Décision n° 2005-513 DC du 14 avril 2005 - Observations du gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi relative aux aéroports, adoptée le 31 mars 2005. Les auteurs de la saisine mettent en cause les articles 6 et 9 de la loi.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I/ SUR L'ARTICLE 6
A/ L'article 6 de la loi déférée, modifiant le code de l'aviation civile, détermine le statut et les missions de la société Aéroports de Paris, société anonyme dont la majorité du capital est détenue par l'Etat. Il précise, notamment, qu'un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles la société assure les services publics liés à l'exploitation des aérodromes et, en particulier, définit les modalités du concours de la société à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat. Il prévoit, en outre, que lorsqu'un ouvrage ou terrain appartenant à Aéroports de Paris situé dans le domaine aéroportuaire est nécessaire à la bonne exécution par la société de ses missions de service public ou au développement de celles-ci, l'Etat s'oppose à sa cession, à son apport, à la création d'une sûreté ou subordonne leur réalisation à la condition qu'il ne soit pas porté préjudice à l'accomplissement de ces missions.
Les députés requérants soutiennent, d'une part, que ces dispositions, en ce qu'elles ne prévoient pas de dispositif permettant à l'autorité administrative de reprendre sans délai la maîtrise directe de l'exploitation des aéroports, porteraient atteinte au principe constitutionnel de continuité du service public. Ils considèrent, d'autre part, que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en ne précisant ni la consistance du concours susceptible d'être apporté par la société pour l'exercice des services de navigation aérienne ni que le coût de ce concours serait remboursé par l'Etat.
B/ De telles critiques ne pourront qu'être écartées.
1/ On doit rappeler, de façon liminaire, qu'il est toujours loisible au législateur de modifier le cadre juridique dans lequel s'exercent des missions de service public. On peut observer qu'il a déjà décidé de transformer un établissement public de l'Etat chargé d'un service public en société anonyme dont la majorité du capital est détenue par l'Etat, sans que le Conseil constitutionnel ne censure, eu égard aux modalités retenues, un tel choix d'organisation du service (V. par exemple la décision n°96-380 DC du 23 juillet 1996 ou la décision n°2004-501 DC du 5 août 2004).
En particulier, on peut noter que les modalités décidées au cas présent par le législateur sont proches de celles qui avaient été retenues lors de la transformation de l'exploitant public France Télécom en une entreprise nationale détenue par l'Etat. Le Conseil constitutionnel avait alors expressément considéré que ces modalités permettaient de garantir le respect des exigences constitutionnelles relatives à la continuité du service public (décision n°96-380 DC du 23 juillet 1996).
De la même façon, les garanties instituées par la loi déférée sont de nature à garantir le respect de la continuité du service. L'article 6 de la loi impartit à la société Aéroports de Paris d'aménager, d'exploiter et de développer les aérodromes de la région parisienne dont la liste est déterminée par le législateur et par le pouvoir réglementaire et d'y fournir des services aéroportuaires adaptés : il lui appartient évidemment d'assurer ces missions de telle sorte que les exigences constitutionnelles relatives à la continuité du service public soient satisfaites. Le cahier des charges prévu par l'article 6 déterminera les conditions dans lesquelles Aéroports de Paris assure le service public ; il définira, notamment, les modalités du contrôle de l'Etat quant au respect des obligations de service public incombant à la société ; il déterminera aussi les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à la société en cas de manquement à ses obligations.
Par ailleurs, l'article 6 prévoit les garanties permettant d'assurer que les biens attribués en pleine propriété à Aéroports de Paris, nécessaires à l'accomplissement des missions de service public, demeureront affectés au service. Il investit l'Etat du pouvoir de s'opposer à la cession par la société Aéroports de Paris d'un ouvrage ou d'un terrain qui serait nécessaire à la bonne exécution du service public. L'Etat pourra, de même, s'opposer à l'apport, sous quelque forme que ce soit, ou à la création d'une sûreté sur un tel terrain ou ouvrage. Il pourra subordonner la cession, la réalisation de l'apport ou la création de la sûreté à la condition qu'il ne puisse être porté préjudice à l'accomplissement des missions de service public. En outre, l'article 6 de la loi déclare nuls de plein droit les actes de cession, d'apport ou de création de sûreté qui auraient été réalisés sans que l'Etat ait été mis à même de s'y opposer ou en méconnaissance de son opposition ou des conditions auxquelles il avait subordonné l'opération. L'article 6 prévoit, encore, que ces terrains et ouvrages, par ailleurs qualifiés d'ouvrages publics par l'article 2 de la loi, ne peuvent faire l'objet d'aucune saisie et que le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable.
