée définitivement par l'Assemblée nationale dans sa séance du 16 décembre, afin qu'il se prononce sur la conformité à la Constitution, et notamment de ses articles 39, 44 et 45, de l'article 5 quater.
Lors de sa deuxième lecture, l'Assemblée nationale a introduit, en violation des articles 98, alinéa 5, et 108, alinéas 1, 3, 4, de son règlement, des amendements qui réforment la loi du 7 mai 1946, réglementant la profession des géomètres experts.
Cette anomalie a été soulignée par plusieurs parlementaires : : d'une part, lors de l'examen en deuxième lecture le 13 décembre par le Sénat de ce projet de loi : « je sais bien que cette adjonction : anormale, provocante, scandaleuse : n'est pas le fait du Gouvernement mais celui du rapporteur de l'Assemblée nationale ; mais ce procédé tourne en dérision la procédure législative : l'article 98, alinéa 5, du règlement de l'Assemblée nationale déclare irrecevable tout amendement qui ne s'applique pas effectivement au texte qu'il vise. Je ne pense pas qu'on puisse faire un parallèle entre un géomètre et un règlement sur les prix. » (M Colin, rapporteur de la commission des affaires économiques, compte rendu analytique officiel du Sénat, séance du 13 décembre, pages 37 et 38) ;
: d'autre part, dans les rappels au règlement effectués par MM Charié et Gantier lors de l'examen en troisième et dernière lecture par l'Assemblée nationale : « Mon rappel au règlement est fondé sur l'article 98, alinéa 5, de celui-ci. M le rapporteur vient de nous avouer que le projet sur la concurrence est devenu un projet sur les géomètres. Or, »les amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition." En quelque sorte, M le rapporteur vient de déclarer irrecevables ses propres amendements ! (M Charié, compte rendu analytique officiel de l'Assemblée nationale, première séance du 16 décembre, page 5.) " L'amendement qui avait été déposé en deuxième lecture n'a effectivement rien à voir avec le projet. On peut donc avancer, sans trop de risques de se tromper, qu'il est inconstitutionnel. C'est ce qu'on appellerait, dans le domaine financier, un cavalier budgétaire. Je ne comprends donc pas l'obstination du groupe socialiste à le faire voter contre vents et marées, alors que cette affaire traîne depuis 1946 Le ministre s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée. J'espère qu'elle sera sage, sinon nous saisissons le Conseil constitutionnel (M Gantier, compte rendu analytique officiel de l'Assemblée nationale, première séance du 16 décembre, page 6).
L'article 108, alinéas 1, 3 et 4, du règlement de l'Assemblée nationale, relatif aux rapports de l'Assemblée nationale avec le Sénat, étend en particulier, « aux deuxièmes lectures et aux lectures ultérieures » les dispositions de l'article 98, alinéa 5, relatives à la discussion des articles des projets et propositions de loi en première lecture.
L'article 5 quater de la loi déférée au Conseil constitutionnel a ainsi été introduit en nouvelle lecture par le biais d'un amendement de l'Assemblée nationale sans lien nécessaire avec les autres dispositions du projet alors en navette entre les deux assemblées du Parlement.
Il faut admettre qu'un tel comportement, s'agissant d'une disposition additionnelle nouvelle, constitue un détournement de procédure au regard de l'article 44 de la Constitution. En effet, en baptisant amendement une disposition entièrement nouvelle et sans lien nécessaire avec le projet en discussion, l'Assemblée nationale se dispense des formalités prévues par l'article 43 de la Constitution en matière de dépôt de proposition de loi. Or une mesure aussi fondamentale relevait à l'évidence du droit d'initiative législative prévu par l'article 39, alinéa 1er, de la Constitution, et non du droit d'amendement, lequel doit s'exercer dans le cadre du texte en discussion comme l'indique le sens même du terme « amendement ». Ce droit s'analyse en effet comme un pouvoir de modification, d'adaptation d'un texte en discussion, et non comme un pouvoir d'innovation originaire.
En outre, le Sénat n'a pas disposé sur ce texte des mêmes pouvoirs qu'il aurait eus si cette disposition avait été incluse dans un projet ou une proposition de loi initial, voire même à la limite avait fait l'objet d'un amendement en première lecture lors de la discussion devant l'Assemblée nationale. D'une part, il n'a pu examiner ladite disposition qu'une seule fois en nouvelle lecture au lieu du minimum de deux lectures garanti par les alinéas 1, 2 et 4 de l'article 45 de la Constitution en cas d'urgence. D'autre part, la délibération du Sénat et les amendements votés par lui n'ont eu aucune conséquence juridique puisque l'Assemblée nationale n'est pas saisie au stade de la lecture définitive du texte voté par le Sénat et n'est pas appelée à débattre sur celui-ci, au contraire de ce qui se produit lors des lectures antérieures. La seule conséquence du vote d'amendement par le Sénat, à ce stade de la procédure, est d'autoriser des députés à reprendre éventuellement les amendements adoptés par le Sénat et à les redéposer devant l'Assemblée nationale.
Ainsi, les amendements n° 1 et 2 déposés par les groupes UDF et RPR de l'Assemblée nationale ont repris l'amendement n° 10 du Sénat adopté à l'unanimité par la commission des affaires économiques et tendant à supprimer l'article 5 quater de la loi déférée au Conseil constitutionnel.
