Décision n° 2012-657 DC du 29 novembre 2012 - Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs, de recours dirigés contre la loi relative à la reconnaissance du 19 mars comme journée nationale du souvenir et du recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I - SUR LA PROCEDURE.

A - La loi déférée résulte du vote conforme par le Sénat d'une proposition de loi, déposée en 2001 à l'Assemblée nationale, adoptée par cette chambre le 22 janvier 2002 et transmise au Sénat le 29 janvier suivant. Un délai de dix ans sépare donc l'examen de la proposition de loi par la première assemblée saisie de son examen et de son adoption par le Sénat, sans seconde lecture à l'Assemblée nationale.

Les auteurs des recours estiment qu'une telle procédure n'est pas conforme à la Constitution.

Selon le recours présenté par les sénateurs, la proposition de loi était caduque lors de son inscription à l'ordre du jour du Sénat dès lors que deux lois avaient été adoptées dans le même domaine depuis le premier vote de 2002 et que l'Assemblée nationale a été renouvelée à trois reprises depuis lors. L'examen par le Sénat d'une proposition de loi dix ans après le vote de l'Assemblée nationale, sans que cette dernière puisse se prononcer à nouveau dans sa composition actuelle, méconnaîtrait les prérogatives que le Parlement tire des articles 24 et 45 de la Constitution, ainsi que l'exigence de sincérité et de cohérence des délibérations du Parlement qui découlent de l'article 3 de la Constitution et de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Selon le recours des députés, le délai de dix ans serait manifestement excessif en raison de changements qui ont affecté la composition des deux assemblées. Si l'article 45 de la Constitution ne pose aucune limite temporelle à la navette entre les deux assemblées, une limite découlerait nécessairement de la séparation des pouvoirs et du rythme de renouvellement des assemblées. Elle serait également rendue nécessaire pour éviter le risque d'imprévisibilité de la loi, respecter la sincérité et la clarté du débat parlementaire, ainsi que l'article 27, le cinquième alinéa de l'article 39 et l'article 25 de la Constitution encadrant la durée des pouvoirs des assemblées et prenant corps aux articles L.O. 120 et L.O. 121 du code électoral.

B - Le Gouvernement considère qu'aucun de ces griefs n'est fondé.

1- La procédure suivie pour l'adoption de la loi déférée est conforme à la pratique constante du Sénat.

Le règlement du Sénat ne prévoit de caducité que pour les propositions de loi et de résolution sur lesquelles le Sénat n'a pas statué : elles deviennent caduques de plein droit à l'ouverture de la troisième session ordinaire suivant leur dépôt (art. 28 du règlement du Sénat). En l'absence de disposition contraire dans son règlement, les propositions de loi transmises au Sénat par l'Assemblée nationale restent sur le bureau de cette assemblée aussi longtemps qu'elles n'ont pas été inscrites en séance pour être adoptées ou rejetées.

Par comparaison, à l'Assemblée nationale, selon la pratique dite de la « table rase », la fin de législature entraîne la caducité des projets et propositions de loi en instance. Les projets de loi dont l'Assemblée nationale était encore saisie au moment où ses pouvoirs ont expiré deviennent caducs, qu'ils aient ou non fait l'objet d'une ou de plusieurs lectures devant l'une des assemblées du Parlement. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, à l'approche des élections législatives, le Gouvernement transfère au Sénat les projets de loi qu'il souhaite soustraire à la caducité, pour les transférer à nouveau, le cas échéant, à l'Assemblée nationale nouvellement élue.

La pratique du Sénat, qui n'exige pas que le projet ou la proposition soit à nouveau déposé après renouvellement des assemblées - étant rappelé que le Gouvernement dispose pour sa part de la possibilité de retirer un projet de loi à tous les stades de la procédure aussi longtemps qu'il n'a pas été définitivement adopté - est une tradition de cette chambre qui s'est stabilisée, après des fluctuations, à la fin du XIXème siècle. Ainsi que l'explique Eugène Pierre dans son Traité de Droit politique, électoral et parlementaire, « après la dissolution ou l'expiration légale des pouvoirs de la Chambre des députés, le Sénat retient les projets adoptés par la législature dont les pouvoirs sont terminés ». (deuxième édition, 1902,
79, p. 79). Un temps, une distinction a pu être faite entre les projets et les propositions de loi, le Sénat restant saisi des premiers mais non des secondes. Une résolution du 10 décembre 1894, devenue le
1^er de l'article 127 du règlement applicable à l'époque, a finalement abandonné la distinction et disposé que « les propositions de loi émanées de l'initiative parlementaire, votées par la Chambre des députés et transmises par le Président de cette Chambre au Président du Sénat, sont examinées conformément aux règles suivies pour les projets présentés par le Gouvernement, et le Sénat en demeure saisi même après le renouvellement intégral de la Chambre des députés ».

