Décision n° 76-74 DC du 28 décembre 1976 - Saisine par Président de l'Assemblée nationale

Conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, j'ai l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi de Finances rectificative pour 1976 adoptée définitivement par le Sénat dans sa séance du vendredi 17 décembre.
J'estime, en effet, que les articles 6 (ex art 3 bis A), 10 (ex art 5 bis A), 11 (ex art 5 bis B), 12 (ex art 5 bis C), 13 (ex art 5 bis D), 14 (ex art 5 bis E), 15 (ex art 5 bis F), 16 (ex art 5 bis G), 17 (ex art 5 bis H), 18 (ex art 5 bis I), 22 (ex art 5 quinquiès A) ne sont pas conformes à la Constitution pour avoir été introduits dans la loi par la voie d'une procédure qui contrevient, suivant les cas, soit à l'article 45, alinéa 2, de la Constitution, soit à l'article 42 de l'Ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de Finances.
Les motifs sur lesquels est fondé le présent recours ont déjà été évoqués au cours de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du vendredi 17 décembre 1976, ainsi qu'au début de la première séance du lundi 20 décembre. Ils seront repris, d'une manière plus développée, dans un mémoire ampliatif qui vous sera adressé à très bref délai.
MEMOIRE à l'appui du recours introduit auprès du Conseil Constitutionnel contre le projet de loi de finances rectificative pour 1976, adopté définitivement le 17 décembre 1976 1 : Le projet de loi de finances rectificative pour 1976, déféré au Conseil Constitutionnel, conformément à l'article 61, alinéa 2 de la Constitution, a été adopté par l'Assemblée Nationale le 9 décembre.
Le Sénat a examiné ce texte, sur rapport de sa commission des Finances (document n 153 : année 76-77), dans sa séance du jeudi 16 décembre, le vote sur l'ensemble intervenant le 17 décembre à zéro heure quarante-cinq.
En dehors de six articles portant ouverture de crédits, le texte adopté par l'Assemblée comprenait, dans une première partie « Dispositions permanentes », onze articles à caractère législatif comportant des dispositions de natures diverses.
Au cours des débats devant le Sénat, le volume de cette première partie fut plus que doublé par l'adoption de douze articles additionnels, comportant autant de dispositions nouvelles et résultant d'amendements émanant les uns du Gouvernement, les autres de Sénateurs.
Réunie le matin même du 17 décembre, à la demande du Gouvernement, une commission mixte paritaire a incorporé purement et simplement à ses propositions, sans y rien modifier, les douze articles additionnels votés par le Sénat, à l'exception d'une modification de pure forme apportée à l'un d'entre eux (article 6 : ex 3 bis A).
Les conclusions de la commission mixte paritaire (Rapport AN n 2713) furent soumises le même jour à quinze heures à l'Assemblée Nationale. Des contestations s'élevèrent sur la régularité de la procédure suivant laquelle l'Assemblée Nationale était appelée à entériner, dans le cadre global du texte élaboré par la commission mixte paritaire, une série de dispositions sur laquelle cette Assemblée n'avait pas été appelée à délibérer préalablement. C'est ainsi que le Gouvernement, qui avait d'abord résolu de ne présenter ni d'accepter aucun amendement sur le texte de la commission mixte paritaire, fut conduit à demander la suppression d'un des articles additionnels d'origine sénatoriale (article 5 quater A instituant une surtaxe sur les carburants au profit des régions d'outre-mer). En revanche, les onze autres articles additionnels sont demeurés incorporés au texte de la commission mixte paritaire que l'Assemblée Nationale, puis le Sénat ont approuvé ; le vote conforme de ce dernier, intervenu en fin d'après-midi, rendant la loi définitive.
2 : Le présent recours a pour objet de faire juger par le Conseil Constitutionnel que les onze articles du projet de loi - résultant de dispositions nouvelles introduites lors des débats au Sénat par voie d'articles additionnels : ne sont pas conformes à la Constitution, par le motif qu'ils ont tous été introduits dans la loi sur une procédure irrégulière.
Cette procédure contrevient en premier lieu aux dispositions de l'article 45, alinéa 2 de la Constitution, aux termes duquel la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » ; formule qui, de toute évidence, limite la compétence de cette commission aux dispositions qui ont fait l'objet d'une délibération préalable au sein de chacune des deux Assemblées. Ce grief fondamental atteint l'ensemble des onze articles visés dans le recours.
En second lieu, le plus grand nombre de ces articles ont été introduits dans un texte législatif ayant le caractère d'une loi de finances au mépris des prescriptions impératives de l'article 42 de l'ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances : cet article interdit de présenter à un projet de loi de finances aucun article additionnel ni aucun amendement, « sauf s'il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou a accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques » ; et cette interdiction est sanctionnée expressément par une disjonction de droit des articles additionnels et des amendements qui y contreviennent.
