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Décision n° 2014-12 FNR du 1 juillet 2014 - Observations de Sénateurs (1)

Présentation du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral
Non méconnaissance de la loi organique

OBSERVATIONS DU GROUPE UMP AFFAIRE N° 2014-12 FNR

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,

Dans le cadre de la saisine par le Premier Ministre, en application de l'article 39 alinéa 4 de la Constitution (affaire n° 2014-12 FNR), les Sénateurs du groupe UMP ont l'honneur de soumettre à votre examen leurs observations concernant la méconnaissance des règles fixées par la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009, relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, pour la présentation du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, déposé sur le bureau du Sénat.

En effet, selon les sénateurs UMP, ce projet de loi comporte une étude d'impact insuffisante au regard des exigences de l'article 8 de la loi organique n°2009-403, et notamment sur l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue, sur l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public et sur les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'Etat.

Alors que le gouvernement a longtemps motivé son projet de réforme sur la base des économies d'échelle qu'elle entrainerait, aucun véritable chiffrage et évaluation fondée ne sont présentés dans l'étude d'impact. Si la réforme se base sur la fusion d'un certain nombre de taxes, la réduction résiduelle du nombre d'élus, la mutualisation de certains services, l'étude d'impact ne fait aucunement mention des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ni même des coûts et bénéfices financiers attendus pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, ou de l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public.

Le rapporteur de la commission spéciale chargée d'examiner ce projet de loi a d'ailleurs reconnu, lors de la réunion de ladite commission, jeudi 26 juin, qu'il avait eu grand mal à trouver les économies annoncées par le gouvernement, et que celles-ci seraient vraisemblablement très modestes, sans pour autant pouvoir les évaluer.

Ce manquement d'évaluation reconnu par le rapporteur nous démontre que la discussion de ce projet de loi, préalablement à la discussion du texte, présenté le même jour en conseil des ministres, sur la répartition des compétences entre les collectivités territoriales concernées, est une aberration juridique et intellectuelle. L'étude d'impact visée précise pourtant que
« l'objectif poursuivi est de doter les régions françaises d'une taille critique qui leur permette d'exercer à la bonne échelle les compétences stratégiques qui leur sont attribuées, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d'efficience. »

Or, à la connaissance des sénateurs UMP, aucune étude de législation comparée n'a été faite au préalable, tout au moins, celle-ci n'a pas été portée à leur connaissance comme l'impose l'article 8 de la loi organique n°2009-403. Comment donc évaluer l'impact de la loi et pouvoir évaluer les moyens de « rivaliser avec les collectivités comparables en Europe » ? Comment le Sénat peut-il délibérer sur « la taille critique » de régions sans avoir connaissance de ces éléments objectifs que sont les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, les coûts et bénéfices financiers attendus pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, et l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public.

Si dans l'étude d'impact visée, le gouvernement justifie la « nécessité d'adapter la carte » des régions, par une insuffisante prise en compte des données « démographiques, économiques et sociales » depuis plusieurs années, les données succinctes de l'étude d'impact ont été noyées dans un document sans que celles-ci aient été liées entre elles pour en tirer des conclusions objectives et des aides à la décision, ne permettant donc pas d'apprécier la légitimité de certains regroupements de régions. Il semblerait que ces données bâclées n'aient en réalité été énumérées uniquement pour justifier l'existence d'une étude d'impact, tel que l'impose désormais l'article 8 de la loi organique n°2009-403, plutôt que d'être utiles et pertinentes au regard de l'objet de la loi, comme votre Conseil l'a d'ailleurs rappelé à l'occasion de sa décision n°2013-669 DC du 17 mai 2013.

Pourtant la connaissance et le croisement d'un certain nombre de données permettrait au Sénat de légiférer en respectant le principe constitutionnel de sécurité juridique relatif à la qualité de la loi, que votre Conseil rappelle régulièrement.

La connaissance des données financières permettrait au Sénat un réel travail de fond. Le rapporteur a rappelé, lors de la réunion de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi que les contrats de projets qui se signent au niveau régional étaient en suspend faute de lisibilité dans l'avenir des délimitations des régions et de leurs compétences. Cet élément aurait été un point important que l'étude d'impact aurait dû préciser et évaluer ; car durant ce délai ce sont très certainement de nombreux projets structurants d'aménagement du territoire qui ne sont pas réalisés et subventionnés faute du concours de l'Etat. De plus, les sénateurs s'interrogent sur la planification et la distribution des fonds européens qui s'effectue au niveau régional ; une étude d'impact plus complète permettrait d'avoir connaissance de ces masses financières actuelle et à venir pour le territoire régional.

Cette nouvelle délimitation aura également des conséquences importantes sur les modes de financement des infrastructures : l'étude d'impact devrait évaluer les projets existants, qu'ils soient départementaux et régionaux car tout regroupement de région a une incidence directe sur le devenir des projets en cours.