Dans ces conditions, eu égard aux garanties précises instituées par le législateur, on ne peut considérer que l'article 6 de la loi déférée ne permettrait pas de s'assurer que les biens nécessaires au service public y demeurent affectés. On peut ajouter que la détention par l'Etat de la majorité du capital de la société Aéroports de Paris, ainsi que les pouvoirs généraux que les autorités de l'Etat tiennent du code de l'aviation civile, contribuent également à garantir le respect des exigences constitutionnelles liées à la continuité du service public.
Les auteurs de la saisine soutiennent, certes, que la loi déférée n'aurait pas prévu les mesures qui seraient nécessaires à la continuité du service dans l'hypothèse où la société Aéroports de Paris serait défaillante et ne pourrait plus assurer la correcte exécution de ses missions de service public.
Mais le Gouvernement considère, pour sa part, que les exigences constitutionnelles n'imposent pas au législateur de régler, par avance, les mesures qui devraient être prises en pareille hypothèse. Il observe qu'aucune loi antérieure ayant procédé à la transformation du statut d'un établissement chargé d'un service public ne l'a fait, sans que le législateur n'encourre de reproches à cet égard. Il entend faire valoir, aussi, que l'hypothèse d'une faillite de la société Aéroports de Paris est hautement improbable, en raison de la nature de son activité et de la structure propre de ses ressources financières et de ses coûts, ainsi que de la circonstance que l'Etat détient la majorité de son capital. Il relève, en tout état de cause, que si une telle défaillance intervenait, il appartiendrait au législateur, par une loi ultérieure, de déterminer un nouveau cadre pérenne pour assurer l'exécution du service public ; et si, par extraordinaire, il importait de maintenir, dans l'urgence, la continuité concrète du service public, les autorités de l'Etat pourraient toujours mettre en oeuvre les pouvoirs exceptionnels de réquisition qui sont prévus, pour assurer les besoins du pays, par les dispositions du code de la défense (V. en particulier le chapitre 3 du titre 1^er du livre 2 de la deuxième partie de ce code - articles L 2213-1 et suivants).
Le Gouvernement estime, ainsi, que les critiques formulées par les auteurs du recours et fondées sur les exigences constitutionnelles liées à la continuité du service public ne sont pas fondées.
2/ Les députés saisissants critiquent également, de façon ponctuelle, les dispositions de l'article 6 de la loi déférée relatives au cahier des charges destiné à fixer les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assurera ses missions de service public. A cet égard, ils soutiennent que le législateur serait demeuré en deçà de sa compétence en se bornant à préciser que le cahier des charges définit les modalités « du concours d'Aéroports de Paris à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat » sans définir la consistance de ce concours ni prévoir qu'il donnerait lieu à remboursement.
On peut sans doute admettre que relève du domaine de la loi, en vertu des dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives aux principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales, le principe d'un cahier des charges définissant les obligations imparties à une société chargée d'un service public de par la loi directement, et non en vertu d'un contrat qu'elle aurait librement souscrit. En revanche, le détail du contenu de ce cahier des charges ne relève pas de la compétence du législateur. Les parlementaires requérants ne peuvent, par suite, utilement soutenir qu'en ne précisant ni le détail du concours apporté à l'Etat ni ses modalités de prise en charge, le législateur aurait méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.
