Décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013 - Observations complémentaires du Gouvernement

SUR LES ARTICLES 3 ET 6 DE LA LOI ORGANIQUE.

L'article 3 de la loi organique remplace le dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, qui dispose que « les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires sont également applicables aux membres du Conseil constitutionnel », par deux alinéas prévoyant l'incompatibilité des fonctions de membre du Conseil constitutionnel avec toute fonction publique ou toute autre activité professionnelle ou salariée. Il réserve cependant la possibilité de se livrer à des travaux scientifiques, littéraires ou artistiques.

1- L'interdiction d'exercer toute autre activité professionnelle ou salariée que l'article 3 pose s'inscrit en cohérence avec celle posée au nouvel article LO 146-1 pour les députés - qui ne peuvent plus exercer une activité professionnelle qui n'était pas la leur avant le début de leur mandat.

Quand bien même les incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Parlement ne seraient plus applicables aux membres du Conseil constitutionnel, leur contenu est couvert par la nouvelle interdiction, compte tenu de sa portée. Il en va ainsi notamment des exigences posées à l'article LO 143 (interdisant aux parlementaires l'exercice de fonctions conférées par un Etat étranger ou une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds) ou à l'article LO 145 (interdisant aux parlementaires l'exercice de certaines fonctions au sein d'établissements publics nationaux ou d'entreprises nationales).

2- Si la rédaction de l'article 43 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 introduit par l'article 3 n'est pas identique à celle de l'article 8 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le Gouvernement considère que dès lors que l'article 3 ouvre la possibilité de se livrer à des « travaux scientifiques, littéraires ou artistiques », l'exercice d'activités d'enseignement n'est pas interdite.

3- Compte tenu de l'interdiction posée à l'article 3 d'exercice de toute activité professionnelle ou salariée, qui entrera en vigueur à compter de celle de la loi organique, les dispositions de l'article 6 qui ajoutent un alinéa à l'article 4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 pour rendre incompatible avec les fonctions de membre du Conseil constitutionnel l'exercice de la profession d'avocat, et dont l'entrée en vigueur est différée au 1^er janvier 2014, sont superflues. Elles peuvent toutefois être lues comme dérogeant, jusqu'au 1^er janvier 2014, à l'interdiction de l'exercice de tout activité professionnelle, au bénéfice de la seule profession d'avocat.

SUR L'ARTICLE 9 DE LA LOI ORGANIQUE

1. - L'article 9 de la loi organique modifie le régime de publication des déclarations de patrimoine des candidats à l'élection du Président de la République.

Il est prévu à l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 que les déclarations de situation patrimoniale des candidats « sont transmises à la Haute Autorité [. . .] qui les rend publiques au moins quinze jours avant le premier tour de scrutin. Elle peut assortir cette publication de toute appréciation qu'elle estime utile quant à l'exhaustivité, à l'exactitude et à la sincérité de la déclaration, après avoir mis à même l'intéressé de présenter ses observations ».

Actuellement, l'avant-dernier alinéa du I de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel prévoit que les personnes présentées remettent, à peine de nullité de leur candidature, une déclaration de situation patrimoniale conforme aux dispositions de l'article LO 135-1 du code électoral. Celle-ci sera désormais transmise à la Haute autorité, qui aura la possibilité de mentionner des appréciations et devra assurer la publicité de l'ensemble des déclarations de situation patrimoniale.

L'article 9 ne prévoit toutefois pas de sanction en cas de déclaration incomplète ou mensongère. Ainsi, il n'a pas été ajouté de règles complémentaires à la sanction actuellement prévue à l'avant-dernier alinéa du I de l'article 3 qui prévoit que seule l'absence de la transmission de la déclaration de situation patrimoniale peut entraîner la nullité de la candidature.

2. - L'article 9 n'a pas de conséquences sur les délais encadrant la publication de la liste des candidats ou son établissement par le Conseil constitutionnel. La procédure reste régie par les dispositions actuelles du I de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 et du décret du n° 2001-213 du 8 mars 2001, qui prévoient que les présentations de candidats doivent parvenir au Conseil constitutionnel au plus tard le sixième vendredi précédant le jour du scrutin à 18 heures (ou le troisième mardi précédant le premier tour de scrutin en cas de vacance) et que la publication de la liste des candidats arrêtée par le Conseil constitutionnel intervient au plus tard le troisième vendredi précédant le premier tour de scrutin.

En pratique, la liste des candidats est publiée avant la date limite fixée par les textes. Ainsi, en 2012, la liste des candidats a été arrêtée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2012-145 PDR du 19 mars 2012, soit le cinquième lundi avant le scrutin.

Si cette pratique n'est pas remise en cause, la transmission des déclarations de patrimoine des candidats pourra donc intervenir dans un délai permettant à la Haute Autorité de disposer de trois semaines pour contrôler les déclarations des candidats, ce qui semble constituer une période raisonnable, compte tenu du faible nombre de déclarations à contrôler.

