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Décision n° 60-8 DC du 11 août 1960 - Saisine par Premier ministre

Loi de finances rectificative pour 1960
Non conformité partielle

Paris, le 29 juillet 1960.
Monsieur le Président,
J'ai l'honneur de vous déférer aux fins d'examen par le Conseil constitutionnel et conformément aux dispositions de l'article 61 de la Constitution, le texte de la loi de finances rectificative récemment adoptée par le Parlement.
Le Gouvernement estime en effet que les articles 17 et 18 de cette loi contreviennent aux articles 34 et 37 de la Constitution.
Compte tenu de l'urgence qui s'attache à une promulgation rapide de ce texte, le Gouvernement aimerait être en possession de la décision du Conseil dans les meilleurs délais, et en tout état de cause avant le 12 août prochain.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de ma très haute considération.
Signé Michel Debré.

Note relative à la constitutionnalité des articles 17 et 18 de la loi de finances rectificatives pour 1960. I. L'article 17 a pour but de régler certains points particuliers concernant le taux des redevances pour droit d'usage des postes de radiodiffusion et télévision et les modalités de mise en recouvrement de cette redevance.
Ces dispositions contreviennent à la distinction des matières législatives et réglementaires établie par la Constitution et plus particulièrement par son article 34.
L'article 34 dispose en effet que la loi fixe les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » ; mais la redevance pour droit d'usage des postes de radiodiffusion et télévision ne rentre pas dans la catégorie des impositions de toutes natures, et donc appartient au domaine réglementaire.
Cette redevance, en effet, ne constitue juridiquement ni un impôt, ni une taxe fiscale ou parafiscale, mais une rémunération de services rendus, ce qui l'exclut de la catégorie des impositions de toutes natures.
Le caractère de rémunération de services rendus peut être ainsi démontré.
1. L'ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 relative à la RTF prévoit, comme première et sans nul doute principale recette de cet établissement public « une redevance pour droit d'usage sur les postes récepteurs (article 9) ».
Or, l'article 10 de la même ordonnance dispose « que la radiodiffusion-télévision française n'est passible d'aucune imposition à raison des recettes procurées par la perception de la redevance, quelle qu'en soit l'affectation ».
Cette disposition implique a contrario, mais à l'évidence, que la redevance constitue une rémunération de services rendus puisqu'il a été jugé utile de préciser qu'aucun prélèvement fiscal ne pourrait être institué sur les recettes en résultant, précision qui eut été sans objet si la redevance avait eu le caractère d'un impôt ou d'une taxe.
2. La doctrine et la jurisprudence distinguent les rémunérations pour services rendus des taxes au moyen de deux critères essentiels : d'une part, la taxe, à la différence de la rémunération de services rendus, peut être perçue même sur l'usager qui s'abstient de profiter du service, d'autre part, le montant de la taxe peut être sans rapport avec le coût du service rendu.
Sur ces deux points on peut voir que la redevance radiophonique ne constitue pas une taxe.
a. Une taxe peut être perçue même sur l'usager qui s'abstient de profiter du service (jurisprudence constante en la matière, par exemple, de taxe d'enlèvement des ordures ménagères) ; s'agissant, au contraire, de la redevance radiophonique, la RTF a pour pratique constante de ne pas la réclamer aux auditeurs et téléspectateurs qui, tout en étant propriétaires ou détenteurs d'un poste récepteur, déclarent n'en pas faire usage, dans le cas, en particulier, où ils sont éloignés pour une ou plusieurs années de leur domicile.
b. Le montant d'une taxe est sans rapport avec le coût du service rendu : il peut, soit lui être inférieur (cas des droits d'inscription et de bibliothèque demandés aux étudiants par ces établissements publics que sont les universités), soit supérieur, le service rendu ne constituant alors que le prétexte d'une imposition fiscale (et c'est le cas de nombreuses taxes perçues par les communes).
Au contraire, la redevance radiophonique, comme tout autre rémunération de service rendu est exactement proportionnée au coût du service. L'article 9 de l'ordonnance précitée du 4 février 1959 sur la RTF spécifie que les ressources de cet établissement public doivent lui permettre de faire face "à l'ensemble de ses charges d'exploitation et d'équipement". Cet article établit donc une relation directe entre le montant des ressources et l'ensemble des charges ; si l'on veut bien considérer que dans le budget de la RTF, la redevance radiophonique est la ressource essentielle, les autres recettes ne couvrant qu'une partie minime des dépenses, il apparaît clairement qu'il existe une corrélation étroite entre la somme payée par l'usage et la valeur du service fourni.
Cette proportionnalité entre le montant de la redevance et le service rendu se trouve confirmée par le décret du 29 juin 1960 portant prorogation de l'échéance de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision (JO du 30 juillet 1960, p. 7062). Ce décret, qui porte prorogation de huit jours de l'échéance de la redevance de télévision pour tenir compte du préjudice causé aux téléspectateurs du fait des grèves de la fin de 1959, a été annoncé publiquement et la mesure est déjà appliquée en fait depuis plusieurs mois par les services financiers de la RTF.
Dans le même ordre d'idées on peut invoquer qu'au cas de location d'un appareil de télévision la redevance n'est due par le locataire que pour le nombre de mois correspondant à la durée de la location ; dans ce but la redevance est alors fractionnée en douzièmes mensuels ; aucune redevance n'est due pour les périodes où le poste récepteur n'est pas loué.
3. Ces critères qui distinguent la rémunération de services rendus de la taxe fiscale ou parafiscale, sont appliqués par un arrêt du Conseil d'Etat du 22 novembre 1958 (Assemblée. Syndicat national des transporteurs aériens).
Sans doute, l'article 14 de la loi de finances pour 1960 (JO du 27 décembre 1959, p. 12365) constitue-t-il déjà une intervention du législateur dans le domaine réglementaire ; aussi bien le Gouvernement se réserve-t-il la possibilité, à l'occasion d'un décret à intervenir, de faire déclarer par le Conseil le caractère réglementaire de ce texte, en vertu de l'article 37, alinéa 2 de la Constitution.
Il résulte des observations qui précèdent que l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1960 appartient au domaine réglementaire.

