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Décision n° 2017-757 DC du 16 janvier 2018 - Observations du Gouvernement

Résolution pérennisant et adaptant la procédure de législation en commission
Conformité - réserve

Vous m'avez informé, par courrier du 16 décembre, que le Conseil constitutionnel avait été saisi par le Président du Sénat, en application du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution, de la résolution visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission.

Cette résolution appelle de ma part une seule observation relative au paragraphe 12 de l'article 47 ter du règlement du Sénat, dans la rédaction que lui donne la résolution dont est saisi le Conseil constitutionnel.

Le paragraphe 12 est ainsi rédigé : « 12. - Le retour à la procédure normale peut être demandé, le cas échéant sur certains articles seulement du texte, par le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe, au plus tard le vendredi précédant la semaine au cours de laquelle est examiné le texte en séance, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents ».

Cette rédaction comporte une ambiguïté sur la portée des termes « sauf décision contraire de la Conférence des Présidents ». La place de ces termes dans la phrase peut en effet conduire à les lire soit comme reconnaissant à la Conférence des Présidents la possibilité de s'opposer à une demande de retour à la procédure normale, soit comme permettant à la Conférence des Présidents de retenir une autre date limite, pour l'expression d'une telle demande, que le vendredi précédant la semaine au cours de laquelle le texte est examiné en séance.

Cette seconde interprétation est la seule qui soit conforme à la fois à l'intention du Sénat, telle qu'elle ressort des travaux préparatoires de la résolution, et à la Constitution.

1. Le principe d'une possibilité de demander le retour à la procédure normale était expressément affirmé dans l'exposé des motifs de la proposition présentée par le Président du Sénat : « les dispositions de l'article 47 ter relatives aux droits d'opposition à la procédure (mise en œuvre et demande de retour à la procédure normale) seraient maintenues ».

Il ressort également du rapport du Président de la commission des lois que le Sénat a entendu maintenir la possibilité, pour chaque président de groupe, et pour le Gouvernement, d'une part de s'opposer à la procédure de législation en commission, d'autre part, de demander le retour à la procédure normale au vu du texte adopté par la Commission.

« S'agissant de la possibilité de s'opposer à la mise en œuvre de la procédure de législation en commission - autrement appelée « droit de veto » par certains présidents de groupe entendus en audition par votre rapporteur -, la proposition de résolution reprend à l'identique ce qui était prévu dans la procédure d'examen en commission, c'est-à-dire la faculté pour le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond et tout président de groupe de s'opposer à deux stades : d'une part, lors de la réunion de la Conférence des présidents qui statue sur la question et, d'autre part, à la suite de la réunion de la commission, donc concrètement au vu du texte adopté par la commission. Outre l'opposition de principe qui peut s'exprimer dès la première étape, en fonction de la nature ou de la portée du texte, cette seconde étape doit permettre, selon votre rapporteur, d'exprimer un désaccord avec les modifications apportées par la commission, lesquelles ne pouvaient pas être connues dès la réunion de la Conférence des présidents. Le maintien de ces deux stades pour former opposition apparaît ainsi cohérent. Les auditions de votre rapporteur ont d'ailleurs montré l'attachement de plusieurs présidents de groupe à cette architecture du droit d'opposition.

« Plus précisément, alors que le second droit d'opposition pouvait être formulé au plus tard dans les trois jours de la publication du rapport dans la procédure d'examen en commission, la proposition de résolution simplifie le dispositif, en prévoyant une expression du droit d'opposition au plus tard, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, le vendredi qui précède la semaine au cours de laquelle le texte est examiné en séance. Cette simplification permet également d'éviter la situation dans laquelle l'expiration du droit d'opposition intervient un samedi ou un dimanche. »

Il est à noter que la formulation retenue dans le rapport : « au plus tard, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, le vendredi qui précède la semaine au cours de laquelle le texte est examiné en séance » est dépourvue de l'ambiguïté que comporte le texte finalement adopté.

Le Président de la commission des lois a enfin insisté sur ce point dans la présentation de la proposition au cours de la séance du 14 décembre :

« Pour apporter la garantie que cette procédure ne se généralise pas - car la règle commune doit rester, bien entendu, l'examen des amendements dans l'hémicycle -, un droit de veto est prévu. En effet, la mise en œuvre de la procédure de législation en commission est décidée par la conférence des présidents, où chaque président de groupe peut s'y opposer.

« Il y a là un verrou radical pour éviter la généralisation de cette procédure extrêmement utile dans certains cas, mais qui, dans le cas de textes très importants, pourrait être préjudiciable au bon fonctionnement du Parlement et à la libre expression de chacune et de chacun d'entre nous par la défense de ses amendements dans l'hémicycle lui-même.
« En outre, ce droit de veto peut être exercé par un président de groupe non seulement au moment où la conférence des présidents se prononce sur l'application à un texte donné de la procédure de législation en commission, mais aussi après la réunion de la commission au cours de laquelle le texte de la commission a été adopté.

« En d'autres termes, la discussion d'un texte de loi peut démarrer dans le cadre de la procédure de législation en commission, puis reprendre son cours normal en chemin. En sorte que, si tel ou tel groupe est mécontent du texte de la commission, il aura une seconde chance après la réunion de la commission, tout étant remis en jeu devant notre assemblée. Je crois que ces garanties sont très importantes. »

Il ne fait donc pas de doute que l'intention du Sénat est bien que la décision contraire de la Conférence des Présidents ne porte que sur la fixation de la date limite pour demander un retour à la procédure normale.

2. Toute autre interprétation serait contraire à la Constitution.

Il ressort en effet de votre décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, éclairée par les commentaires aux Cahiers du Conseil constitutionnel, que l'article 16 de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution doit être interprété comme donnant au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond et au président d'un groupe, la faculté de s'opposer à ce que le texte adopté par la Commission saisie au fond soit seul mis en discussion en séance. C'est sur le fondement de cette interprétation que cet article a été jugé conforme à la Constitution.

J'ai en conséquence l'honneur d'inviter le Conseil constitutionnel à préciser que les mots «sauf décision contraire de la Conférence des Présidents » ont pour seul objet de permettre à la Conférence des Présidents de fixer une autre date limite, pour une demande de retour à la procédure normale, que le vendredi précédant la semaine au cours de laquelle le texte est examiné en séance.