Au demeurant, on peut indiquer qu'à ce jour l'établissement public Aéroports de Paris assume directement, pour le compte de l'Etat, les services de navigation aérienne pour les aéroports parisiens, en vertu des dispositions en vigueur de l'article L 215-2 du code de l'aviation civile. Pour ce faire, si des contrôleurs aériens sont mis à disposition par l'Etat, les autres prestations sont réalisées par l'établissement public, qui perçoit pour couvrir les charges correspondantes, une partie du produit de la redevance pour services terminaux de contrôle aérien. La loi déférée modifie cette organisation et prévoit qu'à l'avenir la société Aéroports de Paris n'assumera plus de mission de contrôle aérien, celle-ci étant entièrement exercée par les services de l'Etat (Direction des services de la navigation aérienne DSNA). Toutefois, certaines prestations annexes devront continuer d'être assurées, à titre transitoire, par Aéroports de Paris, par exemple pour la fourniture d'énergie aux installations de navigation aérienne ou pour des expertises techniques. Le cahier des charges décrira précisément les contours du concours d'Aéroports de Paris aux missions de navigation aérienne et précisera que ces prestations, dont le coût est évalué à une vingtaine de millions d'euros par an, seront remboursées par l'Etat.
II/ SUR L'ARTICLE 9
A/ L'article 9 de la loi déférée, insérant un article L 224-2 au code de l'aviation civile, prévoit que les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus. Il précise que leur montant tient compte de la rémunération des capitaux investis et peut tenir compte des dépenses liées à la construction d'infrastructures, qu'il peut faire l'objet de certaines modulations limitées, sans que leur produit global ne puisse excéder le coût des services rendus sur l'aéroport.
Les auteurs du recours estiment que ces dispositions instituent non des redevances mais des impositions à caractère fiscal et soutiennent qu'elles méconnaîtraient l'article 34 de la Constitution dans la mesure où le législateur n'a fixé ni le taux ni l'assiette de ces prélèvements.
B/ Ce grief sera écarté.
En vertu des jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, la ligne de partage entre les taxes à caractère fiscal et les redevances pour services rendus se fonde essentiellement sur l'idée selon laquelle la redevance est la contrepartie financière acquittée par l'usager du service public à raison des prestations dont il a bénéficié. Le Conseil d'Etat, par sa décision d'Assemblée du 21 novembre 1958, Syndicat national des transporteurs aériens (Rec. p.572), a caractérisé les redevances en relevant qu'elles sont demandées à des usagers en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé ou les frais d'établissement ou d'entretien d'un ouvrage public et qui trouvent leur contrepartie directe dans des prestations fournies par le service ou dans l'utilisation de l'ouvrage. Le Conseil constitutionnel met en oeuvre la même idée en énonçant que dès lors qu'une somme exigée trouve sa contrepartie directe dans des prestations fournies par le service, elle présente le caractère d'une rémunération pour service rendu et non celui d'une imposition (décision n°69-57 L du 24 octobre 1969 ; décision n°76-92 L du 16 octobre 1976 ; décision n°80-118 L du 2 décembre 1980 ; décision n°83-166 DC du 29 décembre 1983). Ainsi, une somme réclamée alors qu'elle est sans rapport avec le service rendu présente le caractère d'un impôt, dont l'institution et la détermination de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement relèvent de la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution. En revanche, une somme réclamée à un usager en contrepartie des prestations fournies par le service présente le caractère d'une redevance dont l'institution n'est pas réservée au législateur et dont le montant peut être fixé par l'autorité administrative en charge de la tarification du service public.
Il importe certainement que le montant de la redevance exigée à titre de prix de la prestation corresponde au service rendu. Un montant excessif par rapport au prix de la prestation est susceptible d'être sanctionné par le juge de la légalité de l'acte instituant la redevance ou déterminant son montant. Un montant manifestement sans rapport avec le service, ou intégrant la prise en compte d'éléments étrangers au service rendu, traduirait une utilisation dénaturée du concept de redevance et exposerait à ce que le prélèvement soit requalifié en impôt. La jurisprudence s'assure ainsi que le montant de la redevance est proportionné au service rendu, ou plutôt qu'il n'est pas manifestement disproportionné au service rendu (V. par exemple CE 2 novembre 1987, Mansier, Rec. p.341 ; CE Ass 10 juillet 1996, Société Direct Mail Promotion et autres, Rec. p.277).
