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Décision n° 2011-134 QPC du 17 juin 2011 - Décision de renvoi CE

Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT et autres [Réorientation professionnelle des fonctionnaires]
Conformité - réserve

Conseil d'État

N° 345767, 345768, 345810
Inédit au recueil Lebon
7ème et 2ème sous-sections réunies
M. Arrighi de Casanova, président
M. Nicolas Polge, rapporteur
M. Dacosta Bertrand, rapporteur public

lecture du lundi 4 avril 2011

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu, 1 ° sous le n° 345767, le mémoire, enregistré le 14 janvier 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par l'UNION GENERALE DES FEDERATIONS DE FONCTIONNAIRES - CGT, dont le siège est Case 542, 263, rue de Paris à Montreuil Cedex (93514), représentée par son secrétaire général, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; l'union requérante demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles 36, 44 bis à 44 quinquies, 51 et 60 de la loi n° 84-16 du Il janvier 1984 ;

elle soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de conformité à la Constitution, méconnaissent l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, et le principe d'égalité, dès lors qu'en ne définissant pas la notion de restructuration d'une administration, ni les autres critères conduisant à placer un fonctionnaire en situation de réorientation professionnelle, elles accordent à l'autorité compétente un pouvoir discrétionnaire qui lui permet de traiter de manière différente des fonctionnaires placés dans des situations identiques, et privent les fonctionnaires des garanties mentionnées à l'article 34 de la Constitution, ou les renvoient, en méconnaissance de cet article, au pouvoir réglementaire ; qu'elles méconnaissent le droit d'obtenir un emploi, en organisant la possibilité pour l'administration de supprimer, de manière discrétionnaire, des emplois occupés par des fonctionnaires, sans leur garantir un autre emploi ; qu'elles méconnaissent l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en confiant à l'administration la faculté de procéder au transfert de fonctionnaires vers le secteur privé, mission de nature politique qui ne peut, en application de cet article, incomber à l'administration ; qu'elles méconnaissent le huitième alinéa du préambule de 1946, en n'assortissant pas cette application de règles de droit privé des garanties du droit du travail ; qu'elles méconnaissent le principe de continuité du service public et le principe de continuité de l'Etat, garanti par l'article 5 de la Constitution, en organisant la primauté de l'emploi sur le grade et en s'écartant des principes de la fonction publique de carrière ;

Vu le mémoire, enregistré le 9 février 2011, présenté par le ministre du budget,
des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui conclut à ce que la question ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel ; il soutient que la question n'est pas nouvelle, les normes constitutionnelles invoquées ayant déjà donné lieu à de nombreuses décisions du Conseil constitutionnel ; que la notion de restructuration, utilisée dans de nombreux textes législatifs, ne pose pas de difficulté particulière d'interprétation nécessitant une définition plus précise et que la condition relative à un emploi susceptible d'être supprimé tend à permettre le placement en situation de réorientation professionnelle dès la suppression effective de l'emploi ; que les commissions administratives paritaires et les comités techniques paritaires seront obligatoirement consultés, pour les questions relevant de leurs compétences respectives ; que le principe de séparation du grade et de l'emploi n'a pas valeur constitutionnelle et que le fonctionnaire dont l'emploi est supprimé reste, en tout état de cause, titulaire de son grade ; que le régime de la réorientation professionnelle, qui impose des obligations nouvelles à l'administration et ne prive le fonctionnaire d'aucune des garanties de droit commun, ne méconnaît par suite pas le principe d'égalité ;

Vu les pièces dont il résulte que la question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au Premier ministre, qui n'a pas produit de mémoire ;