Or il sera facile au Conseil Constitutionnel de constater que sept articles au moins, sur les onze incriminés, n'ont aucun caractère financier et étaient, dès lors, passibles de la disjonction de droit prévue par la disposition précitée : il s'agit des articles 10, 11, 12, 13, 14, 17 et 18.
Enfin, quelques-uns de ces articles n'ont pu être adoptés par le Sénat qu'en méconnaissance de la priorité de l'Assemblée Nationale sur le Sénat, en matière financière, principe traditionnel et certain du droit constitutionnel, que la Constitution du 4 octobre 1958 : comme ses devancières : a manifestement entendu consacrer, notamment dans ses articles 39 (dernière phrase) et 47. Ce troisième grief vise les articles 6, 15, 16 et 22.
Il convient de reprendre successivement chacun des trois moyens qui viennent d'être résumés.
3 : La première : et la principale : question soulevée est celle de l'étendue des pouvoirs de la commission mixte paritaire. Composée, en nombre égal, de délégués de chacune des deux assemblées, cet organisme a une compétence strictement limitée à l'objet même pour lequel elle a été constituée : la recherche d'un accord sur les points, pour lesquels les deux assemblées ne sont pas encore parvenues à l'adoption d'un texte identique. Elle ne peut remettre en cause les dispositions sur lesquelles il existe déjà, avant sa constitution, un accord entre le Sénat et l'Assemblée Nationale ; et elle n'a pas davantage qualité pour statuer sur des dispositions qui ont été examinées par l'une des deux assemblées mais non par l'autre.
En acceptant le débat sur de telles dispositions, les membres de la commission mixte paritaire outrepassent le mandat à eux conféré par l'assemblée qui les a désignés. Comment admettre, par exemple, dans le cas présent, que les députés, membres de la commission mixte paritaire, aient pu faire connaître le point de vue de l'Assemblée Nationale : et engager celle-ci dans une certaine mesure : sur des dispositions dont cette dernière n'avait encore jamais débattu ? Ce qui est vrai aujourd'hui pour les représentants de l'Assemblée Nationale, le serait dans un autre cas pour ceux du Sénat.
4 : Pour écarter cette argumentation, on pourrait, il est vrai, être tenté de s'appuyer sur ce que la commission mixte paritaire n'aurait qu'un pouvoir de proposition et que chacune des Assemblées resterait libre d'en adopter ou d'en repousser les conclusions, lorsque le Gouvernement les soumet à sa sanction. Raisonner de la sorte serait omettre la prérogative toute particulière dont jouit la commission mixte paritaire : les conclusions qu'elle présente ne sont pas susceptibles d'amendement, sauf par le Gouvernement ou avec son accord.
Cette irrecevabilité, il convient de le souligner, s'étend aux amendements tendant à la suppression d'une disposition qui n'aurait pas fait l'objet d'une délibération préalable dans une des deux assemblées ; les deux règlements (article 42, alinéa 11 du Règlement du Sénat : article 113, alinéa 3 du Règlement de l'Assemblée Nationale) disposent, en effet, dans des termes voisins, que chacune des assemblées « se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte » ; en ne retenant que les amendements ayant reçu l'accord du Gouvernement (Règlement du Sénat) ou « après avoir statué sur les amendements » (Règlement de l'Assemblée Nationale). Les incidents survenus au cours de la deuxième séance de l'Assemblée Nationale du vendredi 17 décembre 1976 illustrent parfaitement cette situation.
S'agissant tout particulièrement des lois de finances, on ne peut demander à un parlementaire, pour déterminer son vote, de mettre en balance son hostilité à une disposition déterminée : et matériellement détachable de l'ensemble de la loi : et sont appartenance à la majorité qui le conduit normalement à voter le budget : il votera pour l'ensemble sans avoir eu la faculté de marquer son hostilité : ni même avoir eu le droit de proposer un amendement : à l'égard de telle disposition, qui sera adoptée, sans avoir jamais été soumise à une délibération normale de l'Assemblée dont il fait partie : il y a là une situation tout-à-fait choquante qui aboutirait, si elle était admise, à conférer, en quelque sorte, à la commission mixte paritaire une prérogative qui ne serait pas sans rappeler celle reconnue au Gouvernement par l'article 44, de la Constitution (« vote bloqué ») ; avec cette circonstance aggravante, dans le cas présent, que, en cas de vote bloqué, les amendements, non retenus, par le Gouvernement, ne sont pas néanmoins irrecevables et peuvent être défendus par leurs auteurs.
