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Décision n° 80-126 DC du 30 décembre 1980 - Saisine par 60 députés

Loi de finances pour 1981
Conformité

Monsieur le Président,
Messieurs les Conseillers,

Conformément au second alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi de finances pour 1981, tel qu'il vient d'être définitivement adopté par le Parlement.

Nous estimons, en effet, que les articles 3 A, 4, 20, 21, 22, 29, 30 et Etat annexé E et 43 ter de cette loi (selon la numérotation du texte voté) ne sont pas conformes à la Constitution pour les motifs suivants.

I. Déduction fiscale pour investissement (art.3-A)

Selon l'article 34 de la Constitution, les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures sont fixées par la loi.

Toutefois, en vertu de l'article 38 de la Constitution, le Parlement peut autoriser le Gouvernement à prendre, par ordonnances, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Or, le VI de l'article 3-A dispose que " les conditions dans lesquelles les locataires de biens faisant l'objet d'un contrat de crédit bail bénéficient des dispositions " de cet article seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Ainsi, la loi laisse à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir l'assiette des impositions frappant les résultats des entreprises en cause.

Aussi, nous estimons que le membre de phrase " ainsi que les conditions dans lesquelles les locataires de biens faisant l'objet d'un contrat de crédit-bail bénéficient des dispositions du présent article ", qui méconnaît les articles 34 et 38 de la Constitution, doit être déclaré non conforme.

II. Taxation des vins et alcools (art. 4)

L'article 55 de la Constitution prévoit que " les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. "
S'appuyant sur cette disposition constitutionnelle, comme l'atteste l'exposé des motifs de l'article 4 du projet de loi de finances pour 1981, le Gouvernement a demandé au Parlement d'harmoniser les droits et taxes sur les vins et alcools produits, vendus ou consommés en France, afin de tenir compte des dispositions prises, en cette matière, par la Communauté économique européenne en vertu du traité de Rome et des textes pris pour son application, tels qu'ils sont été récemment interprétés par un arrêt de la Cour de Luxembourg.

Ainsi, c'est en s'appuyant sur l'article 55 de la Constitution que le Gouvernement a exigé du Parlement qu'il adopte l'article 4 de la loi de finances pour 1981.

Or, le Gouvernement ne pouvait présenter une telle proposition au Parlement que dans la mesure où l'ensemble des conditions posées par l'article 55 de la Constitution se trouve rempli.

Mais tel n'est pas le cas en l'espèce.

En effet, il est notoire que les autres pays membres de la Communauté économique européenne ne respectent pas l'ensemble des prescriptions imposées par les traités européens et les textes pris pour leur application, notamment, en ce qui concerne les productions agricoles de vins et d'alcools, dans le cadre de la politique agricole commune.

Aussi, c'est sur la foi d'éléments erronés que le Parlement a du faire application de l'article 55 de la Constitution. Il a ainsi accepté une " limitation de souveraineté " qui, aux termes mêmes de la Constitution et de la décision du Conseil constitutionnel n° 76-71 DC du 30 décembre 1976, ne peut se consentir que " sous réserve de réciprocité ".

C'est pourquoi nous vous demandons de bien vouloir déclarer que le texte de l'article 4 de la loi de finances pour 1981 a été délibéré et voté par le Parlement en méconnaissance des prescriptions de l'article 55 de la Constitution éclairées par votre décision du 30 décembre 1976.

Si toutefois le Conseil constitutionnel devait estimer que l'article 4 est conforme à la Constitution, il nous paraît indispensable qu'il examine néanmoins la conformité du second alinéa du V de cet article.

Selon cette disposition, les nouvelles règles plus rigoureuses en matière de restitution de droits indûment acquittés seront appliquées rétroactivement aux réclamations antérieures à la promulgation de la loi de finances pour 1981.

Mais les procédures de réclamations mises en oeuvre en vertu de l'article 1931 du Code général des impôts et 352 du Code des douanes sont soit un élément de la " juridiction contentieuse " des impôts, soit un élément des " poursuites " douanières, comme l'indiquent expressément les titres des chapitres ou sections dont ils font partie dans chacun des deux Codes.

Aussi, nous estimons que la rétroactivité de ces règles plus rigoureuses ne saurait s'appliquer en de telles matières, comme le précise l'article 8 de la
Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789.

C'est pourquoi nous vous demandons de déclarer non conforme le membre de phrase " même avant l'entrée en vigueur de la présente loi " qui figure au second alinéa du V de l'article 4 de la loi de finances pour 1981.