Vu, 2 ° sous le n° 345768, le mémoire, enregistré le 14 janvier 20 II au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE (FSU), dont le siège est 104 rue Romain Rolland, aux Lilas (93260) , représentée par sa secrétaire générale, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; la FSU demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du même décret du 12 novembre 2010, de renvoyer au Conseil constitutionnel la même question prioritaire de constitutionnalité ; elle invoque les mêmes moyens que sous le n° 345767 et soutient en outre que les dispositions litigieuses ne définissent pas les critères permettant à un fonctionnaire d'opter, à l'issue de la période de réorientation, entre la disponibilité d'office et la mise à la retraite d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 9 février 2011, présenté par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui conclut à ce que la question ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel pour les mêmes motifs que ceux énoncés dans son mémoire produit sous le n° 345767 ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 16 février 2011, présenté par la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE, qui reprend les conclusions de son précédent mémoire et les mêmes moyens ; Vu les pièces dont il résulte que la question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au Premier ministre, qui n'a pas produit de mémoire ; Vu, 3 ° sous le n° 345810, le mémoire, enregistré le 17 janvier 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par M. Denis R., demeurant 18, avenue de la Corse à Marseille (13007) ; M. ROYNARD demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du même décret du 12 novembre 2010, de renvoyer au Conseil constitutionnel la même question prioritaire de constitutionnalité ;

il soutient que ces dispositions, applicables au litige, et qui n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de conformité à la Constitution, méconnaissent l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors qu'en instituant la situation de réorientation professionnelle pour les seuls fonctionnaires de l'Etat, et non pour les agents de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale, elles introduisent des distinctions qui ne sont pas fondées sur l'utilité commune ; qu'en ne définissant pas de manière claire et intelligible les conditions auxquelles est subordonnée l'application de ce régime, et en renvoyant au pouvoir réglementaire les modalités d'application de cette base législative insuffisante, elles méconnaissent l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et l'article 34 de la Constitution, en vertu duquel la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires de l'Etat ; qu'en ne prévoyant pas que l'agent placé en situation de réorientation professionnelle est réaffecté sur l'emploi susceptible d'être supprimé si celui-ci ne l'est finalement pas, en permettant à l'administration de placer arbitrairement dans cette situation certains des agents assurant le même travail et non les autres, et en réduisant à trois offres d'emploi les possibilités de choix du fonctionnaire placé dans cette situation, ces dispositions méconnaissent l'article 6 de la Déclaration des droits de 1'homme et du citoyen ; que les dispositions nouvelles issues de la loi du 3 août 2009, en écartant la consultation d'une commission administrative paritaire préalablement à la décision de placer un fonctionnaire en situation de réorientation professionnelle, alors que les dispositions anciennes des articles 14 et 60 de la loi du 11 janvier 1984 l'imposent avant, respectivement, toute décision individuelle intéressant les membres du corps qui en relèvent et tout mouvement de fonctionnaire, introduisent une contradiction contraire à la Constitution et méconnaissent le principe fondamental reconnu par les lois de la République en vertu duquel 1 ' avis d'un organe consultatif doit être recueilli avant toute décision individuelle produisant des effets de droit ; qu'en ne prévoyant pas, comme en droit du travail, de protection propre aux représentants du personnel et aux représentants syndicaux, ces dispositions méconnaissent l'article 1 er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et l'article 34 de la Constitution, en vertu duquel la loi détermine les principes fondamentaux du droit syndical ; qu'en exposant un enseignant, autre qu'un enseignant chercheur, affecté dans un établissement public d'enseignement supérieur, à perdre son affectation dans l'enseignement supérieur, en l'absence de base législative permettant à l'Etat d'imposer aux établissements d'enseignement supérieur de reprendre cet enseignant, sans lui apporter les garanties dont bénéficient les agents de la fonction publique hospitalière, et en ne prévoyant pas l'intervention de ses pairs, d'un rang supérieur ou égal, préalablement au placement en situation de réorientation professionnelle, ces dispositions méconnaissent le principe d'indépendance de ces enseignants et les article 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et introduisent avec l'article 10 de la loi du 11 janvier 1984 une contradiction contraire à la Constitution ;

