Décision n° 2005-513 DC du 14 avril 2005 - Saisine par 60 députés
Monsieur le Président,
Mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
En application de l'alinéa 2 de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer à votre examen, pour les motifs développés ci-après, la loi relative aux aéroports.
1. L'article 6 de la loi ne comporte pas de dispositif permettant de garantir la continuité des missions du service public aéroportuaire
L'article 2 de la loi prévoit :
" A l'exception de ceux qui sont nécessaires à l'exercice par l'Etat ou ses établissements publics de leurs missions de service public concourant à l'activité aéroportuaire et dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'Etat, les biens du domaine public de l'établissement public Aéroports de Paris et ceux du domaine public de l'Etat qui lui ont été remis en dotation ou qu'il est autorisé à occuper sont déclassés à la date de sa transformation en société. Ils sont attribués à cette même date en pleine propriété à la société Aéroports de Paris. Les biens du domaine public de l'établissement public Aéroports de Paris qui ne sont pas déclassés sont attribués à l'Etat. Une convention passée avec l'Etat détermine les sommes restant dues à Aéroports de Paris en conséquence des investissements engagés par l'établissement public sur les biens repris par l'Etat et fixe les modalités de leur remboursement. Les incidences financières de la signature de cette convention figurent dans la plus prochaine loi de finances.
Les ouvrages appartenant à la société Aéroports de Paris et affectés au service public aéroportuaire sont des ouvrages publics. "
L'article 6 de la loi donne à l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile la rédaction suivante :
" La société Aéroports de Paris est chargée d'aménager, d'exploiter et de développer les aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget, ainsi que les aérodromes civils situés dans la région d'Ile-de-France dont la liste est fixée par décret. Elle peut exercer toute autre activité, aéroportuaire ou non, dans les conditions prévues par ses statuts.
La société Aéroports de Paris fournit sur les aérodromes mentionnés ci-dessus les services aéroportuaires adaptés aux besoins des transporteurs aériens, des autres exploitants d'aéronefs, des passagers et du public et coordonne, sur chaque aérodrome qu'elle exploite, l'action des différents intervenants.
Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assure les services publics liés à l'exploitation des aérodromes mentionnés au premier alinéa et exécute, sous l'autorité des titulaires du pouvoir de police, les missions de police administrative qui lui incombent. Ce cahier des charges définit également les modalités :
- selon lesquelles Aéroports de Paris assure la répartition des transporteurs aériens, par des décisions constituant des actes administratifs, entre les différents aérodromes et entre les aérogares d'un même aérodrome ;
- du concours d'Aéroports de Paris à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat ;
- du contrôle par l'Etat du respect des obligations incombant à la société au titre de ses missions de service public, notamment par l'accès des agents de l'Etat aux données comptables et financières de la société ;
- de l'accès des personnels de l'Etat et de ses établissements publics ainsi que des personnes agissant pour leur compte à l'ensemble du domaine aéroportuaire de la société pour l'exercice de leurs missions ;
- du contrôle par l'Etat des contrats par lesquels Aéroports de Paris délègue à des tiers l'exécution de certaines des missions mentionnées au troisième alinéa.
Ce cahier des charges détermine les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à Aéroports de Paris en cas de manquement aux obligations qu'il édicte.
L'autorité administrative peut, en particulier, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 0,1 % du chiffre d'affaires hors taxe du dernier exercice clos d'Aéroports de Paris, porté à 0,2 % en cas de nouvelle violation de la même obligation ".
Il résulte ainsi de ces dispositions, d'une part, que les terrains et ouvrages des deux grands aéroports d'Ile-de-France, qui s'étendent sur plus de 4 700 hectares [1] et qui appartiennent aujourd'hui soit à l'Etat, soit à l'établissement public Aéroports de Paris, et font donc partie du domaine public, sont transférés en pleine propriété à la société Aéroports de Paris et, d'autre part, que les missions du service public aéroportuaire sont confiées par la loi à cette même société.
Ces deux articles qui, à titre définitif, chargent la société de missions de service public et lui attribuent la propriété des biens indispensables à l'exécution de ces missions, ne permettent pas de garantir le respect des exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics.
Or la continuité du service public constitue un principe de valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel considère en effet [2] que :
« la continuité du service public (...), tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ».