C'est en application de ce principe, constant depuis 1894, qu'ont pu être adoptés sous des législatures successives, à la fois des projets de loi (par exemple, la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique) et des propositions de lois (v., entre autres : loi n° 98-389 du 19 mai 1998 relative à la responsabilité du fait de produits défectueux ; loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation).

Dans certains cas, des textes ont été adoptés non seulement sous des législatures différentes mais également sous des majorités politiques différentes. Ainsi, la loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines a été adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale en 1996 et au début de 1997, puis adoptée définitivement par le Sénat le 11 décembre 1997 à la suite du renouvellement intégral de l'Assemblée nationale. De même, la loi n° 98-45 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière, a été adoptée en première lecture au Sénat en 1996, puis adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 12 mars 1997 et adoptée définitivement le 15 janvier 1998 à l'issue du renouvellement de l'Assemblée nationale.

Récemment, le Sénat a examiné, à l'automne 2011, la proposition de loi constitutionnelle adoptée en 2000 par l'Assemblée nationale, visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France. De même, une proposition de loi visant à la suspension de la fabrication, de l'importation, de l'exportation et de la mise sur le marché de tout conditionnement à vocation alimentaire contenant du bisphénol A, votée en première lecture à l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011, sous la XIIIème législature, a été votée en première lecture par le Sénat, sous la XIVème législature ; la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale en est actuellement saisie en seconde lecture.

2 - Le Gouvernement considère que la pratique suivie par le Sénat ne méconnaît aucune règle, principe ou exigence de valeur constitutionnelle.

2.1 - En premier lieu, les diverses dispositions de la Constitution mises en avant par les sénateurs et députés requérants n'ont pour objet ou pour effet ni de frapper de caducité les projets ou les propositions de loi qui sont en instance sur le bureau du Sénat, ou dans une navette entre les deux chambres, ni d'exiger que les textes soient à nouveau déposés lors d'un renouvellement d'une assemblée.

L'article 3, l'article 24, l'article 27, le cinquième alinéa de l'article 39 de la Constitution ainsi que l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen se bornent, respectivement, à définir les modalités d'exercice du suffrage, les missions du Parlement, le droit de vote des membres du Parlement, la possibilité de saisir pour avis le Conseil d'Etat et, enfin, la portée de la loi, « expression de la volonté générale ». Aucune de ces dispositions, prises séparément ou ensemble, n'implique que les projets ou propositions de loi votés en première lecture par l'Assemblée nationale et déposés au Sénat ne puissent survivre à la fin de la mandature de l'Assemblée ou doivent être à nouveau déposés sur le bureau par le Gouvernement ou par l'Assemblée issue du renouvellement.

Pour ce qui est de l'exigence de l'article 45 de la Constitution d'un examen successif de « tout projet ou proposition de loi (…) dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », elle ne s'accompagne d'aucune limitation de durée. Le caractère successif exigé par cet article, qui fonde le mécanisme de la navette entre les deux assemblées, n'induit pas de contrainte temporelle qui entraînerait une caducité des textes transmis par l'Assemblée nationale lors d'un renouvellement intégral de cette dernière.

Quant à la « durée des pouvoirs » fixée, ainsi que l'exige l'article 25 de la Constitution, par la loi organique - se traduisant par les articles L.O. 120 et L.O. 121 du code électoral prévoyant l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale et son renouvellement intégral -, elle correspond à la période pendant laquelle les membres de l'Assemblée nationale disposent d'un mandat pour exercer leurs missions, et notamment examiner et adopter des textes. Dans le silence des textes, on ne peut considérer que l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale lors de son renouvellement ôte toute valeur aux votes auxquels elle a procédé et que les textes résultant de ces votes seraient frappés d'une caducité automatique s'ils n'ont pas été définitivement adoptés avant le renouvellement de l'Assemblée.

2.2 - En second lieu, aucun principe ou exigence constitutionnels ne s'oppose à la pratique traditionnelle du Sénat.