II. La violation par l'article 18 de la séparation constitutionnelle de matières législatives et réglementaires n'est pas moins évidente.
Le but de cet article est d'établir l'utilisation que doit faire la RTF d'une partie de ses ressources : certaines recettes sont bloquées dans un compte d'attente, tandis que d'autres ne peuvent être employées que pour des actions nettement déterminées par le texte même de l'article 18.
Il s'agit donc de la part du législateur, d'un acte de gestion directe de l'établissement qu'est la RTF. On sait en effet que l'ordonnance précitée relative à la RTF dispose dans son article 1er : « la radiodiffusion télévision française ... constitue un établissement public de l'Etat, à caractère industriel et commercial, doté d'un budget autonome ».
Aucune disposition de l'article 34 de la Constitution ne permet à la loi une ingérence directe dans la gestion d'un établissement public, ce que fait l'article 18 en procédant à des affectations de crédits à des usages déterminés ; ni « la création de catégories d'établissements publics », ni « les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriétés d'entreprises du secteur public au secteur privé » ne permettent au législateur une intervention de cette nature, qu'aucune autre disposition constitutionnelle ne rend légale : la détermination des règles de fonctionnement d'un établissement public est du domaine réglementaire, ce qui était déjà vrai sous la IVe République.
On ne saurait dire pour autant qu'aucun contrôle parlementaire n'est possible sur l'activité de la RTF ; il suffit à cet égard de rappeler les dispositions de l'article 6 du décret du 5 février 1959 aux termes desquelles « une annexe générale destinée à l'information et au contrôle du Parlement sur le fonctionnement administratif et financier de la RTF devra être jointe à la loi de finances dans les conditions prévues à l'article 32 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ». Ainsi se trouve assuré le contrôle général de l'action du Gouvernement par le Parlement, contrôle qui ne peut autoriser une intervention directe et détaillée dans la gestion d'un établissement public ; une telle intervention serait contraire à l'efficacité nécessaire de la fonction gouvernementale qu'a voulu instituer l'article 34 de la Constitution.
Dans ces conditions, le Gouvernement sollicite la déclaration par le Conseil constitutionnel de l'inconstitutionnalité des articles 17 et 18 du projet de loi de finances rectificative pour 1960.