Il en résulte, en particulier, que les modifications apportées au régime de la domanialité publique ne doivent pas porter atteinte à l'existence ou à la continuité du service public auquel ce domaine est affecté. Le Conseil constitutionnel considère en effet [3] que :
« le législateur, lorsqu'il modifie les dispositions relatives au domaine public, ne doit pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels il est affecté ».
Par la même décision, le Conseil constitutionnel a considéré que l'article L. 34-3 ajouté au code du domaine de l'Etat par la loi contestée :
« préserve la possibilité d'un retrait d'autorisation avant terme soit pour inexécution des clauses et conditions de ladite autorisation soit en toute autre circonstance sous réserve alors d'une indemnisation du préjudice direct, matériel et certain résultant de l'éviction anticipée ; que s'il est prévu que les créanciers régulièrement inscrits doivent être informés des intentions de l'autorité compétente deux mois avant la notification d'un retrait pour inexécution des clauses et conditions de l'autorisation, ce délai a été notamment prévu pour faciliter la substitution d'un tiers au titulaire du droit défaillant ; qu'il ne saurait en tout état de cause faire obstacle à ce que l'autorité compétente exerce les prérogatives nécessaires à la garantie de la continuité du service public ».
Ainsi sont regardées comme contraires à la Constitution des dispositions législatives qui font obstacle à ce que, en cas d'urgence, l'administration mette fin sans délai à une occupation du domaine public. L'objet de cette jurisprudence, au delà de la protection du domaine public, est en réalité de garantir la continuité du service public fourni au moyen des terrains et ouvrages inclus dans ce domaine. En effet, soumettre des terrains ou des ouvrages au régime de la domanialité publique constitue seulement l'un des procédés envisageables pour garantir la continuité du service public. Rien ne semble en effet interdire au législateur de soumettre ces terrains ou des ouvrages à un autre régime de domanialité, à la condition que celui-ci offre, pour le service public, des garanties équivalentes à celui de la domanialité publique.
Plus récemment, les exigences constitutionnelles résultant de la protection du domaine public ont été confirmées et étendues aux droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté et à la protection du droit de propriété des personnes publiques. Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré [4] :
« que cette habilitation (...) n'autorise pas le Gouvernement à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public ; que ces exigences résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté, ainsi que dans la protection du droit de propriété que l'article 17 de la Déclaration de 1789 accorde aux propriétés publiques comme aux propriétés privées ».
La portée de cette jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui exige que soit préservée la possibilité de mettre fin à tout moment à une occupation du domaine public, dépasse la seule protection du domaine public. L'objectif réel poursuivi est en effet de garantir la continuité du service public. Cet objectif ne fait donc pas obstacle à ce que des biens soient soustraits au régime de la domanialité publique. En revanche, il exige que ces biens, dès lors qu'ils constituent le support indispensable à la fourniture d'un service public et qu'ils sont remis en pleine propriété à une personne morale de droit privé, chargée de le fournir, soient soumis à un régime particulier permettant de garantir la continuité du service public et offrant ainsi des garanties équivalentes à celles qui résultaient antérieurement du régime de la domanialité publique.
Enfin, dans l'hypothèse où une personne privée participant à une mission de service public ne se conforme pas aux exigences de celui-ci, il appartient à l'administration de retirer l'agrément qui lui a été délivré. Le Conseil constitutionnel considère en effet [5] :
« qu'il appartiendra en outre à l'autorité compétente de l'Etat de veiller à ce que les personnes agréées se conforment aux exigences du service public auquel elles participent et, si tel n'est pas le cas, de leur retirer l'agrément ».
Ainsi, doit être préservée la possibilité de retirer à une personne morale de droit privé la mission de service public qui lui a été confiée, dans le cas où elle manquerait à ses obligations de service public. Cette exigence, qui s'applique lorsque plusieurs personnes sont agréées, s'impose avec plus de force lorsqu'une seule personne, disposant ainsi d'un monopole, est chargée de l'exécution d'un service public. Il faut relever enfin que l'administration semble être tenue de faire usage de son pouvoir de retrait lorsque l'un des bénéficiaires de l'agrément ne se conforme plus aux exigences du service public.