5 : La difficulté actuellement examinée ne se présente pas lorsque la constitution de la commission mixte paritaire est demandée par le Gouvernement après deux lectures dans chaque assemblée, c'est-à-dire dans l'hypothèse de droit commun prévue par l'article 45, alinéa 2 de la Constitution.
En vertu de dispositions analogues des deux Règlements, - qui ne font d'ailleurs que consacrer les règles traditionnelles de la « navette » : (article 42 alinéas 9 et 10 du Règlement du Sénat ; article 108, alinéa 2 du Règlement de l'Assemblée Nationale) aucune disposition nouvelle ne peut être introduite à partir de la seconde lecture. Il en résulte qu'au moment où la constitution de la commission mixte paritaire est demandée, chaque Assemblée a nécessairement délibéré sur les dispositions nouvelles, qui, le cas échéant, ont pu être insérées par l'autre dans le texte en discussion.
Le problème ne peut donc se poser que dans les cas où le Gouvernement est en droit de demander la constitution d'une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée : c'est-à-dire les cas où il peut ne pas y avoir de « navette » au sens strict du terme.
Ces cas sont au nombre de deux : le premier est celui où le Gouvernement a déclaré l'urgence (article 45, alinéa 2 de la Constitution) ; le second est celui des lois de finances (article 39, alinéa 5 de l'ordonnance du 5 janvier 1959).
Dans le premier cas, il convient de le souligner fortement, les dispositions nouvelles : tombant sous le coup du grief actuellement exposé : peuvent émaner aussi bien de l'Assemblée Nationale que du Sénat. Si le débat initial a eu lieu devant le Sénat, c'est l'Assemblée Nationale qui peut être tentée d'ajouter des dispositions nouvelles, sur lesquelles le Sénat risquerait de n'être pas appelé à délibérer avant la constitution de la commission mixte paritaire ; et la situation est inverse, si c'est l'Assemblée Nationale qui a été saisie en premier lieu.
Cette observation est importante car elle met en relief que le problème soulevé par le présent recours intéresse aussi bien la protection des prérogatives du Sénat que de celles de l'Assemblée Nationale.
En revanche, quand il s'agit du projet de loi de finances, qui est obligatoirement soumis en premier à l'Assemblée Nationale (article 39, alinéa 2 de la Constitution) les dispositions nouvelles, qui donnent lieu à la présente critique, sont nécessairement celles dont l'initiative a été prise par le Sénat.
6 : A ce point de la discussion, il est nécessaire de se demander si la thèse soutenue dans le présent recours : celle de l'interdiction pour la commission mixte paritaire de proposer le vote de dispositions qui n'ont pas été préalablement délibérées par l'une et l'autre des assemblées : ne vient pas contrarier l'exercice du droit d'amendement, expressément reconnu, aussi bien aux membres du Parlement qu'au Gouvernement par l'article 44, alinéa premier de la Constitution.
La réponse est, à notre avis, négative et l'opinion contraire paraît procéder d'une confusion entre droit d'amendement et droit d'initiative. Le droit d'amendement doit se situer à l'intérieur des limites d'un débat déterminé : les dispositions des Règlements font une application très nette de cette conception qui correspond au bon sens (article 98, alinéa 5 du Règlement de l'Assemblée Nationale ; article 48, alinéa 3 du Règlement du Sénat).
Dès qu'une proposition : même présentée sous la forme procédurale d'un amendement (ou généralement d'un article additionnel : les textes des règlements et l'article 42 de l'ordonnance du 5 janvier 1959 font la distinction entre amendements et articles additionnels) : soulève une question qui n'est pas dans le débat en cours, son auteur exerce en réalité, non pas le droit d'amendement de l'article 44, mais le droit d'initiative législative consacré par l'article 39 alinéa premier de la Constitution. Il faut reconnaître en effet que l'initiative législative peut emprunter deux voies : la voie principale qui s'exerce par le dépôt de projets et de propositions de loi ; la voie incidente qui peut s'exercer par l'utilisation du procédé des amendements (ou plus généralement des articles additionnels).
Sans doute, la distinction entre droit d'amendement et droit d'initiative : et par conséquent, entre modification du texte en discussion et insertion de dispositions nouvelles - risque, dans certains cas, de ne pas être évidente. Il faut, semble-t-il, en ce domaine, faire prévaloir une conception assez souple, qui laisse une place suffisante à l'évolution nécessaire de la discussion au fur et à mesure du déroulement de la procédure législative. Mais l'effort d'interprétation qui peut être nécessaire, parfois, pour tracer cette frontière, ne saurait, en aucun cas, mettre en cause le principe : la distinction entre le droit d'amendement et le droit d'initiative est incontestable.
C'est seulement le droit d'initiative (exercé sous la forme d'amendements ou d'articles additionnels) et non le droit d'amendement, qui peut se trouver affecté par la thèse développée dans le présent recours.