Dès lors, l'article 44 et en particulier l'article 45 de la Constitution, compte tenu de l'interprétation qu'a donné le conseil dans sa décision n° 85-191 DC du 10 juillet 1985 sur la conformité de l'article 108 du règlement de l'Assemblée nationale à la Constitution, font obstacle au détournement de procédure auquel l'Assemblée nationale s'est livrée en introduisant, par voie d'amendement en nouvelle lecture, une initiative législative nouvelle relevant à l'évidence de l'article 39, alinéa 1er, de la Constitution.
Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs lui-même reconnu dans sa décision n° 76-730 DC du 28 décembre 1976 l'existence d'une telle distinction entre amendement et initiative entièrement nouvelle au regard de la dernière phrase de l'article 39 de la Constitution.
Par ailleurs, l'importance des dispositions contenues dans cet article 5 quater de la loi déférée au Conseil constitutionnel ne résiste pas à l'examen alors même que « cette introduction s'est faite sans concertation aucune, sans étude approfondie, avec le double risque de créer la confusion et de nuire à l'intérêt public » (M Ceccaldi-Pavard, compte rendu analytique officiel du Sénat, séance du 13 décembre, page 45).
La loi du 7 mai 1946 protège l'exercice de la profession de géomètre expert et les activités dont elle lui reconnaît le monopole par l'incrimination pénale d'exercice illégal de la profession de géomètre, pour les activités qualifiées de « principales », d'une part, énoncées dans l'article 1er, alinéa 1er, de la loi, et par la nullité civile des actes faits par d'autres que des géomètres experts, d'autre part, pour les activités du monopole qualifiées de « spéciales » dans l'article 1er, alinéa 2, et dans l'article 2 de la loi.
L'article 1er, alinéa 1er, de la loi définit le domaine principal de l'activité du géomètre expert, celui qui : « A titre habituel et principal, lève et dresse à toutes échelles les documents topographiques ou les plans des biens fonciers, procède à toutes opérations techniques ou études s'y rapportant ou en découlant ».
L'alinéa 2 de l'article 1er de la loi du 7 mai 1946 qui définit le domaine « spécial » de l'activité du géomètre énonce : « A titre spécial, il fixe les limites des biens fonciers, procède à toutes opérations techniques ou études sur l'évaluation, le partage, la mutation ou la gestion de ces biens ».
Le monopole de ces opérations du titre « spécial » n'est protégé, dans certains cas, que lorsque ces opérations doivent déboucher sur des documents destinés à être annexés à des actes authentiques, à des actes judiciaires, à des actes administratifs.
La protection du domaine « spécial » du monopole instituée par l'article 2 ne comporte aucune sanction pénale, mais emporte, selon la doctrine et la jurisprudence, nullité des actes et des documents accomplis dans ce cas spécifique par un non-géomètre.
L'article 7 de la loi du 7 mai 1946 qui protège pénalement la sphère des activités principales du monopole énonce : « Quiconque exerce illégalement la profession de géomètre expert est puni des peines portées à l'article 259 du code pénal. Exerce illégalement la profession de géomètre expert celui qui sans être inscrit au tableau de l'ordre, ni être admis au stage exécute habituellement des travaux prévus par l'alinéa 1er de l'article 1er ci-dessus, ou en assure la direction suivie. » L'article 5 quater substitue dans l'article 7 de la loi du 7 mai 1946, au visa de l'alinéa 1er de l'article 1er, celui de l'alinéa 2 de ce même article.
Cette simple substitution de visa détruit le système équilibré des sanctions pénales et des sanctions civiles mis en place dans la loi du 7 mai 1946.
La protection pénale couvrirait désormais le domaine « spécial », ce qui va créer un délit pénal pour une activité qui était suffisamment protégée par la sanction civile de la nullité.
Par ailleurs, l'article 5 quater aboutit à découvrir en revanche de toute protection le domaine principal de l'activité des géomètres experts, topographie et plans de biens fonciers, et à le laisser sans aucune garantie, pas même celle de la nullité civile couvrant le domaine spécial.
Au plan des principes, cet amendement supprime donc purement et simplement le monopole de l'activité principale des géomètres experts considérés, depuis 1946, comme le fondement de cette profession pénalement protégée.
L'article 5 quater remet donc en cause la définition même de la profession libérale de géomètre expert et risque d'ouvrir un contentieux nouveau et inopportun.
Comme l'a souligné le rapporteur de la commission des affaires économiques au Sénat : « L'alinéa 1er de l'article 1er de la loi de 1946 définit le caractère principal et habituel de la profession de géomètre, l'alinéa 2 l'activité de géomètre à titre spécial. L'article 7 réprimant l'exercice illégal de la profession renvoit logiquement à l'alinéa 1er et non à l'alinéa 2. Vouloir aujourd'hui mixer les deux textes et transformer le renvoi au premier alinéa en renvoi au second alinéa revient à punir ce qui est secondaire, et à faire échapper de la sanction pénale ce qui est principal. N'importe qui pourra demain, sans être pénalement répréhensible, remplir la tâche principale des géomètres Par cette suite de conséquences incalculables, ce texte est bien déraisonnable. La confusion est totale : n'importe qui pourra se faire géomètre sans diplôme ni garantie, ce qui revient à terme à faire disparaître la profession Nous assisterions à une cascade de conflits. » (M Colin, compte rendu analytique officiel du Sénat, séance du 13 décembre, page 38.) Par ces motifs, nous demandons au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l'article 5 quater de la loi portant amélioration de la concurrence, de dire qu'une réforme d'une telle ampleur relève, à l'évidence, d'une initiative législative nouvelle au sens de l'article 39, alinéa 1er, de la Constitution.