Au cas présent, le transport aérien est une activité fragile, étroitement liée à la stabilité des relations politiques internationales, à la croissance des échanges économiques mondiaux et au développement du tourisme. On ne saurait donc nullement exclure que, en cas de crise internationale, de menace terroriste, de conflit armé ou de pandémie, la société Aéroports de Paris ne se trouve soudainement confrontée à de très sérieuses difficultés et ne soit plus en mesure d'assurer la bonne exécution de ses missions de service public.
Or, dans cette hypothèse où la société méconnaîtrait gravement ses obligations et compromettrait ainsi l'exécution du service public aéroportuaire, le ministre chargé des transports ou le Gouvernement ne pourrait pas, alors même qu'une situation d'urgence pourrait l'exiger, décider, par arrêté ou par décret, de se substituer immédiatement à la société afin d'assurer lui-même, au moins temporairement, le service public ou d'en confier l'exécution à un autre délégataire. Procéder à une telle substitution exigerait en effet un assez long délai pour que soit préparée, débattue et adoptée par le Parlement une loi nouvelle, modifiant, complétant ou abrogeant les dispositions de l'article 6 de la loi relative aux aéroports.
Il est, à cet égard, surprenant que, pour les aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, les ouvrages et installations aéroportuaires soient remis en pleine propriété à une personne de droit privé et soient donc soustraits au régime de la domanialité publique, alors que, pour les aéroports de province dont l'importance pour la vie économique du pays et la défense nationale est bien moindre que celle des deux grands aéroports d'Ile-de-France, les ouvrages et installations aéroportuaires continueront, en application de l'article 7 de la loi déférée et de l'article 28 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, à faire partie du domaine public de l'Etat pour les aéroports d'intérêt national ou international, et, pour les autres, du domaine public des collectivités territoriales ou de leurs groupements.
Il est plus surprenant encore que, pour les aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, les missions de service public soient déléguées à l'exploitant à titre définitif, sans que soit prévue par le législateur la possibilité de mettre un terme à cette délégation, alors que, pour les grands aéroports de province, une concession aéroportuaire, que l'autorité concédante peut évidemment résilier avant son terme pour un motif d'intérêt général, sera conclue entre l'Etat et la chambre de commerce et d'industrie ou la société d'exploitation aéroportuaire constituée en application du II de l'article 7 de la loi.
Enfin et surtout, l'article L. 223-1 du code de l'aviation civile actuellement en vigueur, permet au ministre chargé de l'aviation civile, lorsque le signataire de la convention prévue à l'article L. 221-1 n'exécute pas les obligations qui lui incombent, de prononcer soit la mise en régie de l'exploitation de l'aérodrome aux frais du signataire de la convention, soit la résiliation de la convention. Il est paradoxal de constater que cette disposition est applicable à tous les aéroports qui sont ouverts à la circulation aérienne publique et qui n'appartiennent pas à l'Etat, à la seule exception de ceux exploités par Aéroports de Paris. De même, l'article L. 223-2 prévoit que l'Etat peut, pour des raisons de défense nationale et dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat, se substituer temporairement ou définitivement à l'exploitant d'un aérodrome. Là encore, il est paradoxal de constater que cette disposition demeurera applicable à tous les aéroports ouverts à la circulation aérienne publique, à l'exception de ceux exploités par Aéroports de Paris, faute que la loi déférée ait prévu une telle faculté de substitution.
L'introduction d'un mécanisme permettant, le cas échéant, à l'Etat de se substituer à la société aurait créé une incertitude sur la pérennité de l'activité, des revenus et des cash-flows de la société, réduisant en conséquence son attrait pour les investisseurs. Ce sont donc des considérations financières qui ont conduit le Gouvernement à présenter au Parlement un projet de loi prévoyant de transférer à la société la pleine propriété des infrastructures aéroportuaires sans pour autant prévoir de mécanisme l'autorisant à se substituer à la société au cas où elle manquerait à ses obligations. La valorisation de la société, et donc le prix auquel l'Etat pourra céder à des actionnaires privés 49 % de son capital, dépend en effet de la valeur actualisée des cash-flows futurs.