III. Fonds de développement économique et social - prêts à l'industrie (art. 20 et 29)

Dans sa décision n° 76-73 DC du 28 décembre 1976, le Conseil constitutionnel a précisé que s'il est évident que le Gouvernement ne peut pas préciser exactement la destination des prêts du compte spécial du Trésor " Fonds de développement économique et social " ou FDES au moment où il demande l'ouverture des crédits dans la loi de finances, le vote du Parlement avait, dans ce cas, pour sens et pour portée d'habiliter le Gouvernement à procéder aux opérations en cause sous réserve qu'elles fassent ultérieurement l'objet de comptes rendus complets de nature à permettre au Parlement d'exercer son contrôle au moment où il votera les crédits de l'année suivante.

Le Gouvernement est donc tenu de rendre compte, d'une manière détaillée, de l'emploi des fonds mis à sa disposition au moment où il sollicite l'autorisation de dépense.

Or, une fois encore, les obligations très claires, rappelées ou posées par la décision précitée du 28 décembre 1976, n'ont pas été remplies à l'occasion du vote de la dotation de 1 500 millions de F ouverte au sein du FDES au titre des prêts à l'industrie privée. Ceci ressort nettement non seulement des considérations développées dans le rapport écrit de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur les comptes spéciaux du Trésor (cf. document AN n° 1976, annexe n° 54), mais également des propos de M. Alain Savary, rapporteur, en séance publique de l'Assemblée.

On observe qu'il s'agit là d'un refus systématique et répété de la part du Gouvernement, qui n'accepte pas de se soumettre au contrôle parlementaire.

Ainsi, malgré les protestations de la commission des Finances, aucun contrôle parlementaire n'a pu s'exercer à l'occasion de l'ouverture d'un supplément de 2000 millions de F de prêts au FDES dans le projet de loi de finances rectificative pour 1980 déposé le 10 novembre dernier sur le bureau de l'Assemblée nationale (voir à ce sujet les documents AN n° 2053 et 2075).

La dotation de 1 500 F ouverte au FDES au titre des prêts à l'industrie en 1981 a donc été adoptée en méconnaissance des obligations et des règles du contrôle parlementaire, dont les modalités d'exercice, qui ont été rappelées et précisées par la décision du Conseil constitutionnel du 28 décembre 1976, sont fixées non seulement par les dispositions législatives visées dans ladite décision, mais également par l'article 164-IV, dernier alinéa, de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 qui détermine les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux des commissions des Finances du Parlement.

C'est pourquoi nous vous demandons de bien vouloir déclarer non conforme à la Constitution la dotation de 1 500 millions F ouverte au FDES au titre des prêts à l'industrie privée par les articles 20 et 29 de la loi de finances pour 1981.

IV. Redevance radio-télévision (art. 20, 21 et 30 et Etat E annexé)

Par exception au principe constitutionnel, traditionnel dans notre droit depuis la Déclaration de 1789 et dont la portée est générale et absolue, selon lequel seule la loi peut fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, l'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 prévoit que les taxes parafiscales sont établies par décret en Conseil d'Etat, le Parlement n'intervenant que pour autoriser leur perception au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement.

S'agissant d'une exception importante à un principe essentiel du droit parlementaire, budgétaire et constitutionnel, qui résulte d'ailleurs d'une loi organique qui n'a jamais été soumise au Parlement ni au Conseil constitutionnel, l'article 4 précité doit être appliqué strictement. Il convient donc de vérifier notamment si les conditions qu'il pose pour la création d'une taxe parafiscale sont bien toutes remplies.

Or, c'est manifestement en violation des articles 34 de la Constitution, 4 et 19 de la loi organique du 2 janvier 1959, que le Parlement a autorisé, par les articles 20, 21 et 30 et Etat E annexé de la loi de finances pour 1981, la perception d'une taxe parafiscale dénommée " redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision ", figurant à la ligne 74 de l'Etat E annexé.

En effet, selon l'article 4 de la loi organique du 2 janvier 1959, " les taxes parafiscales (sont) perçues dans un intérêt économique ou social au profit
d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs. "

Mais, contrairement à l'article 4 précité et à la décision n° 60-8 DC du 11 août 1960 du Conseil constitutionnel, les articles 33 de la loi de finances pour 1975 et 42-II et 53 de la loi de finances pour 1977 ont prévu que la taxe parafiscale affectée aux organismes de radio-télévision ne serait plus perçue à leur profit mais à celui d'un compte spécial du Trésor.

Ainsi, la taxe parafiscale est-elle perçue au profit de l'Etat - même s'il n'en est pas le destinataire final - tandis qu'il est contraire à la lettre et à l'esprit de l'article 4 de la loi organique que son produit soit réparti par le Parlement en vertu de l'article 19 de la loi du 7 août 1974. Car la loi organique n'a pas donné compétence au Parlement pour statuer sur la répartition du produit d'une taxe parafiscale, les assemblées n'ayant que le pouvoir d'autoriser leur perception.

