Décision n° 2014-694 DC du 28 mai 2014 - Saisine par 60 sénateurs
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs soussignés (1) ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié aux fins de déclarer contraire à la Constitution son unique article.
Selon les Sénateurs requérants, l'article unique de cette loi, qui vise à interdire la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, contrevient tant à la Constitution (notamment les articles 34, 55 et 88-1) qu'à plusieurs textes européens et à leur loi de transposition.
1- En ce qui concerne le manquement aux articles 55 et 88-1 de la Constitution
En application du principe de primauté du droit communautaire (tant du droit européen primaire, tels les traités et principes généraux du droit européen) que dérivé (règlements, directives, décisions), le droit européen l'emporte sur toute disposition contraire de droit national.
La déclaration 17 relative à la primauté, annexée à l'Acte final du traité de Lisbonne, précise que « les traités et le droit européen adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des Etats membres ».
Cette situation est la conséquence de la supériorité du droit international sur le droit national, telle que prévue aux articles 55 et 88-1de la Constitution de 1946 et réaffirmée par une jurisprudence constante de votre Conseil. En effet, l'usage contentieux de l'article 88-1 confirme que la Constitution nationale contribue désormais à imposer la primauté du droit européen sur la Loi française. Sur le fondement de cet article, votre Conseil est compétent pour contrôler la compatibilité d'une loi de transposition avec une directive communautaire (Cons. Const., 10 juin 2004, N° 2004-496 DC).
Tel est manifestement le cas de la loi soumise à votre contrôle, ladite loi pouvant être considérée comme abrogeant implicitement la loi du 25 juin 2008 transposant la directive 2001/18/CE.
En effet, la présente loi ne respecte pas le droit européen en ce sens que celui-ci ne permet pas aux Etats membres de l'Union européenne de prendre une mesure d'interdiction générale de la mise en culture de variétés de plantes transgéniques sur un territoire national2, une fois cette mise en culture dûment autorisée - le régime général étant un régime d'autorisation communautaire au cas par cas qui vise à vérifier que cet OGM ne peut être autorisé que lorsqu'est prouvée son innocuité sur la santé et pour l'environnement.
Ce régime, issu de la directive 2001/18, a été transposé en droit français (3) et explicité par la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union Européenne (4).
En substance, le système d'autorisation de dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement relève d'une procédure communautaire et les Etats membres ne peuvent s'opposer à la décision favorable de la Commission.
Néanmoins, l'article 23 de la directive 2001/18/CE met en place une clause de sauvegarde provisoire (5) et précise ses modalités de mise en oeuvre. Cette clause de sauvegarde permet aux Etats membres de limiter ou d'interdire à titre provisoire l'utilisation d'OGM dès lors qu'en raison d'informations nouvelles, ils auraient des raisons précises de considérer que l'un de ces organismes présenterait un risque pour la santé humaine ou l'environnement.
En sus de la directive 2001/18/CE, le règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concerne spécifiquement les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés.
Le maïs génétiquement modifié MON 810 est autorisé sur le fondement de ce règlement communautaire.
A l'instar de l'interdiction provisoire prévue par la directive 2001/18/CE, l'article 34 du règlement 1829/2003 (6)prévoit les modalités de suspension de l'autorisation dans l'hypothèse de l'apparition d'un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement.
Dans ce cas, l'État membre ne peut adopter des mesures d'urgence que dans les conditions de procédure énoncées à l'article 54 du règlement n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002 (7), établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire et fixant notamment des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.
Il ressort de l'articulation de ces textes que, pour prendre des mesures de suspension ou d'interdiction de l'utilisation ou de la mise sur le marché d'un OGM, l'Etat membre doit informer la Commission des mesures envisagées et établir, outre l'urgence, l'existence d'une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement. Informée de cette situation, l'autorité européenne évaluera la pertinence du risque dénoncé et, au vu de cette évaluation, aura, elle seule, la compétence de décider in fine le maintien ou le retrait de l'autorisation.
Or, la présente loi ne respecte ni sur la forme ni sur le cadre juridique communautaire de suspension ou d'interdiction de la mise en culture d'une semence OGM précédemment autorisée. Elle est donc manifestement contraire à la directive 2001/18/CE et à sa loi de transposition du 25 juin 2008, qu'elle abrogerait implicitement, ainsi qu'au règlement (CE) n° 1829/2003.
Elle procède par interdiction générale, sans apporter de justification (ni de l'urgence à agir ni de l'apparition d'un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement) et sans respecter la procédure d'information de la Commission européenne.