Or, une telle raison, d'ordre financier, ne constitue pas un motif d'intérêt général suffisant pour justifier qu'il soit porté atteinte à l'exigence constitutionnelle de la continuité du service public.
A l'encontre de l'analyse exposée ci-dessus, on pourrait songer à invoquer trois arguments, mais aucun d'eux n'emporte la conviction.
Il est vrai, en premier lieu, que le dernier alinéa de l'article 2 de la présente loi qualifie d'ouvrages publics « les ouvrages appartenant à la société Aéroports de Paris et affectés au service public aéroportuaire ».
Mais cette qualification n'a pas pour conséquence de permettre à l'Etat de retrouver la maîtrise des biens en cause, moins encore de se substituer à la société, au cas où celle-ci manquerait à ses obligations.
Il est vrai, en deuxième lieu, que l'article 6 de la loi déférée, ajoutant un article L. 251-3 au code de l'aviation civile, a prévu que l'Etat pourra s'opposer à ce que la société se dessaisisse des biens qui sont nécessaires à la bonne exécution de ses missions de service public.
Or, le droit conféré à l'Etat de s'opposer à la cession par une société de droit privé des biens nécessaires à l'exécution du service public a pu être regardé comme suffisant pour garantir la continuité du service public. S'agissant de France Télécom, le Conseil constitutionnel a considéré en effet [6] :
« qu'au surplus l'article 4 de la loi déférée insère dans la loi susvisée du 2 juillet 1990 un article 23-1 aux termes duquel » lorsqu'un élément d'infrastructure des réseaux de télécommunications est nécessaire à la bonne exécution par France Télécom des obligations de son cahier des charges, et notamment à la continuité du service public, l'Etat s'oppose à sa cession ou à son apport en subordonnant la réalisation de la cession ou de l'apport à la condition qu'ils ne portent pas préjudice à la bonne exécution desdites obligations " ; qu'il appartiendra aux autorités juridictionnelles et administratives de veiller strictement au respect par l'entreprise France Télécom des principes constitutionnels régissant le service public notamment dans la gestion des biens transférés ".
Mais, au cas présent, la situation de France Télécom et celle de la société Aéroports de Paris ne sont pas comparables. En effet, alors que les activités de France Télécom, y compris celles portant sur des missions de service public, s'exercent sur des marchés qui sont ouverts à la concurrence, les activités de la société Aéroports de Paris sont exercées en monopole. Alors qu'il existe d'autres réseaux de communications électroniques substituables à ceux de France Télécom, il n'existe pas d'autres aéroports que ceux de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly susceptibles d'assurer la desserte aérienne de la capitale et du pays. En d'autres termes, les aéroports franciliens constituent, au sens du droit de la concurrence, des infrastructures essentielles [7].
En outre et surtout, le droit d'opposition donné à l'Etat par l'article L. 251-3 du code de l'aviation civile dans sa rédaction issue de l'article 6 de la loi, s'il peut éviter que la société ne cède certains des terrains ou des ouvrages qui sont nécessaires à l'exécution de ses missions, ne garantit pas que l'autorité administrative, dans l'hypothèse où la société manquerait à ses obligations, puisse reprendre la maîtrise d'infrastructures aéroportuaires qui sont uniques, irremplaçables et indispensables à l'exercice du service public aéroportuaire.
Il est vrai, en troisième lieu, que l'article 6 de la loi déférée, modifiant l'article L. 251-1 du code de l'aviation civile, prévoit que la majorité du capital de la société Aéroports de Paris est détenue par l'Etat et que, à ce titre, celui-ci pourra désigner ses dirigeants et exercer un contrôle sur les décisions prises par le conseil d'administration et les assemblées générales de la société.
Pourtant, le législateur, estimant à juste titre que le pouvoir ainsi conservé par l'Etat, en tant qu'actionnaire majoritaire, ne serait pas suffisant pour garantir le respect par la société de ses obligations de service public, a prévu qu'un cahier des charges approuvé par décret définirait les modalités du contrôle exercé par l'Etat et les sanctions administratives, notamment pécuniaires, qui pourront être infligées à la société en cas de manquement à ses obligations.
