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Décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984 - Saisine par 60 sénateurs

Loi relative à l'enseignement supérieur
Non conformité partielle

I : SAISINE SENATEURS :
La liberté de l'enseignement est une liberté fondamentale protégée par la Constitution et la jurisprudence de votre Haute Assemblée.
Pour l'enseignement supérieur, cette liberté suppose que soit préservée l'indépendance de l'enseignant et du chercheur que seule l'autonomie des universités peut garantir.
La liberté de l'enseignement, aux termes mêmes de votre décision du 23 novembre 1977, constitue "l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, réaffirmés par le préambule de la Constitution de 1946 et auxquels la Constitution de 1958 a conféré valeur constitutionnelle".
Ce principe s'applique à l'enseignement supérieur. Il suppose la reconnaissance de l'autonomie des institutions universitaires : les universités et les établissements assimilés doivent pouvoir s'organiser et s'administrer librement dans le respect des lois en vigueur, avec une indépendance suffisante à l'égard du pouvoir exécutif, des partis politiques, des organisations syndicales, comme de tous les groupes de pression.
Ce même principe suppose que le corps professoral bénéficie dans l'exercice de ses missions d'une réelle indépendance, car l'enseignement et la recherche impliquent la critique et l'innovation et aucune contrainte ne doit affecter le développement et la diffusion des connaissances.
Le projet de loi qui est soumis à votre examen porte atteinte, ainsi que cela est démontré ci-après, à la liberté des institutions chargées de l'enseignement supérieur et à celle du corps professoral.
Ainsi l'autonomie des universités est-elle menacée par des dispositions renforçant la tutelle de l'Etat sur ces établissements.
Ainsi le mode d'élection dans les organes dirigeants des établissements des représentants des différentes catégories de personnels méconnaît-il les principes d'égalité et de participation en confondant dans un même corps électoral des personnes placées dans des situations différentes par leur mode de recrutement, leur statut et leurs responsabilités.
Il est notable à cet égard que le corps professoral, qui est le dépositaire par vocation et le garant de par son statut de l'indépendance et de l'autonomie des institutions de l'enseignement supérieur, ne disposera pas d'une représentation équitable dans les organes dirigeants des universités lui permettant de remplir son rôle et d'assurer ses missions.
Pour ces motifs ci-après développés, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir déclarer non conformes à la Constitution les articles 37, 28, 29, 44, 67 et 68 de la loi susvisée, non détachables de l'ensemble du texte, et d'ainsi déclarer non conforme à la Constitution la loi sur l'enseignement supérieur définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le mardi 20 décembre 1983.
I L'article 37 de la loi est contraire au principe de la liberté de l'enseignement, à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, à l'article 3 de la Constitution, et à l'alinéa 8 du préambule de la Constitution.
1 Violation du principe de liberté de l'enseignement, principe fondamental reconnu par les lois de la République.
L'article 37 de la présente loi minore l'influence des enseignants au sein des organes dirigeants. L'institution d'un collège unique pour l'élection aux différents conseils a pour conséquence de surestimer la représentation de certains organismes syndicaux surtout implantés chez les personnels de rang B et C, en instaurant un collège unique et l'élection directe des membres des conseils d'universités, et d'ainsi leur permettre de contrôler les organes dirigeants des universités : le conseil et la présidence, alors que, par leur mode de nomination et en vertu des règles de gestion de leur corps, les professeurs seuls bénéficient d'un statut de réelle indépendance.
La place importante réservée aux délégués étudiants et aux personnels non enseignants conduit dans la pratique à assurer la prééminence numérique de l'intersyndicale : SNESUP (enseignants), UNEF (étudiants) et CGT (PATOS) au sein des conseils d'universités.
Par ailleurs, la place et la désignation des personnalités dites extérieures sont organisées de telle sorte que l'on pourra éventuellement renforcer encore cette représentation syndicale.
Les organisations syndicales peuvent donc, grâce aux mécanismes mis en place, s'assurer sans peine le contrôle des universités.
Or, de même que Jules Ferry en 1880, lors de la discussion de la loi sur l'enseignement supérieur, proclamait la nécessité de maintenir les universités hors de l'emprise religieuse, de même en 1983 convient-il de maintenir l'enseignement supérieur hors de l'emprise de telle ou telle partie intéressée, et notamment des syndicats.