De plus, d'un point de vue social et démographique, alors que dans chacune des 22 régions métropolitaines, concernées par le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, sont implantées une ou plusieurs universités, un ou plusieurs hôpitaux universitaires, que vont devenir chacun des établissements, avec une mobilité vraisemblablement accrue au sein des nouvelles régions ; seront-il en capacité d'accueillir nos concitoyens ? Comment vont être gérées chacune des « catégories des personnes physiques et morales intéressées » par ces nouvelles délimitations, que ce soient dans les services des collectivités territoriales ou dans ceux de l'Etat ?
Pourtant tout administrateur d'un service de l'Etat ou d'une collectivité sait que les coûts de fonctionnement et d'emploi représentent une des charges financières les plus importantes des budgets. Ainsi les personnels nécessaires à l'exercice des missions de services publics ne peuvent pas être négligés dans de nouvelles délimitations régionales.
Ce sujet est d'autant plus important que les rémunérations varient d'une collectivité à une autre et qu'en cas de regroupement de collectivités notamment, ces rémunérations devront s'aligner sur les plus hautes ; en conséquence, il est peu probable qu'un tel projet de loi puisse permettre des économies sur ce point, mais mette clairement en évidence une augmentation réelle des coûts relatifs aux personnels. Il est donc fort dommageable, selon les sénateurs UMP, que l'étude d'impact ne fasse pas état de la situation actuelle et des projections en la matière. De plus, sur la question des personnels, l'étude d'impact est également restée muette quant à la gestion des carrières à venir par rapport à la gestion des carrières actuelles.

L'analyse de l'impact sur les dépenses immobilières apparaît tellement peu sérieuse qu'elle confine au ridicule : « la réforme de la délimitation des régions ne devrait pas non plus générer de dépenses immobilières supplémentaires. En effet, le rapprochement des régions ne nécessite pas la construction de nouveaux hôtels de région puisque conformément à l'article L.4132-8 du même code, les séances plénières, qui rassemblent l'ensemble des conseillers régionaux, ont lieu ponctuellement, au mois (sic) une fois par trimestre. Ces séances sont organisées « dans un lieu de la région choisi par la commission permanente ». Ces réunions pourraient donc être organisées dans des lieux choisis ponctuellement par les collectivités, sans que la construction de nouveaux hôtels de région ne soit nécessaire ».
L'idée même que des régions réorganisées et dotées de pouvoirs accrus ne soit pas en mesure d'accueillir l'ensemble des conseillers régionaux dans un lieu stable est révélatrice de l'inanité de l'analyse exprimée dans cette étude. En outre, aucune perspective d'économie n'est envisagée en la matière, alors que des questions se posent : qu'adviendra-t-il des hôtels de région délaissés ? Où travailleront les personnels ? Des regroupements de services administratifs auront-ils lieu et quel peut-en être l'impact financier ?...

Les périmètres d'action des collectivités territoriales et des services publics ont évolué au cours des dernières décennies sur un modèle territorial établi. Toute modification aussi profonde que le propose le projet de loi visé impose des évaluations beaucoup plus poussées que l'étude d'impact que le Gouvernement a bien voulu joindre au texte. La délimitation des régions a un impact réel sur l'aménagement de notre territoire. Cette délimitation aura aussi des conséquences importantes sur l'organisation du service public au sens large.
L'étude d'impact aurait dû montrer cette évolution historique afin que le texte mis en discussion au sénat puisse être établi dans la continuité de l'histoire institutionnelle de la France.

Enfin, il convient de souligner que la vigilance particulière avec laquelle la Conférence des Présidents a examiné les études d'impact de ces projets de loi découle directement de la précipitation dans laquelle le Sénat doit examiner ces textes, et en premier lieu du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
Le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce projet de loi, déposé le 18 juin 2014. La Conférence des Présidents du Sénat s'y est opposée mais n'a pas été suivie par la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale.
Le texte devrait donc être soumis à l'examen du Sénat dès le mardi 1er juillet 2014, soit 13 jours seulement après son dépôt.
Or, la Conférence des Présidents a décidé de renvoyer ce texte à une commission spéciale, qui n'a pu constituer son bureau que le lundi 23 juin 2014 au soir, a procédé à des auditions le mardi 24 juin et devait examiner le rapport du rapporteur et le texte proposé par la commission le jeudi 26 juin au matin, le délai limite pour le dépôt des amendements en commission étant fixé au mercredi 25 juin à midi.
Ces délais extrêmement serrés nuisent à un travail approfondi sur un projet de loi qui entend modifier en profondeur la carte politique et administrative de la France. Ceci est d'autant plus dommageable pour le Sénat que, même si le Gouvernement s'est engagé à ce que deux lectures aient lieu dans chaque assemblée, c'est la première qui est la plus importante et la plus structurante, compte tenu de la règle de l'entonnoir qui a été rappelée à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel.
Dans ces conditions, la qualité des études d'impact revêt une importance capitale. Or force est de constater que cette qualité fait défaut.

En conclusion, outre les conditions d'examen du projet de loi qui se sont déroulées jusqu'à ce jour dans l'extrême urgence, les sénateurs UMP dénoncent la méconnaissance de la loi organique n°2009-403 et demandent au Conseil Constitutionnel de reconnaître que l'étude d'impact ne répond pas aux critères imposés par la loi organique et souhaitent que votre Conseil exige un complément d'étude d'impact.