En tout état de cause, la loi n'établit pas de lien entre l'établissement et la publication de la liste des candidats par le Conseil constitutionnel, d'une part, et, d'autre part, le contrôle opéré par la Haute autorité et l'éventuelle formulation d'une appréciation de cette dernière quant à l'exhaustivité, à l'exactitude et à la sincérité de la déclaration de patrimoine.

SUR L'ARTICLE 11 DE LA LOI ORGANIQUE

1. - L'article 11 modifie l'article 54 de la loi organique relative aux lois de finances. Il est désormais prévu que « [sont joints au projet de loi de règlement : - (. . .)] - 9 ° La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l'année concernée. Cette liste présente, pour chaque département, collectivité d'outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie : - a) L'ensemble des subventions pour travaux divers d'intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l'intérieur ; - b) L'ensemble des subventions versées à des associations. - Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l'assemblée qui a proposé la subvention. ».

L'objectif est d'assurer la publicité de l'utilisation des crédits votés chaque année en loi de finances dans le cadre du dispositif appelé « réserve parlementaire » (environ 90 millions d'euros à l'Assemblée nationale et environ 60 millions d'euros au Sénat chaque année).

2. - La pratique de la réserve parlementaire, qui existe depuis les années 1970 et n'est prévue par aucun texte, repose sur un mécanisme de définition des besoins par les commissions des finances puis de répartition des crédits par voie d'amendements gouvernementaux.

Le mécanisme de la réserve parlementaire permet aux élus des assemblées de faire allouer des subventions de l'Etat à destination des collectivités territoriales ou des personnes morales de droit privé (associations principalement). Elle consiste en ce que l'ordonnateur compétent pour prendre les décisions d'exécution du budget de l'État se conforme, pour la part des crédits identifiés comme relevant de cette réserve en vertu d'un accord de principe intervenu entre le Gouvernement et chacune des deux assemblées du Parlement en fin de lecture du projet de loi de finances de l'année, aux souhaits exprimés par leur commission des finances.

Ce dispositif repose donc sur une définition préalable des besoins par les commissions des finances et une répartition des crédits par voie d'amendements gouvernementaux. Il s'est structuré en plusieurs étapes :

- L'enveloppe globale de la réserve parlementaire pour l'année N est négociée entre le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Sénat (représentés par leur président, le président de la commission des finances et le rapporteur général du budget) ;

- Lorsque le Gouvernement dépose le projet de budget en octobre de l'année N-1, celui-ci est structuré en missions. Parmi celles-ci, il insère les crédits de la réserve parlementaire dans la « mission provisions », laquelle regroupe « des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. Ces crédits sont ensuite répartis en tant que de besoin entre les autres missions, en cours d'exercice, par voie réglementaire ». S'agissant de la réserve parlementaire, cette répartition s'opère au cours du débat parlementaire et non par voie règlementaire ;

- En octobre de l'année N-1, les commissions des finances recueillent les demandes des membres du Parlement, en vue de subventionner des travaux d'intérêt local ou des associations. Chaque parlementaire notifie par l'intermédiaire de son groupe politique, la liste des personnes de droit privé qu'il entend faire subventionner en fournissant quelques informations les concernant et en précisant le montant de la future subvention.

- Ces propositions sont consignées sur un formulaire « papier » remis en fonction d'échéances fixées par le président de la commission, à partir duquel la commission des finances opère un tri entre les propositions qui lui sont soumises ;

- La répartition des crédits en question est réalisée, le plus souvent en seconde délibération du projet de loi de finances de l'année, par l'intermédiaire d'amendements du Gouvernement reprenant les souhaits émis par les commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat (en vidant en quasi-totalité la ligne « dépenses accidentelles et imprévisibles » de la mission provision au profit principalement du ministère de l'intérieur et de la « mission relations avec les collectivités territoriales », programme 122) ;

- Enfin, en début d'année N, le président et les responsables de la commission se répartissent l'enveloppe parlementaire entre groupes politiques.

3. - La mesure de publicité prévue par l'article 11 de la loi s'inscrit dans un mouvement de publicité des subventions allouées dans le cadre de la réserve parlementaire.

A cet égard, le tribunal administratif de Paris (TA Paris 23 avr. 2013 Association pour une démocratie directe, n° 1120921) a annulé une décision de refus de communication du ministre de l'intérieur et lui a enjoint de communiquer à l'association requérante les « documents existants sous forme électronique relatifs aux demandes d'aide financière de l'État adressées au ministère de l'intérieur, présentées au titre des crédits répartis par la commission des finances du Sénat ou de l'Assemblée nationale pour l'année 2011 ».

Par ailleurs, l'utilisation de ces crédits fait d'ores et déjà l'objet d'une certaine publicité - dans les rapports annuels de performances joints au projet de loi de règlement ainsi que dans l'annexe « jaune » relative aux associations jointe au projet de loi de finances de l'année.

En outre, plusieurs parlementaires ont spontanément fait mention de l'usage des crédits attribués dans le cadre de ce dispositif. Le 10 octobre 2012, le Bureau de l'Assemblée nationale a décidé que serait désormais publiée, à la fin de chaque exercice budgétaire, la liste des projets.

Le texte va cependant plus loin, en visant notamment les subventions accordées aux associations.