Il n'est pas envisageable que les pouvoirs en matière de promotions, de mutations, de distribution des moyens de recherche pour lesquels l'intervention des syndicats est déjà prévue au niveau national soient concentrés exclusivement entre les mains des organisations syndicales, au mépris de l'indépendance reconnue des corps intéressés.
Les seuls enseignants bénéficiant d'une complète indépendance à l'égard de tout groupe de pression sont les professeurs de rang A qui ne dépendent pour leur carrière que d'instances composées de leurs pairs.
Il n'en est pas de même des maîtres-assistants et assistants dont la promotion dépend du ministère chargé de l'enseignement supérieur qui crée, transforme, maintient ou supprime les postes budgétaires nécessaires.
En minorant le rôle et la place des professeurs, la loi qui vous est déférée porte atteinte au principe d'autonomie des universités et au principe de liberté de l'enseignement.
2 Violation de l'article 6 de la déclaration des Droits de l'homme et du citoyen.
L'article 6 de la DDHC de 1789 proclame que tous les citoyens étant égaux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leurs capacités et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents.
Cela signifie, tout d'abord, qu'un mode d'élection qui fait dépendre l'élection des délégués des professeurs du vote des maîtres-assistants et assistants n'est pas conforme à l'article 6 précité car les professeurs ne sont pas alors également admissibles à toutes les dignités, places et emplois publics.
Cela signifie par ailleurs que le non-respect de la division des enseignants en catégories est contraire à ce même texte qui prévoit expressément une distinction selon la capacité, les vertus et les talents.
La société libérale consacrée par nos textes constitutionnels n'est pas une société uniformisatrice dans laquelle doivent être exclues toutes distinctions. Les distinctions prévues par l'article 6 de la DDH non seulement sont conformes à la Constitution mais doivent être observées sous peine de la méconnaître. C'est ce qu'il résulte notamment de la décision du Conseil constitutionnel du 14 janvier 1983 (3e voie d'accès à l'ENA) dans laquelle votre juridiction reconnaît la nécessité de respecter les distinctions fondées sur la capacité, les vertus et les talents.
En conséquence, toutes dispositions législatives systématiquement négatrices de ces distinctions sont contraires à la Constitution.
3 Violation du principe d'égalité devant le suffrage.
L'article 3 de la Constitution pose le principe de l'égalité du suffrage pour l'élection des représentants du peuple français.
Votre Haute juridiction a toujours veillé à ce que l'égalité devant le suffrage soit préservée en toute matière électorale.
Si dans un suffrage de caractère politique il doit être garanti à tous les citoyens un égal accès au vote sans qu'il soit possible d'établir de distinctions autres que celles exigées par la nécessité, il est clair, et tous les spécialistes s'accordent sur ce point (voir notamment la position de M Maurice Duverger dans Le Monde du 25 septembre 1983) "que dans un suffrage corporatif, chaque électeur de la communauté considérée doit avoir un poids égal à celui des autres" et "dans un suffrage destiné à faire coexister divers corps ou catégories dans une assemblée coiffant l'ensemble formé par leur collaboration, la démocratie exige que chacun soit représenté par des élus désignés par le vote de ses membres" (M Duverger op cit).
Tel n'est pas le cas de l'article 37 de la présente loi qui prévoit l'élection aux divers conseils par un collège électoral rassemblant les professeurs, les assistants et les maîtres assistants, ces deux dernières catégories, supérieures numériquement, fournissant l'essentiel des électeurs.
Le corps professoral perd ainsi le droit à une représentation spécifique et ses suffrages sont ainsi frappés dans la pratique d'une inégalité manifeste, ses représentants aux différents conseils pouvant ne pas être issus de ce corps.
4 Violation des dispositions de l'alinéa 8 du préambule de la Constitution de 1946.
Selon l'alinéa 8, "tout travailleur participe par l'intermédiaire de ses délégués à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises".
Ce principe de participation a reçu valeur constitutionnelle dans trois décisions du Conseil constitutionnel (5 juillet 1977, emploi des jeunes, 20 juillet 1977 service fait, 18 janvier 1978 contre-visite médicale). Il a été reconnu applicable à la fonction publique par la décision du 20 juillet 1977 (service fait).