Mais le législateur a refusé de prévoir [8] que, au titre de ces sanctions, l'autorité administrative pourrait, au cas où la société manquerait gravement à ses obligations, décider de mettre un terme, de manière provisoire ou définitive, à la délégation de service public qui lui a été confiée par le législateur.
Ainsi, la loi déférée au Conseil constitutionnel, en dessaisissant l'Etat de la propriété des ouvrages et installations aéroportuaires qui sont nécessaires à l'exécution des missions de service public tout en attribuant à titre permanent et définitif l'exercice de ces missions à une société de droit privé, sans prévoir un dispositif permettant à l'autorité administrative, si l'exigent des motifs d'intérêt général tels que les nécessités de la défense nationale ou de la vie économique du pays, de reprendre sans délai la maîtrise directe de l'exploitation des aéroports de Roissy-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, porte atteinte à la continuité du service public qui constitue un principe de valeur constitutionnelle.
L'article 6 de la loi, en tant qu'il modifie l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, devrait, pour ce motif, être déclaré contraire à la Constitution.
2. L'article 6 de la loi devrait soit prévoir le remboursement par l'Etat à la société du concours qu'elle devra apporter à l'exercice des services de la navigation aérienne, soit en déterminer la consistance ou le montant
L'article 6 de la loi déférée prévoit, aux termes de la nouvelle rédaction donnée à l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, qu'un cahier des charges approuvé par décret définit notamment les modalités :
" - du concours d'Aéroports de Paris à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat ; "
Le législateur, en se bornant à mentionner que la société Aéroports de Paris devra apporter à l'Etat son concours à l'exercice des services de navigation aérienne, sans préciser que le coût de ce concours serait remboursé à la société par l'Etat ou sans déterminer la consistance de ce concours, s'il est apporté sous la forme de mise à disposition gratuite de moyens et de personnel, ou son montant s'il est apporté sous forme de contribution financière obligatoire, a méconnu l'étendue de sa compétence.
A l'heure actuelle, en application des articles R. 252-17 et R. 252-19 du code de l'aviation civile, le directeur général d'Aéroports de Paris assure, en qualité d'agent du pouvoir central, la direction des services de sécurité de la navigation aérienne dans la zone de l'aéroport et a autorité sur le personnel de l'Etat chargé de l'exécution de ces services. La transformation de l'établissement public en société impose de mettre un terme à cette situation. Pour autant, il est apparu souhaitable que, comme par le passé, la société Aéroports de Paris continue à apporter à l'Etat son concours, notamment en mettant des moyens en personnel et en locaux à la disposition des services de la navigation aérienne.
Le financement de ces services est, pour l'essentiel, actuellement assuré par l'Etat, dans le cadre du budget annexe de l'aviation civile. Ce budget est alimenté à cette fin par la redevance de route, régie par l'article R. 134-1 du code de l'aviation civile, et par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, régie par l'article R. 134-4 du code de l'aviation civile. Ces deux redevances pour services rendus sont dues par les transporteurs aériens et versées à l'Etat [9].
Le nouvel article L. 251-2 du code de l'aviation civile permettra donc au Gouvernement de fixer par décret dans le cahier des charges de la société les conditions dans lesquelles celle-ci devra contribuer à l'exécution des services de la navigation aérienne.
Cette disposition est entachée d'incompétence négative.
Le législateur pouvait en effet prévoir que le concours apporté par la société à l'Etat donnerait lieu au profit de celle-ci au remboursement des charges supportées. Telle est, par exemple, la solution qui a été retenue pour la société France Télécom à laquelle est remboursé le coût des prestations correspondant à l'établissement et à l'exploitation, à la demande du Gouvernement, des réseaux ou services de télécommunications spécialisés de sécurité, affectés à l'usage des autorités gouvernementales et des représentants de l'Etat sur le territoire national et des services de télécommunications nécessaires lors des déplacements du Président de la République [10]. Telle est également la solution qui a été retenue par l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques qui prévoit une juste rémunération des prestations assurées par les opérateurs au titre des prescriptions exigées par l'ordre public, la défense nationale et la sécurité publique, notamment pour la mise en oeuvre des interceptions justifiées par les nécessités de la sécurité publique.
Le législateur pouvait aussi prévoir que la société supporterait la charge de ce concours, mais il devait alors en déterminer lui-même soit la consistance, soit le montant, exprimé en valeur absolue ou sous la forme d'une assiette et d'un taux.