Or, s'agissant, plus spécialement, des lois de finances et des articles additionnels que peut y insérer le Sénat, il faut souligner deux points : : tout d'abord, l'initiative n'appartient pas au Sénat en matière financière : et nous retrouverons cette question qui fait l'objet du troisième moyen ; : en second lieu, dans la plupart des hypothèses, il n'y a aucune difficulté pour voir dans les dispositions additionnelles aux projets de loi de finances, non le résultat de l'exercice du droit d'amendement, mais le résultat de l'exercice du droit d'initiative par voie incidente.
Tel est le cas, assurément, pour les onze articles, sans exception, qui font l'objet du présent recours.
7 : Avant d'en terminer avec le premier moyen, une observation est, toutefois, nécessaire : six des articles incriminés (articles 11, 12, 14, 15, 16 et 17) : s'ils tombent, en principe, comme les cinq autres, sous le coup du grief qui vient d'être exposé : posent, néanmoins, un problème particulier : en effet, il s'agit de dispositions qui ont déjà été soumises à l'Assemblée Nationale : non pas dans le cadre du projet de loi de finances rectificative : mais au cours de la discussion d'un autre projet de loi : intitulé « Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier » (et qui n'a d'ailleurs pas le caractère d'un projet de loi de finances). Ce projet de loi, adopté par l'Assemblée Nationale le 30 novembre n'a pas été examiné par le Sénat avant la clôture de la présente session, malgré la déclaration d'urgence dont il avait été assorti par le Gouvernement (Voir document Sénat n 89 : Année 1976-77 : articles 30 quater, 30 quinquiès, 22 bis, 33, 32 et 20).
Il appartiendra au Conseil Constitutionnel d'apprécier si ce premier examen par l'Assemblée, dans le cadre d'une autre procédure législative, des dispositions de ces six articles, suffit à couvrir, en ce qui les concerne, le vice dont étaient entachées, selon la thèse ci-dessus exposée, les propositions de la commission mixte paritaire.
Il reste en tout état de cause : que les cinq autres articles n'avaient fait l'objet, sous quelque couverture que ce soit, d'une délibération préalable quelconque, de l'Assemblée Nationale ; que les six articles, repris du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, tombent, comme il va être précisé ci-après, sous le coup des deux autres moyens du recours.
8 : Il est superflu d'insister longuement sur le second moyen, tiré de la violation de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique sur le budget : Les articles 10, 11 et 12 ont, tous les trois, pour objet de proroger des délais prévus par divers articles (39, 63 et 78) de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : ces dispositions n'ont, de toute évidence, aucun caractère financier, même indirectement.
Il en va de même : : de l'article 13, relatif à l'extension, par décision administrative, de l'obligation de soumettre les animaux à des mesures collectives de prophylaxie ; : de l'article 14, relatif aux modalités selon lesquelles les fonctionnaires accédant à un corps de la catégorie A, peuvent bénéficier, dans leur nouveau corps, d'un report d'ancienneté ; : de l'article 17, qui modifie les règles selon lesquelles les officiers et sous-officiers de carrière peuvent accéder à des échelons exceptionnels ; : de l'article 18, qui précise les dispositions selon lesquelles les hautes rémunérations du secteur privé seront plafonnées au cours de l'année 1977.
9 : Enfin, troisième moyen, quatre des articles incriminés - s'ils ne paraissent pas contrevenir aux dispositions de l'article 42 de l'ordonnance du 5 janvier 1959 : car leur objet peut être considéré comme financier ont, en revanche, été introduits au Sénat : soit sur proposition du Gouvernement, soit sur amendements d'origine parlementaire : en violation du principe de la priorité dans les matières financières, reconnu, de tout temps, à la chambre élue au suffrage universel direct.
Il s'agit : : de l'article 6, étendant l'application, à certaines catégories de sciages, des taxes instituées, sur les produits des exploitations forestières, par les articles 1613 et 1618 bis du Code général des Impôts ; : de l'article 15, relatif à la couverture financière du nouveau régime de sécurité sociale des artistes ; : de l'article 16, instituant un droit d'inscription à l'examen du permis de chasser ; : de l'article 22, instituant une redevance pour couvrir les frais de fonctionnement du service chargé du contrôle des produits antiparasitaires à usage agricole.
Par ces moyens , je confirme ma requête tendant à ce que le Conseil Constitutionnel déclare non conforme à la Constitution les onze articles susvisés de la loi de finances rectificative pour 1976, adoptée définitivement le 17 décembre.
Je vous serais reconnaissant de bien vouloir me communiquer, à fin de réponse éventuelle, les observations que pourraient être appelés à formuler sur le présent recours le Gouvernement ou le Président du Sénat.