Vu le mémoire, enregistré le 10 mars 2011, présenté par le ministre du budget,
des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, qui conclut à ce que la question ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel ; il soutient que les normes constitutionnelles invoquées ont donné lieu à une abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel ; que les dispositions contestées, qui ne permettent le placement d'un fonctionnaire en situation de réorientation professionnelle qu'en l'absence de possibilité de réaffectation sur un emploi correspondant à son grade et, dans ce cas, l'imposent, étendent aux fonctionnaires de l'Etat un dispositif existant déjà dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, sont claires et intelligibles et conformes à l'article 34 de la Constitution ; que le huitième alinéa du préambule de 1946 n'impose pas la consultation des comités techniques paritaires et des commissions administratives paritaires, dont les attributions ne sont pas affectées par les dispositions contestées ; qu'aucune protection propre aux représentants du personnel ou aux représentants syndicaux n'est à prévoir, puisque le placement en disponibilité ou en retraite d'office n'est pas lié à la détention ou non d'un tel mandat ; que le principe constitutionnel d'indépendance des enseignants-chercheurs ne s'applique pas aux professeurs agrégés affectés dans les établissements d'enseignement supérieur ; que les dispositions contestées ne mettent pas en cause l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur ; que, s'appliquant à tout fonctionnaire de l'Etat, elles ne sont pas contraires au principe d'égalité ni aux dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

Vu les pièces dont il résulte que la question prioritaire de constitutionnalité a été communiquée au Premier ministre, qui n'a pas produit de mémoire ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 28 mars 20 Il, présenté par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

Vu la loi n° 84-16 du Il janvier 1984 ;

Vu la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. ]\/icolas Polge, Maître des Requêtes,

- les conclusions de M. Bertrand Dacosta, rapporteur public ;

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (…) » ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;

Considérant que les mémoires visés ci-dessus soulèvent la question de la constitutionnalité des mêmes dispositions législatives ; qu'il ya lieu de les joindre P()ur statuer par une seule décision ;

Considérant qu'aux termes de l'article 44 bis de la loi du Il janvier 1984, issu de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique : « En cas de restructuration d'une administration de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d'être supprimé » ; qu'en application de l'article 44 ter de la même loi, l'administration établit un projet personnalisé d'évolution professionnelle du fonctionnaire qui a pour objet de faciliter son affectation dans un emploi correspondant à son grade, de lui permettre d'accéder à un autre corps ou cadre d'emplois de niveau au moins équivalent ou de l'aider à accéder à un emploi dans le secteur privé ou à créer ou reprendre une entreprise ; que, selon l'article 44 quater, la réorientation professionnelle prend fin soit lorsque le fonctionnaire accède à un nouvel emploi, soit lorsque l'administration décide, dans le cas où il a refusé successivement trois offres d'emploi public fermes et précises correspondant à son grade et à son projet personnalisé d'évolution professionnelle, et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel, de le placer en disponibilité d'office ou, s'il en remplit les conditions, de l'admettre à la retraite ; que l'article 7 de la loi du 3 août 2009 a également complété les articles 36, 51 et 60 de la loi du Il janvier 1984 pour tenir compte de l'institution de la situation de réorientation professionnelle en ce qui concerne l'affectation en surnombre, la position de disponibilité et les priorités d'affectation ; que les requérants soutiennent que les dispositions ainsi insérées dans la loi du Il janvier 1984 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;

Considérant que le décret attaqué a été pris pour l'application de ces dispositions, qui sont, dès lors, applicables au présent litige ; que ces dispositions n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; que le moyen tiré de ce qu'elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment aux exigences constitutionnelles dont découle la protection des représentants élus du personnel et des responsables syndicaux, soulève une question présentant un caractère sérieux ; qu'ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée ;

Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles 36, 44 bis à 44 quinquies, 51 et 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 est renvoyée au Conseil constitutionnel.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes de l'UNION GENERALE DES FEDERATIONS DE FONCTIONNAIRES - CGT, de la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE et de M. ROYNARD jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'UNION GENERALE DES FEDERATIONS DE FONCTIONNAIRES - CGT, à la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE, à M. Denis R., au Premier ministre et au ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement.