Le Conseil constitutionnel a considéré [11] que le versement à l'Etat par la Caisse des dépôts et consignations d'une partie de son résultat net, dès lors que la détermination de son montant ne pouvait pas être effectuée sans l'accord de celle-ci, ne constituait pas une imposition.
Au cas présent, la situation est bien différente, puisque la société Aéroports de Paris ne pourra pas refuser d'apporter à l'Etat son concours, alors même que le législateur n'a pas déterminé la consistance ou le montant de ce concours et a délégué en totalité au pouvoir réglementaire le soin de définir ce concours dans le cahier des charges qui sera approuvé par décret. La loi, qui est sur ce point entachée d'incompétence négative, méconnaît ainsi l'article 34 de la Constitution [12].
3. L'article 8, en permettant au montant d'une redevance d'excéder le coût du service rendu à l'usager, institue en réalité une taxe et méconnaît donc l'article 34 de la Constitution
L'article 8 de la loi déférée ajoute au code de l'aviation civile un article L. 224-2 relatif aux redevances aéroportuaires.
Le I de ce nouvel article L. 224-2 est ainsi rédigé :
" Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce.
Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service.
Il peut faire l'objet, pour des motifs d'intérêt général, de modulations limitées tendant à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement, améliorer l'utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité et d'aménagement du territoire.
Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport ".
La notion de redevance pour service rendu a d'abord été définie par le Conseil d'Etat. Selon la définition retenue par cette juridiction :
« constitue une redevance pour service rendu, toute redevance demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement et d'entretien d'un ouvrage public et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage. » [13]
Une définition identique de la redevance a été adoptée par le Conseil constitutionnel qui considère en effet que [14] :
« que, si la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures est attribuée à la compétence du législateur par l'article 34 de la Constitution, en revanche l'institution ou l'aménagement de redevances demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public qui trouvent leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage, ne sauraient être regardées comme réservés à la loi ».
Ainsi, une contribution demandée à des usagers d'un service public, pour pouvoir être qualifiée de redevance et non d'imposition, doit couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public et trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage. Si cette condition d'équivalence entre le montant demandé et le coût du service rendu à l'usager n'est pas satisfaite, la contribution doit être qualifiée d'imposition. Elle doit alors être instituée par le législateur qui doit déterminer son taux, son assiette et ses modalités de recouvrement.
Cette exigence d'équivalence financière entre le montant de la redevance et le coût réel du service rendu n'interdit pas de moduler à la baisse les tarifs d'une redevance, mais à la condition que le tarif le plus élevé demandé à certaines catégories d'usagers n'excède pas le coût réel du service.
Ainsi, les droits et taxes qui sont perçus à l'occasion de la visite des musées, collections et monuments appartenant à l'Etat et de l'octroi de l'autorisation de peindre, dessiner, photographier et cinématographier dans lesdits musées, collections et monuments et qui n'excèdent pas le coût des services proposés aux usagers, sont qualifiés par le Conseil constitutionnel de redevances pour services rendus [15]. De même, l'acte administratif instituant une redevance sur un ouvrage d'art reliant des voies départementales peut prévoir des tarifs différents ou la gratuité, selon les diverses catégories d'usagers, pour tenir compte soit d'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation de l'ouvrage d'art, soit de la situation particulière de certains usagers [16].
En revanche, si le montant de la contribution demandée à l'usager excède le coût du service, le Conseil constitutionnel, même si le législateur a qualifié cette contribution de redevance, la considère comme une imposition.
Ainsi la redevance prévue par l'article 235 du code de l'urbanisme et de l'habitation et destinée à couvrir notamment les dépenses du contrôle exercé par l'administration sur les organismes d'habitations à loyer modéré, qui n'est pas uniquement la contrepartie d'un service rendu, et a le caractère d'une taxe que l'article 34 de la Constitution réserve à la loi [17].
Or, au cas présent, le nouvel article L. 224-2 du code de l'aviation civile prévoit, à la fois, que le montant d'une redevance pourra être modulée et que le produit global des redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport. Il résulte, a contrario, de ces dispositions combinées que le produit d'une redevance particulière pourra excéder le coût des services rendus aux usagers en contrepartie du paiement de cette redevance.