D'une part, l'exigence de clarté et de sincérité des débats parlementaires vise à garantir la qualité du travail parlementaire - ce qui suppose, entre autres, que les membres des assemblées disposent des informations utiles sur les textes en discussion (n° 2009-580 DC, 10 juin 2009, cons. 2 et 3), que des délais suffisants soient ménagés (n° 2006-537 DC, 22 juin 2006, cons. 8 à 11) ou que les séances soient organisées de manière ordonnée (n° 2010-605 DC, 12 mai 2010, cons. 3 à 4). Elle ne fait pas obstacle, par principe, à ce que le Sénat reste saisi des textes votés par l'Assemblée nationale et déposés sur son bureau. En l'espèce, les membres du Sénat disposaient de toutes les informations, à commencer par l'ancienneté du vote en première lecture par l'autre assemblée, nécessaires à l'expression d'un vote éclairé - la circonstance que la proposition de loi ait été votée et déposée plusieurs années auparavant ne rendant pas à elle seule le débat insincère.

Par ailleurs, le grief tiré de ce que l'intervention, dans l'intervalle séparant le premier vote par l'Assemblée nationale de l'examen de la proposition au Sénat, de législations portant sur les mêmes questions rendrait caduque une proposition déjà votée et déposée ne repose sur aucun principe établi, notamment pas le principe de séparation des pouvoirs ni, en tout état de cause, de prévisibilité de la loi.

Quant à l'affirmation selon laquelle, à défaut de caducité automatique, le Sénat serait tenu de soumettre, compte tenu de la longueur du délai séparant les deux votes, le texte en seconde lecture à l'Assemblée nationale dans sa composition actuelle, elle revient à interdire au Sénat de procéder à un vote conforme du texte. Une telle règle serait contraire à liberté des assemblées, et singulièrement à la liberté de vote du membre du Parlement garantie par l'article 27 de la Constitution. Dès lors que le Sénat est resté saisi de la proposition de loi, on ne saurait soutenir qu'il n'avait le choix que d'amender la proposition ou de la rejeter.

Enfin, si le principe de la « table rase », tel qu'il résulte de la pratique constante de l'Assemblée nationale, impose de redéposer sur le bureau de cette assemblée, après chaque renouvellement, les textes devenus caducs dont la poursuite de la discussion est souhaitée, aucun principe ni aucun texte n'exige qu'une pratique semblable soit mise en œuvre au Sénat à l'occasion du renouvellement de l'Assemblée ou de chaque renouvellement triennal du Sénat lui-même.

2.3 - Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que la Constitution ne s'oppose pas à ce que le Sénat reste saisi, sans limitation de durée et sans exiger un nouveau dépôt lors du renouvellement de l'Assemblée nationale, des propositions de cette dernière et des projets de loi déposés sur son bureau.

En réalité, la question soulevée par les auteurs des saisines relève moins d'une logique formelle de respect des règles constitutionnelles que d'une question d'équilibre politique entre les institutions. La question de savoir si les changements qui ont affecté la composition de l'Assemblée nationale - changements qui pourraient d'ailleurs résulter, dans certains cas, d'élections partielles organisées en cours de mandat - ou du Sénat, depuis le dernier vote de chaque assemblée, est de nature à remettre en cause la légitimité du texte en discussion, ne peut être traitée par l'introduction de règles automatiques de caducité qui s'appliqueraient sans texte. Il est à cet égard possible de relever que le vote conforme par le Sénat ne peut en principe pas intervenir sans l'accord, au moins tacite, du Gouvernement, qui est responsable devant l'Assemblée nationale. En dehors du cas où, comme en l'espèce, le texte est inscrit à l'ordre du jour avec l'accord du Gouvernement, l'article 44 de la Constitution permet, en tout état de cause, au Gouvernement de s'opposer à un vote conforme qui lui paraîtrait de nature à mettre en cause l'équilibre politique entre les institutions.

II - SUR LE FOND.

L'article premier de la loi déférée dispose que « la République française institue une journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc », fixée au 19 mars par l'article 2, qui précise qu'elle n'est ni fériée ni chômée.

Les députés requérants considèrent que cette loi est dénuée de caractère normatif, méconnaît le domaine de la loi, les principes d'intelligibilité et de clarté de la loi ainsi que le principe d'égalité.

A - Sur le caractère normatif de la loi.