En outre; et contrairement à l'article 4 de la loi organique du 2 janvier 1959, ainsi qu'aux considérants de votre décision précitée du Il août 1960, la redevance en cause et non seulement perçue au profit de l'Etat, mais elle est recouvrée - c'est-à-dire assise et contrôlée - par un service administratif de l'Etat, placé sous l'autorité du ministre du Budget et dont les crédits de fonctionnement figurent au chapitre 37-98 du budget du ministère du Budget.

Ce chapitre budgétaire présente d'ailleurs de curieuses anomalies.

Doté " pour mémoire " dans la loi de finances pour 1981, il reçoit, en cours d'année, une partie du produit de la taxe parafiscale de la ligne 74 de l'Etat E. Cette fraction du produit est inscrite au chapitre 2 des dépenses du compte spécial du Trésor " compte d'emploi de la redevance de la radio-diffusion télévision française " et elle est versée au budget du ministère du Budget selon la procédure du " fonds de concours ".

Mais, aux termes de l'article 19 de la loi organique sur les lois de finances, les fonds de concours ne peuvent être versés que par " des personnes morales ou physiques " et ils doivent concourir, avec les fonds de l'Etat, à des dépenses d'intérêt public.

Un compte spécial du Trésor n'étant pas doté de la personnalité morale et l'Etat ne pouvant pas se verser des fonds de concours à lui-même - surtout par prélèvement sur une taxe parafiscale qu'il n'a pas le droit .d'encaisser aux termes de l'article 4 de la loi organique -, il apparaît que la procédure retenue pour alimenter le chapitre 37-98 est contraire à l'article 19 de la loi organique du 2 janvier 1959.

Dans ces conditions, il est évident qu'aucune des exigences posées par l'article 4 de la loi organique du 2 janvier 1959 n'est remplie en ce qui concerne la taxe parafiscale. visée à la ligne 74 de l'Etat E et que la méconnaissance de cette disposition organique conduit à violer l'article 34 de la Constitution et l'article 19 de la loi organique.

Dès lors, il appartient au Conseil constitutionnel, au vu des modifications qui ont été apportées aux conditions de recouvrement de la redevance radio-télévision et au destinataire des produits recouvrés, qui aboutissent au système décrit dans les considérants de la décision du Conseil constitutionnel n° 79-111 L du 21 novembre 1979, de déclarer que la ligne 74 de l'Etat E annexé à l'article 30 de la loi de finances pour 1981 n'est pas conforme à la Constitution, cette redevance ne pouvant plus être une taxe parafiscale au sens de l'article 4 de la loi organique.

On notera que les considérants de la décision précitée du 21 novembre 1979 sont sans incidence sur la conformité ou la non conformité de la procédure d'affectation et de recouvrement de la redevance puisque le Conseil constitutionnel ne se prononce pas sur la conformité des lois lorsqu'il est saisi sur la base de l'article 37 de la Constitution.

Mais si le Conseil persiste à penser que la redevance ne peut qu'être une taxe parafiscale, il devra alors en tirer les conséquences qu'imposent les articles 4 et 19 de la loi organique en déclarant non conformes le compte spécial du Trésor " compte d'emploi de la redevance ", l'affectation de la recette entre divers organismes de radio-télévision et le fonds de concours destiné à alimenter le chapitre 37-98 du budget du ministère du budget.

On soulignera que le produit de la redevance a été estimé, pour 1981, à 4596907000 F. Il s'agit donc non seulement de la plus importante de toutes les taxes parafiscales, mais également d'une taxe dont le rendement est très supérieur à beaucoup d'impositions dont le Parlement fixe les règles conformément à l'article 34 de la Constitution.

C'est ce qui nous conduit à demander que les droits du Parlement, tels qu'ils sont définis par la Déclaration de 1789 et par la Constitution, soient strictement respectés et préservés.

Car la redevance connaît une importante croissante et concerne plusieurs millions de contribuables.

Elle a donc manifestement le caractère d'un véritable impôt et doit en avoir la nature juridique, afin que le Parlement puisse agir autrement qu'en se contentant de statuer sur l'autorisation de la percevoir sans pouvoir modifier ni son assiette, ni son taux, ni ses modalités de recouvrement.

Enfin, on constate, à travers la procédure mise en oeuvre pour percevoir cette taxe parafiscale, pour encaisser son montant, pour le reverser au budget de l'Etat et aux organismes de radio-télévision, qu'en méconnaissant les dispositions constitutionnelles et organiques, le Gouvernement pourrait rechercher à faire fonctionner des démembrements de l'Etat par la voie de la parafiscalité, ce qui amenuiserait les pouvoirs fiscaux du Parlement et soustrairait le Gouvernement aux contraintes de la compétence fiscale des Assemblées.