Ce nouvel article L. 224-2 du code de l'aviation civile crée donc en réalité des taxes dont il ne détermine ni le montant, ni l'assiette et méconnaît ainsi l'article 34 de la Constitution.
Il résulte de ce qui précède que l'article 8 de la loi, en tant qu'il insère dans le code de l'aviation civile, le dernier alinéa du I de l'article L. 224-2, doit être déclaré contraire à la Constitution.
Par ces motifs, les auteurs de la saisine vous demandent de bien vouloir déclarer contraires à la Constitution :
- l'article 6 de la loi, en tant qu'il ne comporte pas de dispositif permettant de garantir la continuité des missions du service public aéroportuaire,
- l'article 6 de la loi en tant qu'il ne prévoit pas le remboursement par l'Etat à la société du concours qu'elle devra apporter à l'exercice des services de la navigation aérienne ou en tant qu'il ne détermine pas la consistance ou le montant de ce concours,
- et l'article 8 de la loi, en tant qu'il met à la charge des usagers des services publics aéroportuaires des contributions qui sont qualifiées de redevances mais qui constituent en réalité des taxes, sans en déterminer leur assiette et leur taux.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.
1 Soit 3250 ha pour l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle et 1524 ha pour celui de Paris-Orly ; source : Aéroports de Paris (août 2004), cité dans le rapport n° 2045 de M. F.-M. Gonnot, présenté au nom de la Commission des affaires économiques devant l'Assemblée nationale (p.27).
2 Décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail.
3 Décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, loi complétant le code du domaine de l'Etat et relative à la constitution des droits réels sur le domaine public, considérant n° 2.
4 Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, considérant n° 29.
5 Décision n° 2003-480 DC du 31 juillet 2003, loi relative à l'archéologie préventive, considérant n° 11.
6 Décision n° 96-380 DC du 23 juillet 1996, loi relative à l'entreprise nationale France Télécom, considérant n°5.
7 Selon le rapport n° 49 (2004-2005) de M. Jean-François Legrand fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat : « ADP constitue à de nombreux points de vue un élément véritablement fondamental de l'infrastructure nationale de transport. Ceci est vrai tant sur le plan de l'aménagement du territoire national que de la situation de la France dans le monde ».
8 En effet été écarté un amendement présenté par M. Asensi devant la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale et prévoyant qu'en cas de manquement grave de la société Aéroports de Paris à ses obligations, un décret en Conseil d'Etat pourrait mettre fin à ses missions de service public (Rapport n° 2045 précité, page 46).
9 A l'inverse, les missions de police administrative assurées par les aéroports, notamment celles énumérées à l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile, c'est à dire le sauvetage et la lutte contre les incendies d'aéronefs, la prévention du péril aviaire et l'organisation des visites de sûreté, sont financées par la taxe d'aéroport qui est prévue à l'article 1609 quatercivies du code général des impôts et qui est affectée aux aéroports.
10 En vertu de l'article 5 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, dans sa rédaction issue du 2 ° du V de l'article 2 de la loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom.
11 Décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989, Loi de finances pour 1990, considérant n° 45.
12 Le projet de cahier des charges élaboré par la direction générale de l'aviation civile prévoit d'ailleurs, à ses articles 37 et 43, que les prestations assurées par la société Aéroports de Paris pour les services de navigation aérienne de l'Etat sont, pour partie, assurées gratuitement.
13 Conseil d'Etat, Ass., 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens, p.578.
14 Décision n° 76-92 L du 6 juin 1976, loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du régime relatif au droit de port et de navigation modifiée par l'article 64 de la loi de finances pour 1974.
15 Décision n° 66-38 L du 10 mars 1966, Nature juridique des dispositions de l'article 7 de la loi n° 62-1529 du 22 décembre 1962 relative aux droits et taxes perçus à l'entrée des musées nationaux.
16 Décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, loi relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales, considérant n° 4.
17 Décision n° 77-100 L du 16 novembre 1977, Nature juridique de dispositions du code de l'urbanisme et de l'habitation et divers textes relatifs à la construction et au logement.