D'une part, il ne s'agit pas d'une loi que l'on peut qualifier, de « mémorielle », laquelle serait dépourvue de portée normative (n° 2012-647 DC, 28 février 2012, cst. 4 et 5 ; ou, sur un autre terrain : n° 2006-203 L, 31 janvier 2006). Le rapport d'information, présenté au nom de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les questions mémorielles en 2008, a défini ces lois comme celles qui entendent « « dire » l'histoire, voire la qualifier, en recourant à des concepts juridiques contemporains comme le génocide ou le crime contre l'humanité, pour, d'une manière ou d'une autre, faire œuvre de justice au travers de la reconnaissance de souffrances passées » (p. 3). Tel n'est pas le cas en l'espèce. Le législateur ne qualifie pas des événements, ni ne les reconnaît. Il fixe une date de commémoration de faits dont l'existence n'est pas contestée et qui sont reconnus par ailleurs. C'est une pratique ancienne du législateur dans ce domaine chargé de symbole - v., notamment, la loi du 14 avril 1954 créant la journée nationale du souvenir des victimes et des héros de la déportation ou la loi n° 2000-644 du 10 juillet 2000 instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux Justes de France.

D'autre part, cette journée de commémoration mobilisera les pouvoirs publics, notamment l'autorité préfectorale. Sa mise en œuvre nécessitera que soit pris un certain nombre d'actes afin d'organiser des manifestations publiques et des cérémonies officielles. La loi précitée du 10 juillet 2000 a d'ailleurs renvoyé, dans un cas comparable d'hommage officiel, à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les conditions dans lesquelles sont organisées les cérémonies officielles organisées aux niveaux national et départemental.

La loi, qui énonce une règle, a ainsi une portée normative (v., pour cette exigence : n° 2004-500 DC, 29 juillet 2004, cons. 12, Rec. P. 116 ; n° 2005-512 DC, 21 avril 2005, p. 7173, cons. 8, Rec. P. 72) et ne méconnaît par suite pas la distinction résultant des articles 34 et 34-1 de la Constitution entre la loi et la résolution.

B - Sur la méconnaissance du domaine de la loi.

A supposer que la règle fixée par le législateur soit de portée réglementaire, les requérants ne sauraient en tout état de cause se prévaloir de ce que le législateur est intervenu dans le domaine réglementaire. Vous jugez en effet de manière constante que la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi (v. n° 82-143 DC, 30 juillet 1982, dite « Prix et revenus », réaffirmée par n° 2012-649 DC, 15 mars 2012).

C - Sur le principe d'intelligibilité et de clarté de la loi

L'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques (v., notamment, n° 2011-629 DC, 12 mai 2011, Loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, cons. 5). Or les dispositions de deux articles de la loi sont claires, précises et dénuées de toute équivoque.

Pour ce qui est de l'articulation de la date du 19 mars avec celle du 5 décembre, instituée par le décret n° 2003-925 du 26 septembre 2003 comme journée nationale d'« hommage au « morts pour la France pendant la guerre d'Algérie et les combats du Maroc et de la Tunisie » - hommage auquel, en vertu de l'article 2 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005, sont, entre autres, associées les populations civiles victimes de massacres -, c'est une question de cohérence législative, non à strictement parler d'intelligibilité ou d'accessibilité de la règle de droit.

En tout état de cause, si les travaux préparatoires devant le Sénat laissent penser que le législateur a entendu que la journée commémorative du 19 mars se substitue à celle du 5 décembre, cette volonté ne trouve pas de traduction dans la lettre de la loi déférée, qui ne procède pas à l'abrogation de l'article 2 de la loi du 23 février 2005. Et il ne paraît pas possible de considérer qu'une abrogation implicite de cet article serait intervenue. En effet, cette dernière ne pourrait résulter que d'une incompatibilité entre les deux textes, qui n'existe pas en l'espèce, en droit comme en pratique. Rien n'empêche en effet qu'un même évènement ou une même population fassent l'objet de deux commémorations au cours d'une année. Le législateur a ainsi choisi, par la loi n° 2012-158 du 23 février 2012, d'ériger le 11 novembre en date de commémoration de tous les Morts pour la France sans pour autant que cette journée d'hommage se substitue à celles déjà existantes.

D - Sur la rupture du principe d'égalité.

Les députés requérants ne sauraient utilement soutenir que la loi déférée méconnaîtrait le principe d'égalité en ce qu'elle instaurerait plusieurs dates de commémoration de la fin de la guerre d'Algérie et une seule date pour la fin des deux guerres mondiales, sauf à donner au principe d'égalité une portée allant très au-delà de celle que lui reconnaît votre jurisprudence.

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Par suite, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.