Décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009 - Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, adoptée le 24 mars 2009.

Le Gouvernement relève que cette saisine est irrecevable, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé (décision n°92-305 DC du 21 février 1992 relative à la loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature). Les lois organiques sont soumises au Conseil constitutionnel par application directe du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution. Le régime de leur contrôle diffère de celui organisé pour les lois ordinaires par le deuxième alinéa de cet article.

Mais, en tout état de cause, le Gouvernement considère que, contrairement à ce qu'évoquent les députés saisissants, la loi organique a été adoptée dans des conditions conformes à la Constitution et que les dispositions adoptées par le législateur organique et mises en cause par le recours n'encourent pas de critique de constitutionnalité.

I/ En ce qui concerne la procédure parlementaire ayant conduit à l'adoption de la loi organique

Les députés saisissants font valoir qu'au cours de l'examen du projet de loi organique en première lecture à l'Assemblée nationale certains amendements auraient été à tort écartés du débat à la suite de décisions du Président de l'Assemblée nationale ou de l'opposition par le Gouvernement de l'article 44 de la Constitution.

Le Gouvernement doit relever, à titre liminaire, que l'examen du projet de loi organique a été caractérisé par le dépôt d'un nombre très important d'amendements (plus de 4 500 pour un texte comportant initialement 13 articles) - selon une technique de reproduction d'un amendement pivot, déposé à l'identique par une vingtaine de députés différents (par exemple, s'agissant de l'article 13 devenu 17, plus de deux cents amendements de suppression, tous identiques, ont été déposés). La même méthode a été utilisée pour le dépôt de sous-amendements en séance.

Au total, le texte a fait l'objet de plus de 57 heures de débats en première lecture à l'Assemblée nationale, dont près de cinquante heures consacrées à l'examen des articles, ce qui ne peut que conduire, en tout état de cause, à écarter la critique d'ensemble selon laquelle la discussion aurait été menée sans respecter le droit d'expression des parlementaires.

Aucun des griefs formulés par ailleurs dans la saisine ne peut être accueilli.

A/ Sur l'irrecevabilité opposée par le Président de l'Assemblée nationale à certains amendements

On rappellera tout d'abord que, selon une tradition constante, le Président de l'Assemblée nationale veille au respect de la Constitution et du règlement, au-delà même des prérogatives que la Constitution lui reconnaît expressément en ce domaine.

Dans le cadre de ces pouvoirs, il lui était loisible d'opposer l'irrecevabilité à un certain nombre d'amendements.

Certaines irrecevabilités ont été opposées sur le fondement de l'article 127 du règlement de l'Assemblée nationale, dont le troisième alinéa dispose qu'il « ne peut être présenté aucun amendement ou article additionnel tendant à introduire dans le projet ou la proposition [de loi organique] des dispositions ne revêtant pas le caractère organique ».

Il sera tout d'abord observé que les critiques adressées aux conditions dans lesquelles le Président de l'Assemblée nationale a appliqué les dispositions de l'article 127 se prévalent du respect du règlement mais non de celui de la Constitution. Dans ces conditions, le grief soulevé par la saisine apparaît en tout état de cause inopérant, conformément à une jurisprudence constante (voir en ce sens, notamment, la décision n°80-117 DC du 22 juillet 1980).

On peut relever, en outre, que la mise en œuvre de cette irrecevabilité est loin d'être inédite, comme en témoigne par exemple la procédure d'adoption de la loi organique relative aux incompatibilités parlementaires (25 novembre 1971), celle de la loi organique relative au Conseil économique et social (25 mai 1984), celle de la loi organique sur le financement des campagnes électorales (4 avril 1990), celle de la loi organique sur le statut de la magistrature (28 mars 1991) ou encore celle de la loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats (12 décembre 2006), promulguées sans que le Conseil constitutionnel ne relève d'irrégularité à cet égard.

Au cas présent, les 433 amendements visant à l'adoption de dispositions non organiques dont le Président a constaté l'irrecevabilité entraient sans doute possible dans le champ de l'article 127 du règlement. Ils avaient, par exemple, pour objet d'affirmer le principe selon lequel les groupes de la majorité et de l'opposition doivent disposer d'un temps de parole égal dans les séances consacrées aux questions d'actualité, de créer un droit de réplique pour les parlementaires de l'opposition lors des séances de questions ou d'instituer un contre-rapporteur de l'opposition pour l'examen des projets de loi. Toutes ces dispositions ne revêtaient aucun caractère organique, faute d'habilitation constitutionnelle à cet effet.