________________________________________

Vu, 1 ° sous le n° 345767, le mémoire, enregistré le 14 janvier 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par l'UNION GENERALE DES FEDERATIONS DE FONCTIONNAIRES - CGT, dont le siège est Case 542, 263, rue de Paris à Montreuil Cedex (93514) , représentée par son secrétaire général, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; l'union requérante demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du décret n° 2010-1402 du 12 novembre 2010 relatif à la situation de réorientation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles 36, 44 bis à 44 quinquies, 51 et 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

Vu, 2 ° sous le n° 345768, le mémoire, enregistré le 14 janvier 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE (FSU), dont le siège est 104 rue Romain Rolland, aux Lilas (93260) , représentée par sa secrétaire générale, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; la FSU demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du même décret du 12 novembre 2010, de renvoyer au Conseil constitutionnel la même question prioritaire de constitutionnalité ;

....................................................................................

Vu, 3 ° sous le n° 345810, le mémoire, enregistré le 17 janvier 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par M. Denis A, demeurant 18, avenue de la Corse à Marseille (13007) ; M. A demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du même décret du 12 novembre 2010, de renvoyer au Conseil constitutionnel la même question prioritaire de constitutionnalité ;

....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

Vu la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Nicolas Polge, Maître des Requêtes,

- les conclusions de M. Bertrand Dacosta, rapporteur public ;

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;

Considérant que les mémoires visés ci-dessus soulèvent la question de la constitutionnalité des mêmes dispositions législatives ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Considérant qu'aux termes de l'article 44 bis de la loi du 11 janvier 1984, issu de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique : En cas de restructuration d'une administration de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d'être supprimé ; qu'en application de l'article 44 ter de la même loi, l'administration établit un projet personnalisé d'évolution professionnelle du fonctionnaire qui a pour objet de faciliter son affectation dans un emploi correspondant à son grade, de lui permettre d'accéder à un autre corps ou cadre d'emplois de niveau au moins équivalent ou de l'aider à accéder à un emploi dans le secteur privé ou à créer ou reprendre une entreprise ; que, selon l'article 44 quater, la réorientation professionnelle prend fin soit lorsque le fonctionnaire accède à un nouvel emploi, soit lorsque l'administration décide, dans le cas où il a refusé successivement trois offres d'emploi public fermes et précises correspondant à son grade et à son projet personnalisé d'évolution professionnelle, et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel, de le placer en disponibilité d'office ou, s'il en remplit les conditions, de l'admettre à la retraite ; que l'article 7 de la loi du 3 août 2009 a également complété les articles 36, 51 et 60 de la loi du 11 janvier 1984 pour tenir compte de l'institution de la situation de réorientation professionnelle en ce qui concerne l'affectation en surnombre, la position de disponibilité et les priorités d'affectation ; que les requérants soutiennent que les dispositions ainsi insérées dans la loi du 11 janvier 1984 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ;

Considérant que le décret attaqué a été pris pour l'application de ces dispositions, qui sont, dès lors, applicables au présent litige ; que ces dispositions n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; que le moyen tiré de ce qu'elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment aux exigences constitutionnelles dont découle la protection des représentants élus du personnel et des responsables syndicaux, soulève une question présentant un caractère sérieux ; qu'ainsi, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée ;

D E C I D E :
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Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles 36, 44 bis à 44 quinquies, 51 et 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 est renvoyée au Conseil constitutionnel.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes de l'UNION GENERALE DES FEDERATIONS DE FONCTIONNAIRES - CGT, de la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE et de M. A jusqu'à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché la question de constitutionnalité ainsi soulevée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'UNION GENERALE DES FEDERATIONS DE FONCTIONNAIRES - CGT, à la FEDERATION SYNDICALE UNITAIRE, à M. Denis A, au Premier ministre et au ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement.