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Décision n° 84-179 DC du 12 septembre 1984 - Saisine par 60 députés

Loi relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public
Conformité

Les soussignés, députés à l'Assemblée nationale, défèrent à la censure du Conseil constitutionnel la loi relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public que l'Assemblée nationale a adoptée définitivement au cours de sa séance du mercredi 29 août 1984.
Ils concluent que cette loi ou, à défaut, certaines de ses dispositions, soit déclarée non conforme à la Constitution, par les moyens ci-après développés.
1 : Les décisions récentes du Conseil constitutionnel, notamment celle du 24 décembre 1979, concernant la loi de finances pour 1980, témoignent du souci du juge constitutionnel d'exercer son contrôle sur la procédure législative elle-même.
Or le projet de loi n° 2106 relatif à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public a été délibéré par le conseil des ministres du 9 mai 1984 dans des conditions non conformes à l'article 39 de la Constitution, lequel dispose : « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement.
 »Les projets de lois sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées " En l'espèce, il est notoire que, hospitalisé au Val-de-Grâce, le Premier ministre n'était pas présent audit conseil des ministres.
Il résulte de la combinaison des dispositions des deux alinéas de l'article 39 de la Constitution que le projet de loi ne pouvait être valablement adopté par le conseil des ministres en l'absence du Premier ministre et sans qu'un membre du Gouvernement ait été officiellement chargé de son intérim.
Certes, le projet de loi n° 2106 porte la signature de M Pierre Mauroy ; mais la signature ainsi apposée sur un projet déjà délibéré et arrêté en ses termes définitifs par le conseil des ministres ne permet pas de considérer que les prérogatives que le chef du Gouvernement tient, personnellement, de l'article 39 ont été respectées.
2 : Pour abaisser de soixante-huit à soixante-cinq ans l'âge de la retraite dans la fonction publique et le secteur public, le Gouvernement a avancé deux motifs principaux : rajeunir la haute fonction publique et faciliter la promotion de ses membres les plus jeunes. Les débats parlementaires, les dispositions même du texte, la comparaison avec le projet de loi organique soumis parallèlement au Parlement concernant les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, montrent à l'évidence que les motifs allégués par le Gouvernement ne correspondent pas à l'objet réel de la loi.
Un sort particulier a été fait, dès la rédaction initiale du projet de loi, aux corps d'inspection et de contrôle, et, spécialement, au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes. Le calendrier prévu pour l'abaissement de la limite d'âge a été, dès le départ, fixé de façon plus rigoureuse pour ces corps que pour les professeurs de l'enseignement supérieur et les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation. Au surplus, dans la discussion du projet de loi organique concernant ces derniers, le Gouvernement a accepté un allongement des délais de mise en oeuvre : les débats parlementaires ont montré que les difficultés de fonctionnement et les répercussions de cette mesure sur l'engorgement des juridictions étaient non moins grandes au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes, pour lesquels le Gouvernement a refusé tout allongement des délais, qu'à la Cour de cassation, pour laquelle il l'a accepté.
L'origine de cette différence de traitement tient, à l'évidence, au fait qu'il existe au Conseil d'Etat et à la Cour des comptes un recrutement au tour extérieur dont le Gouvernement est maître, et qui va se trouver très sensiblement accru, d'ici à 1986, par l'effet de l'abaissement de la limite d'âge.
De cette différence entre les motifs allégués et l'objet réel poursuivi par le Gouvernement résulte une grave présomption de détournement de pouvoirs.
Cette présomption se trouve renforcée par deux éléments : en premier lieu, comme il sera exposé ci-après, le Gouvernement a entendu soustraire du champ d'application de la loi certains postes de haute responsabilité dont les titulaires se trouvent avoir été nommés par ses soins ; en second lieu, il a voulu ouvrir, dans les corps d'inspection et de contrôle, qui n'en comportaient pas, un tour extérieur entièrement à sa discrétion, si bien que le jeu combiné des dispositions de la loi aura pour conséquence que les délais les plus rigoureux s'appliqueront à tous les corps pour lesquels le Gouvernement disposera d'une possibilité de nomination directe, et à eux seuls.
S'agissant du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, le caractère fallacieux des motifs invoqués par le Gouvernement est d'autant plus grave qu'il a pour effet de faire obstacle au contrôle du juge constitutionnel. Il eût été possible au Gouvernement de déposer un projet de loi portant augmentation exceptionnelle des recrutements au tour extérieur d'ici à 1986 dans ces deux juridictions. Il eût obtenu ainsi le même nombre de nominations directes que par le jeu de la présente loi. Mais le Conseil constitutionnel aurait eu alors à apprécier la validité d'une telle mesure au regard du principe d'indépendance des juridictions administratives, auxquelles il a reconnu valeur constitutionnelle, notamment dans sa décision du 22 juillet 1980 concernant la validation d'actes administratifs.
Le détournement des pouvoirs, qui paraît ainsi constitué, est d'autant plus critiquable que les débats parlementaires ont mis en évidence les effets pernicieux du projet sur le fonctionnement des administrations intéressées.
3 : En prévoyant, par les articles 2 et 5 du texte, deux régimes de mise à la retraite différents pour les professeurs de l'enseignement supérieur et les autres corps administratifs, alors même qu'un troisième régime est prévu par le projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, la loi institue des discriminations étrangères à son objet allégué.