L'argument selon lequel ces dispositions non organiques auraient pu sans dommage être introduites dans la loi organique, sans que le Conseil constitutionnel ne les censure pour ce motif, ne peut être sérieusement soutenu. En effet, la circonstance que le Conseil constitutionnel ne censure pas les dispositions ordinaires insérées dans une loi organique mais se borne à relever leur nature de loi ordinaire, en considérant que l'adoption de ces dispositions n'est pas prohibée par la Constitution, est sans effet sur l'application du règlement qui vise précisément à interdire l'adoption de telles dispositions.

On peut d'ailleurs ajouter qu'en tant qu'elles touchent à la garantie des droits des groupes minoritaires et d'opposition, la plupart des dispositions figurant dans les amendements considérés relevaient, depuis l'entrée en vigueur du nouvel article 51-1 de la Constitution, du règlement de chaque assemblée. Il n'était donc pas loisible, même au législateur ordinaire, d'intervenir dans la matière.

Par ailleurs, d'autres irrecevabilités ont pu à bon droit être opposées à des amendements revêtant un caractère manifestement non conforme à la Constitution.

Tel était tout d'abord le cas des 577 amendements prévoyant que les amendements des députés de telle ou telle circonscription seraient, quoi qu'il arrive, discutés en séance plénière, indépendamment des dispositions de l'article 13, devenu 17, relatif à l'instauration d'un temps programmé de discussion. Il apparaît, en effet, que de telles dispositions, contraires au principe d'égalité, sont aussi contraires au principe selon lequel les députés représentent la Nation tout entière et non la population de leur circonscription.

Cinq autres amendements ont, enfin, pu être régulièrement écartés sans discussion dès lors qu'ils pouvaient être regardés comme comportant des injonctions à l'égard du Gouvernement (voir en ce sens, par exemple, la décision n°76-73 DC du 28 décembre 1976).

B/ Sur l'application par le Gouvernement de l'article 44, alinéa 2, de la Constitution à certains sous-amendements

Le Gouvernement considère que l'irrecevabilité du deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution, qui peut être opposée aux amendements non soumis antérieurement à la commission, peut dans son principe s'appliquer aux sous-amendements

Au sens de l'article 44 de la Constitution, il apparaît que les sous-amendements doivent être regardés comme des amendements, ainsi que le juge le Conseil constitutionnel. Le Gouvernement peut ainsi s'opposer à leur examen, dès lors qu'il ne porte pas atteinte à l'exercice réel du droit d'amendement des membres du Parlement (décisions n°73-49 DC du 17 mai 1973 ou n°86-206 DC du 3 juin 1986).

On peut citer plusieurs précédents qui témoignent de l'application des dispositions de l'article 44, alinéa 2, à des sous-amendements. Tel a été le cas lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République (1ère séance du 22 novembre 2002), de la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (2^e séance du 2 décembre 1998) ou du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile (3^e séance du 10 décembre 1997). L'article 44, alinéa 2, a également été invoqué par le Gouvernement contre des sous-amendements lors de l'examen du projet de loi relatif à la régulation des activités postales le 20 janvier 2005.

Au cas présent, on observera que l'article 44, alinéa 2, a été opposé à des sous-amendements déposés en séance très tardivement sur des amendements déposés, pour leur part, dans les délais, ce qui dénotait une volonté manifeste de s'opposer, par la voie de l'obstruction, à l'examen du texte en discussion. Confronté à l'accumulation de sous-amendements dont la discussion menaçait de bloquer totalement la séance, le Gouvernement n'avait ainsi d'autre choix que de leur opposer l'article 44, alinéa 2, ce qu'il n'a pas fait, en revanche, à l'égard d'autres sous-amendements qui ne s'inscrivaient pas dans cette logique d'obstruction.

Dans les circonstances de l'espèce, l'utilisation de l'article 44, alinéa 2, ne révèle ainsi aucun détournement de procédure de la part du Gouvernement.