C'est pourquoi, compte tenu de l'importance de cette taxe parafiscale et du nombre de citoyens qu'elle concerne, il convient de mettre un terme aux anomalies concernant cette recette.

Faute de le faire, le Conseil constitutionnel accepterait le précédent que constituent les règles propres à la redevance radio-télévision, et ce précédent ne manquerait pas d'être ensuite invoqué par le Gouvernement pour vider le Parlement d'une partie de ses attributions fiscales et financières constitutionnelles.

V. Ressources fiscales des établissements publics régionaux (art. 43 ter)

L'article 43 ter-I, qui modifie les dispositions de l'article 1609 deciès du Code général des impôts, prévoit que le total des ressources que chaque établissement public régional est autorisé à percevoir, en vertu de la loi du 5 juillet 1972, variera désormais chaque année dans la même proportion que l'indice de valeur de la formation brute de capital fixe (ou FBCF) des administrations publiques.

Cet indice sera fixé par les projections économiques annexées au projet de loi de finances de l'année.

En outre, l'article 43,ter-I prévoit que le montant maximum par habitant que chaque établissement public régional est autorisé à lever sera fixé par décret par référence à l'indice précité.

Ainsi, le taux d'un impôt, d'où résultent les taux applicables aux divers impôts régionaux, sera désormais déterminé par voie réglementaire - par décret - par référence à des prévisions économiques qui n'ont pas valeur législative, qui ne sont pas soumises au vote du Parlement et que les assemblées n'ont pas le pouvoir d'amender.

Aussi, les dispositions des deuxième et troisième alinéas du I de l'article 43 ter de la loi de finances pour 1981, qui sont inséparables l'une de l'autre, doivent être déclarées non conformes à l'article 34 de la Constitution.

Quant au dernier alinéa de l'article 43 ter-I de la loi de finances pour 1981, il doit être également déclaré non conforme pour les motifs suivants.

En premier lieu, il est inséparable du reste du dispositif du I de l'article 43 ter.

En effet, le dernier alinéa résulte d'un sous-amendement complétant l'amendement présenté par le Gouvernement et devenu le I de l'article 43 ter.

Ce sous-amendement avait pour objet de tirer les conséquences du système proposé par le Gouvernement sur la progression annuelle de la recette fiscale par habitant de chaque établissement public régional. Il visait donc à limiter les effets de l'ajustement annuel du plafond de la recette fiscale régionale.

D'autre part, le dernier alinéa du I de l'article 43 ter a été présenté en méconnaissance de l'article 42 de la loi organique sur les lois de finances.

En effet, cette disposition résulte d'un sous- amendement présenté par M. de Branche, député et il ne répond à aucune des conditions fixées par l'article 42 de la loi organique.

Selon cette disposition organique, sont seuls recevables les amendements (et donc les sous-amendements) qui ont pour objet soit de créer ou d'accroître une recette, soit de réduire ou de supprimer une dépense, soit d'améliorer le contrôle des dépenses publiques.

Mais le sous-amendement de M. de Branche, qui ne concerne pas le contrôle des dépenses publiques, aboutit à des conséquences inverses de celles autorisées par l'article 42 de la loi organique puisque :

1. Il ne crée ni n'accroît aucune ressource puisqu'il vise, au contraire, à limiter la progression de la fiscalité régionale qui était, jusqu'à présent, entièrement libre tant que la limite du plafond prévu par la loi modifiée du 5 juillet 1972 n'avait pas été atteinte ;

2. Il aboutit à augmenter les charges au lieu de les réduire ou de les supprimer puisque la limitation du recours à la fiscalité qui en résultera pour les établissements publics régionaux les conduira, afin d'honorer leurs engagements, à recourir plus fortement à l'emprunt au moins dans les deux ou trois exercices à venir. Or, nul n'ignore que l'emprunt entraîne des charges élevées pour ceux qui doivent le rembourser, puisque la restitution du capital emprunté s'accompagne du versement d'intérêts.

Créant des charges, le sous-amendement de M. de Branche est également contraire à l'article 40 de la Constitution.

C'est pourquoi nous estimons que c'est l'ensemble des dispositions du 1 de l'article 43 ter de la loi de finances pour 1981 qui doit être déclaré non conforme à la Constitution.

Tels sont les motifs pour lesquels nous vous demandons de bien vouloir déclarer non conformes à la Constitution celles des dispositions de la loi de finances pour 1981 dont l'économie est analysée ci-dessus.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Messieurs les Conseillers, les assurances de notre haute considération.