Alors que l'exposé des motifs du projet de loi affirme que les différents échéanciers sont destinés à tenir compte « des problèmes spécifiques posés par les pyramides d'âge dans ces différents corps », le simple examen de la situation desdits corps montre que seraient particulièrement affectés ceux qui connaissent déjà les plus graves problèmes d'effectifs et de fonctionnement. Il en va ainsi pour le Conseil d'Etat, qui n'est pas plus en mesure que la Cour de cassation de faire face à l'accroissement du nombre des affaires à juger, et la Cour des comptes où le nombre des vacances d'emploi est déjà supérieur à 40, alors qu'elle doit faire face au contrôle du secteur nationalisé en 1982.
Les différences de traitement entre corps, loin de refléter leurs situations réelles, procèdent d'une erreur manifeste d'appréciation de celles-ci, erreur que le Conseil constitutionnel s'est réservé la possibilité de sanctionner dans sa décision du 16 janvier 1982 relative aux nationalisations.
4 : L'article 1er, alinéa 2, de la loi maintient la limite d'âge antérieurement en vigueur pour le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour des comptes et le procureur général près ladite Cour. Son article 3 prévoit que certains universitaires échapperont à l'application de la mesure.
Ce faisant, le projet contrevient au principe d'égalité posé par la Constitution et la Déclaration des droits de l'homme.
Dans sa décision du 15 juillet 1976 relative au statut général des fonctionnaires, le Conseil constitutionnel a considéré « que le principe d'égalité de traitement dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires n'est susceptible de s'appliquer qu'entre les agents appartenant à un même corps », présumant ainsi que les membres d'un même corps doivent être traités sur un pied d'égalité, particulièrement lorsqu'il s'agit d'un élément déterminant de leur statut et de leur carrière comme l'âge de la retraite. Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, précisé, dans sa décision du 17 janvier 1979 relative aux conseils de prud hommes, que « si le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce qu'une loi établisse des règles non identiques à l'égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes, il n'en est ainsi que lorsque cette non-identité est justifiée par la différence des situations et n'est pas incompatible avec la finalité de cette loi ».
En l'espèce, le principe essentiel selon lequel la non-identité de la règle ne doit pas être incompatible avec la finalité de la loi est manifestement atteint, alors que l'objectif affiché est celui de rajeunissement de la haute fonction publique. Dans le cadre d'un tel objectif, comment concevoir en effet, sinon pour des considérations de personnes, que, du fait des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 1er, seraient maintenus en fonctions les membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes qui ont à assurer les plus lourdes charges ? Il convient d'ajouter que le caractère choquant de la discrimination ainsi introduite est renforcé par la nature artificielle des délimitations que le texte introduit. S'agissant des professeurs de l'enseignement supérieur, l'ampleur des exceptions dépendra de la définition qu'en application de l'article 4 le Gouvernement sera amené à donner, par voie réglementaire, à la notion de « professeur émérite ». Le procès-verbal de l'audition du secrétaire d'Etat à la fonction publique par la commission des lois de l'Assemblée nationale montre à cet égard que le ministre a reconnu que « la détermination des dérogations prévues par l'article 3 procédait nécessairement d'une appréciation d'ordre quelque peu subjectif ». De la même manière, pour les membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, aucun critère objectif n'a été avancé au cours de la discussion parlementaire pour justifier la solution finalement retenue. Le texte initial du projet de loi prévoyait, en effet, un champ plus large d'exceptions comprenant, respectivement, les présidents de section et les présidents de chambres des deux juridictions. Le Gouvernement a ensuite accepté qu'il soit réduit tout en conservant une dérogation au profit des chefs de corps qu'il souhaitait maintenir en fonctions.
Au surplus, loin que ces exceptions soient justifiées par des raisons touchant au fonctionnement des juridictions concernées, leur nature même de juridiction rend particulièrement anormal que soient ainsi créés, au profit des chefs de corps, d'importants avantages de carrière. Le vice-président du Conseil d'Etat et le premier président de la Cour des comptes sont moins les chefs hiérarchiques de ces juridictions que les primus inter pares de formations où la décision est de nature essentiellement collégiale. Leur concéder des avantages de carrière aussi substantiels revient à renforcer considérablement à la fois leur position dans les juridictions qu'ils président et celle de l'exécutif qui les choisit, ce qui met en cause le principe constitutionnel de l'indépendance des juridictions administratives.
5 : L'article 8 de la loi institue pour les corps d'inspection et de contrôle un tour extérieur d'un tiers des emplois vacants au grade d'inspecteur ou de contrôleur général, et cela « sans condition autre que d'âge ».
Cette dernière disposition n'est pas compatible avec le principe posé par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel « tous les citoyens étant égaux () sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents ».
Pour fonder cette disposition, le Gouvernement prétend qu'il s'agit d'étendre aux corps en cause la situation actuellement en vigueur au Conseil d'Etat, oubliant que l'on est en présence, pour la quasi-totalité d'entre eux, de corps d'inspection et de contrôle techniques exigeant des compétences très spécialisées. La prohibition de portée générale, introduite par l'article 8, de toute disposition ou pratique tendant à vérifier les capacités et les aptitudes, de même que l'indication donnée le 9 mai 1984 à l'Assemblée nationale par le secrétaire d'Etat à la fonction publique, selon laquelle le Gouvernement poursuit en la matière un objectif de « promotion sociale », apparaissent en contradiction directe avec le principe posé par la Déclaration des droits de l'homme.