De manière générale, le Conseil constitutionnel tient compte des conditions générales dans lesquelles le débat parlementaire s'est déroulé ainsi que du contenu des amendements en cause (n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, cons. 22 ; n° 93-334 DC du 20 janvier 1994, cons. 6 ; n° 95-370 DC du 30 décembre 1995, cons. 10 à 12 ; n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, cons. 3 et 4). En particulier, le Conseil constitutionnel a validé un tel usage, par sa décision n° 2006-535 DC du 30 mars 2006 relative à la loi pour l'égalité des chances, en écartant le grief par le motif suivant : « s'il est soutenu que certains amendements ou sous-amendements auraient été écartés sans justification appropriée, cette circonstance, à la supposer établie, n'a pas revêtu un caractère substantiel entachant de nullité la procédure législative eu égard au contenu des amendements ou des sous-amendements concernés et aux conditions générales du débat ».

Compte tenu des conditions générales du débat parlementaire, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les députés saisissants ne sauraient conduire à mettre en cause la validité de la procédure d'adoption de la loi organique soumise au Conseil constitutionnel en application du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution.

II/ Sur l'article 17

L'article 17 de la loi organique prévoit que les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion.

Le Gouvernement considère que les critiques adressées par les députés saisissants à cet article ne sont, en tout état de cause, pas fondées.

1/ Il observe, à titre liminaire, que les arguments faisant valoir, sur le plan des principes, qu'un mécanisme de « temps programmé » serait contraire au premier alinéa de l'article 44 de la Constitution n'emportent pas la conviction, indépendamment même de l'intervention de la révision résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Il faut rappeler, en effet, qu'une procédure de cette nature a figuré jusqu'en 1969 dans le règlement de l'Assemblée nationale, dont l'article 49 prévoyait que la conférence des Présidents « répartit le temps de parole dans le cadre des séances prévues par l'ordre du jour (et) peut fixer l'heure limite à laquelle auront lieu les votes ». L'article 55 du même règlement disposait que lorsqu'un groupe avait épuisé son temps de parole, les membres de ce groupe ne pouvait plus intervenir en séance et lorsqu'un amendement avait été déposé par un membre de ce groupe dont le temps de parole était épuisé, cet amendement était lu par le Président et mis aux voix sans débat.

Jamais le Conseil constitutionnel, saisi de ce règlement, n'a estimé que cette disposition, à la finalité identique à celle de l'article 17 de la présente loi organique, était contraire à la Constitution, et en particulier à son article 44.

La suppression ultérieure de l'article 49 du règlement n'est en rien liée à des difficultés constitutionnelles, mais apparaît purement contingente : compte tenu du faible nombre d'amendements examinés lors des premières législatures de la Vème République, cette possibilité offerte à la conférence des présidents est apparue inutile et a été supprimée pour ce motif en 1969. Mais, en droit, le Gouvernement estime que rien n'empêchait de la rétablir, à Constitution inchangée, pour répondre à un changement du contexte d'adoption de la loi.

2/ Afin de dissiper totalement les craintes que certains avaient cru devoir exprimer en 2006 lorsque le Président de l'Assemblée nationale avait proposé de réintroduire un mode d'organisation assez proche dans le règlement (propositions de résolution n° 2795 et 2796 du 17 janvier 2006), le Constituant a souhaité asseoir cette possibilité dans le texte constitutionnel lui-même en modifiant le premier alinéa de l'article 44, lequel dispose désormais que le droit d'amendement des membres du Parlement et du Gouvernement « s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».

Il ne fait pas de doute, compte tenu des termes utilisés, de la finalité poursuivie et des indications données par les travaux parlementaires, que le Constituant a bien entendu habiliter le législateur organique et les règlements des assemblées à fixer des « limites » au droit d'amendement, sans que l'on puisse tirer argument en sens contraire de la disparition formelle de ce terme au cours des débats.

Il ressort en effet des travaux parlementaires, et notamment des propos tenus lors de la séance du 23 juin 2008 par le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Jean-Jacques Hyest, auteur de l'amendement n°118 qui a abouti à la rédaction finale de l'article 44, que la référence aux « conditions » englobe la notion de « limites ». Le caractère redondant de la formulation a été supprimé, sans réduire l'habilitation conférée au législateur organique et aux règlements des assemblées.

Si le législateur organique avait décidé d'apporter de réelles limites au droit d'amendement, il aurait donc pu le faire, sans outrepasser sa compétence, en vertu de l'habilitation expresse que lui a donnée l'article 44 de la Constitution.

3/ En tout état de cause, le Gouvernement doit souligner que le cadre fixé par l'article 17 pour la procédure de temps programmé n'a ni pour objet ni, dans la plupart des cas, pour effet, d'instaurer des limitations au droit d'amendement.

a) Loin d'instaurer tout d'abord une procédure de « guillotine » comme de nombreux systèmes institutionnels en connaissent, il garantit au contraire que les amendements qui ne pourraient faire l'objet d'une discussion en raison de l'écoulement du temps imparti à la discussion seront, en tout état de cause, mis aux voix.