Le texte de l'exposé des motifs de la proposition de loi (8) mentionne, certes, des risques environnementaux et cite les avis de l'Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (AESA) sur le maïs Mon 810. Pour autant, le Conseil d'État s'est référé, pour retenir l'absence de caractérisation d'un tel risque, au moins pour le MON 810, à ces mêmes avis, en estimant qu'il n'y avait pas d'éléments scientifiques nouveaux suffisamment probants pour décider d'une suspension ; et ceci en août 20139. Mais surtout, si ces risques étaient avérés, ils justifieraient la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde telle que prévue par le droit communautaire et non l'adoption de la présente loi d'interdiction générale.
En outre, la présente loi procède par généralisation en prévoyant, pour le présent et l'avenir, l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, préemptant ainsi toute évolution du droit européen en la matière et mettant en cause toute autorisation actuelle ou nouvelle qui serait donnée dans le cadre des textes en vigueur.
2- En ce qui concerne le respect de la Charte de l'environnement
Par ailleurs, il ne peut être allégué que la présente loi respecte le principe de précaution, tel qu'établi aux articles 1er et 5 de la Charte de l'environnement.
En effet, ce principe n'est pas d'application immédiate et suppose de la part des autorités publiques la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.
Parallèlement, en vertu d'une jurisprudence constante de la CJCE10, le principe de précaution doit s'appréhender comme la possibilité de prendre des mesures de protection d'urgence avec l'identification des conséquences potentiellement négatives.
Or, la présente loi ne prévoit aucune nouvelle évaluation et, parce qu'elle procède par interdiction générale et immédiate de tous les maïs génétiquement modifiés, ne respecte ni le caractère provisoire ni la règle de proportionnalité induits par le principe de précaution.
L'effectivité de la prise en compte du principe de précaution par le droit communautaire applicable aux OGM a été reconnu par la CJUE et par le Conseil d'Etat : « la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive ; qu'il résulte de ce qui a été dit [précédemment] qu'eu égard à sa nature et sa portée, ce principe, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, garantit l'effectivité du respect du principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement » (11).
3- En ce qui concerne le manquement à l'article 34 de la Constitution
Il découle de cet article 34 que si le législateur a été pendant longtemps totalement libre dans l'émission des règles, les lois édictées par lui doivent désormais répondre à certaines exigences de qualité.
L'article 34 de la Constitution impose au législateur une exigence de clarté (Cons. Const., 29 déc. 1983 : n° 83-164 DC paragraphe 30) et de précision (Cons. Const. 20 juin 1998 : n° 98- 401 DC paragraphe 16) de la législation. Cette exigence, combinée avec l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (qui trouve son fondement dans les articles 4, 5, 6 et 16 DDH), qui englobe désormais le principe de clarté (Cons. Const. 27 juillet 2006 : n° 2006- 540 DC paragraphes 9 et 10), permet à votre Conseil de censurer des dispositions législatives peu claires ou trop imprécises (Cons. Const. 7 août 2008, n° 2008-568 DC paragraphe 15).
Plus spécifiquement, les dispositions législatives doivent être particulièrement précises lorsqu'elles limitent l'exercice d'une liberté ou d'un droit, ce qui est le cas en l'espèce (Cons. Const. 18 sept. 1986, n° 86-217 DC paragraphe 35).
Tel est manifestement le cas en l'espèce, la loi soumise à votre examen manquant manifestement aux principes de clarté et de précision.
Il est significatif de constater que l'article unique de la loi est particulièrement peu clair. L'article dispose ainsi que « La mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est interdite », sans même définir « génétiquement modifié ». Or, le titre troisième du Code de l'environnement est consacré à des organismes génétiquement modifiés tels qu'ils sont définis par l'article L.531-1 du Code de l'environnement c'est à dire comme « 1 ° Organisme : toute entité biologique non cellulaire, cellulaire ou multicellulaire, capable de se reproduire ou de transférer du matériel génétique ; cette définition englobe les micro-organismes, y compris les virus, les viroïdes et les cultures de cellules végétales et animales ; 2 ° Organisme génétiquement modifié : organisme dont le matériel génétique a été modifié autrement que par multiplication ou recombinaison naturelles ».
L'imprécision de la loi du 15 avril 2014 est donc particulièrement préjudiciable au citoyen qui, faute de définition, n'est pas en mesure de déterminer le champ de l'interdiction édictée, c'est à dire si ce dernier couvre les organismes dont le matériel génétique a été modifié par multiplication ou recombinaison naturelle ou, par exemple, s'il exclut les organismes génétiquement modifiés autorisés au titre des articles L 533-3 et suivants du Code de l'environnement.
Indépendamment de la question de l'absence de définition de la notion d'organisme génétiquement modifié, l'article unique de la loi du 15 avril 2014 est imprécis en ce qu'il ne donne aucun élément relatif à son articulation avec la loi du 25 juin 2008 qui, elle, autorise la mise en culture de variétés de maïs et autres plantes génétiquement modifiés, consacrant « la liberté de consommer et de produire avec ou sans organismes génétiquement modifiés ». L'article L. 533-6 du Code de l'environnement dispose ainsi que « Les autorisations de mise sur le marché délivrées par les autres États membres de l'Union européenne ou l'autorité communautaire compétente en application de la réglementation communautaire valent autorisation au titre du présent chapitre ».