Ce principe est méconnu par l'article 37 du projet. En effet, chaque catégorie de salarié a le droit d'être représentée distinctement dans les instances de décision. Ce principe est appliqué généralement au sein du service public de l'éducation nationale où toutes les instances représentatives sont désignées ainsi. En l'espèce, les délégués des diverses catégories d'enseignants sont élus par un collège unique dans lequel les professeurs sont en très nette minorité par rapport aux autres catégories, en sorte que l'on ne peut dire que les professeurs soient vraiment représentés.
En conclusion, le principe de participation qui a une valeur toute particulière en matière universitaire, n'est pas respecté à l'égard des professeurs. Cela est d'autant plus grave que ceux-ci sont les garants de l'autonomie indispensable pour qu'existe la liberté de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Pour ces motifs, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes à la Constitution les dispositions de l'article 37 non détachable de l'ensemble de la présente loi.
II L'article 28 de la loi est contraire au principe de la liberté de l'enseignement.
L'article 28 prévoit que les étudiants et les personnels dits PATOS participent à la définition des orientations de l'université en matière de recherche.
Le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont reconnu le bien-fondé de cet argument puisqu'ils ont décidé en nouvelle lecture, sensibles à l'inconstitutionnalité de telles dispositions, de les amodier. Mais le principe demeure et l'inconstitutionnalité subsiste.
Pour les mêmes motifs que ceux développés ci-desssus en introduction et au I, les soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes au principe de la liberté d'enseignement ces dispositions.
III L'article 29 de la loi est contraire au principe de la liberté d'enseignement.
Il dispose en effet que : "Le conseil des études et de la vie universitaire propose au conseil d'administration les orientations des enseignants de formation initiale et continue".
Pour les mêmes motifs que ceux développés ci-dessus en introduction et au I, les soussignés demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir déclarer non conformes au principe de liberté d'enseignement ces dispositions.
IV L'article 44 de la présente loi est contraire au principe de la liberté d'enseignement.
En prévoyant que les décisions et délibérations des conseils d'universités présentant un caractère réglementaire n'entrent en vigueur qu'après leur transmission au recteur chancelier, et que par ailleurs ce dernier dispose du pouvoir de suspendre de manière discrétionnaire pour un délai de trois mois une délibération ou une décision desdits conseils (qui peut intéresser par exemple des questions aussi fondamentalement intégrées au principe d'autonomie que l'organisation des filières ou des examens), l'article 44 porte atteinte au principe de la liberté de l'enseignement ci-dessus développé.
V L'article 67 de la présente loi méconnaît les dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution.
Cet article prévoit en effet la modification par voie réglementaire de certaines des dispositions de l'Ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958.
L'article 37 de la Constitution n'autorise cette possibilité que pour les textes de forme législative intervenus dans le domaine réglementaire avant l'adoption de la Constitution du 4 octobre 1958 ou que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'elles ont un caractère réglementaire en vertu de l'article 37, alinéa 1er, de la Constitution, ce qui n'est pas le cas puisqu'à l'évidence l'organisation des études médicales relève du domaine de la loi. Le Gouvernement et le Parlement l'ont explicitement reconnu, en présentant et adoptant la loi n° 82-1098 du 23 décembre 1982 relative aux études médicales et pharmaceutiques.
VI L'article 68 de la présente loi méconnaît les dispositions de l'article 74 de la Constitution.
En stipulant que "des dispositions dérogatoires seront prises en tant que de besoin pour permettre l'application de la présente loi aux territoires d'outre-mer pour les questions touchant à leur organisation", l'article 68 méconnaît les dispositions de l'article 74.
Cette consultation n'a pas été effectuée. Il est permis de s'interroger par ailleurs sur le caractère législatif ou réglementaire des "dispositions dérogatoires" prévues par l'article 68 de la loi.
Les soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes à l'article 74 de la Constitution ces dispositions qui méconnaissent le caractère législatif de l'organisation des TOM et ne peuvent par ailleurs être votées par le Parlement sans consultation des assemblées territoriales.
Pour ces motifs, et tous autres à soulever d'office, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution la loi sur l'enseignement définitivement adoptée par l'Assemblée nationale.