Dans le droit commun de la procédure, les amendements pourront donc être déposés par chaque parlementaire librement et sans limitation aucune, dans le seul respect des règles constitutionnelles de recevabilité. Ces amendements pourront ensuite être examinés en commission puis en séance, où ils seront appelés et mis en discussion après une présentation par leur auteur, avant une mise une voix.

Ce n'est que dans l'hypothèse, sans doute très rare, où le temps accordé au groupe auquel appartient l'auteur de l'amendement sera totalement écoulé que cet amendement sera mis directement aux voix.

Il convient d'observer en outre que la proposition de résolution déposée par le Président de l'Assemblée nationale pour réformer le règlement laisse penser que les craintes exprimées dans la saisine sont dépourvues de fondement. Le temps programmé pourrait ainsi considérablement augmenter à la seule demande d'un président de groupe. Dans le même esprit, le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement n'a pas manqué d'indiquer lors des débats constitutionnels au Sénat, le 23 juin 2008, que « ces durées programmées [devraient] être généreuses et consensuelles », et que « si les groupes s'organisent, il n'y a aucune raison que les amendements ne puissent être défendus en séance ».

On peut, enfin, relever que le Conseil constitutionnel n'a jamais jugé à ce jour que la présentation orale d'un amendement serait l'une des conditions de l'exercice du droit d'amendement. La doctrine la plus autorisée est même plutôt orientée en sens contraire : dans un article consacré à cette question en 2008 (« Plaidoyer pour une organisation rationnelle des débats à l'Assemblée nationale » in Mélanges en l'honneur de Jean Gicquel), M. Michel Ameller, ancien membre du Conseil constitutionnel, estimait ainsi que la présentation orale des amendements ne constituait pas une garantie du droit d'amendement, en particulier dans les situations d'obstruction.

b) Le Gouvernement souhaite rappeler ensuite que, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, le droit d'amendement demeurera un droit individuel, y compris dans le cadre d'une procédure de temps programmé.

L'organisation du débat en séance via les groupes parlementaires n'affectera pas ce droit. Un président de groupe ne pourra pas, dans les faits, interdire à l'un des membres de son groupe de déposer un amendement et de s'exprimer en séance pour le défendre. Il conviendra simplement que, dans chaque groupe, se mette en place une forme d'autorégulation qui permette à chacun de s'exprimer. Quant aux conflits qui pourraient survenir au sein d'un groupe en raison de la répartition du temps de parole entre les membres de ce groupe, ils demeureront l'une des difficultés, classiques, du fonctionnement d'un groupe parlementaire. Il n'appartient ni à la loi organique, ni aux règlements de s'immiscer dans le fonctionnement des groupes parlementaires.

c) En troisième lieu, si l'on peut concevoir que la mise en œuvre du temps programmé pourra en pratique soulever certaines difficultés, il n'appartient pas à la loi organique de les régler par avance. Les règlements des assemblées devront y pourvoir ainsi que la pratique parlementaire. A titre d'illustration, on pourrait considérer que, dans le cas où un sous-amendement serait déposé sur un amendement déposé par un député appartenant à un groupe ayant épuisé son temps de parole, il semblerait normal que le Président de séance puisse rouvrir un temps de parole pour l'auteur de l'amendement.

Quant à la circonstance qu'une procédure de temps programmé puisse être mise en oeuvre dans une assemblée et non dans l'autre, selon les choix faits par leur règlement respectif, on ne voit pas quel principe constitutionnel l'interdirait. Il apparaît loisible aux assemblées, dans le respect de la Constitution et des lois organiques, de s'organiser comme elles l'entendent.

Le Gouvernement considère ainsi que l'article 17 n'introduit pas de limitation au droit d'amendement. Au contraire, il lui apporte une garantie substantielle en prévoyant que les amendements qui n'auront pas été débattus en séance seront toutefois mis aux voix. L'inscription de cette garantie est l'élément qui, pour cette procédure, relève du cadre qu'il appartient au législateur organique de fixer, les règlements des assemblées étant appelés à l'intérieur de ce cadre à définir plus précisément les conditions d'exercice du droit d'amendement.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par la saisine n'est de nature à conduire à la censure de la loi organique.