Or, votre Conseil veille à ce que la loi nouvelle ne crée pas de confusion dans l'esprit des citoyens (Cons. Const. 6 juillet 1994 : n° 94-341 DC paragraphe 6).
En l'espèce, la contradiction entre la loi nouvelle et la loi du 25 juin 2008 place les sujets de droits dans une situation de confusion et de risque d'arbitraire, ce que sanctionne votre Conseil (Cons. Const. 12 janvier 2002, n° 2001-455 DC paragraphe 9).
Ce manquement aux principes de clarté et de précision, contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, traduit un manquement du législateur à son obligation d'exercer pleinement sa compétence.
Pour l'ensemble de ces motifs, il appartient à votre Conseil de censurer cette loi.
Les Sénateurs soussignés complèteront, le cas échéant, cette demande dans des délais raisonnables.
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(1) Cf. Liste jointe
(2) Cf. Considérant (56) de la directive 2001/18/CE
(3) D'abord par des textes réglementaires (Décret n° 2007-358 du 19 mars 2007 relatif à la dissémination volontaire ou à toute autre fin que la mise sur le marché de produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés et décret n° 2007-359 du 19 mars 2007 relatif à la procédure d'autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés, parus au Journal officiel n° 67 du 20 mars 2007), puis par la loi 2008-595 du 25.06.2008
(4) CJUE, 8 sept. 2011, aff. Jtes C-58/10 à C-68/10, Monsanto et a.
(5) « 1. Lorsqu'un État membre, en raison d'informations nouvelles ou complémentaires, devenues disponibles après que l'autorisation a été donnée et qui affectent l'évaluation des risques pour l'environnement ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires, a des raisons précises de considérer qu'un OGM en tant que produit ou élément de produit ayant fait l'objet d'une notification en bonne et due forme et d'une autorisation écrite conformément à la présente directive présente un risque pour la santé humaine ou l'environnement, il peut limiter ou interdire, à titre provisoire, l'utilisation et/ou la vente de cet OGM en tant que produit ou élément de produit sur son territoire.
L'État membre veille à ce qu'en cas de risque grave, des mesures d'urgence consistant, par exemple, à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin, soient prises, y compris en ce qui concerne l'information du public. L'État membre informe immédiatement la Commission et les autres États membres des actions entreprises au titre du présent article et indique les motifs de sa décision, en fournissant sa réévaluation des risques pour l'environnement et en indiquant si les conditions de l'autorisation doivent être modifiées et comment ou s'il convient de mettre fin à l'autorisation et, le cas échéant, les informations nouvelles ou complémentaires sur lesquelles il fonde sa décision.
2. Dans un délai de soixante jours, une décision est prise en la matière selon la procédure prévue à l'article 30, paragraphe 2. Pour calculer ce délai de soixante jours, on ne tient pas compte des périodes durant lesquelles la Commission attend les informations complémentaires qu'elle a éventuellement demandées au notifiant ou demande l'avis d'un ou de plusieurs comités scientifiques qui ont été consultés. Le délai durant lequel la Commission attend l'avis du ou des comités scientifiques consultés ne peut dépasser soixante jours.
De même, on ne tient pas compte du temps mis par le Conseil pour statuer conformément à la procédure prévue à l'article 30, paragraphe 2. »
(6) « Lorsqu'un produit autorisé par le présent règlement ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ou si, au regard d'un avis de l'Autorité délivré conformément aux articles 10 et 22, il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d'urgence une autorisation, des mesures sont arrêtées conformément aux procédures visées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002. »
(7) 1. Lorsqu'un État membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d'urgence et que la Commission n'a pris aucune mesure conformément à l'article 53, cet État membre peut prendre des mesures conservatoires. Dans ce cas, il en informe immédiatement les autres États membres et la Commission.
2. Dans un délai de dix jours ouvrables, la Commission saisit le comité institué à l'article 58, paragraphe 1, conformément à la procédure prévue à l'article 58, paragraphe 2, en vue de la prorogation, de la modification ou de l'abrogation des mesures conservatoires nationales.
3. L'État membre peut maintenir les mesures conservatoires qu'il a prises au niveau national jusqu'à l'adoption des mesures communautaires. ».
(8) Assemblée nationale, N°1797, quatorzième législature
(9) Conseil d'Etat N°358103 du 1er août 2013
(10) Notamment arrêts national Farmer'Union et autres du 5 mai 1998, c-157/96, Royaume-Uni c. Commission du 5 mai 1998, C-180/96 et Commission c. France du 28 janvier 2010, C-333/08
(11) Conseil d'Etat N°358103 du 1er août 2013