L'appréhension de cette proportionnalité n'implique sans doute pas nécessairement que le montant de la redevance soit strictement plafonné par le coût analytique que représente la fourniture du service à un usager déterminé et à un instant donné. D'une part, la jurisprudence intègre différents éléments en rapport avec le service dans l'estimation du coût du service. En particulier elle admet, en termes de principe, l'intégration de coûts liés à l'amélioration du service, notamment par des investissements modernisant ou augmentant les capacités des infrastructures (V. par exemple CE 2 février 1996, Fauquet, n°149427). Le récent rapport du Conseil d'Etat sur les redevances (Documentation française 2002) expose ainsi qu'au « cours de la période récente, le concept de coût de développement, ou coût de long terme, a gagné du terrain. Ce coût est établi sur la base de la valeur de remplacement des équipements et des investissements, mais tient également compte de leur évolution anticipée. Si l'on suppose que les capacités de production vont tôt ou tard être saturées, ce raisonnement conduit à intégrer les équipements et investissements qui seront nécessaires à terme pour satisfaire un supplément de demande sans dégrader la qualité du bien offert » (V. le point 1.4.1.1 du rapport). D'autre part, la jurisprudence admet que le montant de la redevance exigée des usagers puisse connaître certaines modulations, sans notamment que s'y oppose le principe d'égalité (CE 28 février 1996, Association Force Ouvrière consommateurs, Rec. p.51).
Au cas présent, les dispositions de l'article 9 de la loi déférée déterminent le cadre général que le législateur a entendu donner aux redevances exigées à raisons des prestations fournies par les services publics aéroportuaires. On peut observer que les évolutions du transport aérien impliquent une adaptation constante des infrastructures par des investissements réguliers et que la rémunération des services rendus aux transporteurs fait l'objet de pratiques internationalement reconnues dans le cadre de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).
Il est ainsi apparu souhaitable au législateur d'affirmer clairement la possibilité d'intégrer dans la tarification aéroportuaire certains éléments qui vont au delà du coût, étroitement entendu, de la mise à disposition, à un instant donné, des prestations dont bénéficient les usagers qui acquittent les redevances. La loi prévoit ainsi que le montant des redevances peut prendre en compte les dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service. Cela permettra, dans le cas de la réalisation d'une extension significative de capacité, de lisser les évolutions des redevances et de réduire le coût global pour les redevables en évitant de recourir, pour couvrir les besoins de trésorerie en cours de construction, à des financements par emprunt plus coûteux. On peut noter qu'un tel mécanisme est prévu dans les recommandations de l'Organisation de l'aviation civile internationale sur les redevances aéroportuaires et qu'elle est, de fait, appliquée sur les aéroports étrangers. La loi prévoit également la possibilité de procéder à des modulations de portée limitée, pour des motifs d'intérêt général, visant notamment à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement ou améliorer l'utilisation des infrastructures.
Ces possibilités ouvertes par le législateur ne conduisent pas à remettre en cause la qualification de redevances pour service rendu, parce qu'elles ne reviennent pas à intégrer des éléments qui seraient sans rapport avec le service. Les redevances demeurent la contrepartie de la valeur que représente le bénéfice apporté par le service à l'usager. Elles ne peuvent, par suite, être regardées comme des prélèvements de nature fiscale.
On doit remarquer que le dispositif mis en place par le législateur conduit à ce que, hors le cas de mise en oeuvre d'une des modulations prévues par la loi, aucune redevance ne puisse excéder le coût du service correspondant. D'ailleurs, en pratique, les redevances seront de fait fixées sensiblement en dessous des coûts constatés parce que les exploitants d'aéroports bénéficient, outre le produit des redevances, de ressources financières supplémentaires de nature différente. Il est vrai que si, pour un motif d'intérêt général, une redevance donne lieu à modulation dans les conditions prévues par la loi, le produit de cette redevance pourra dépasser le coût du service correspondant. Mais, ainsi que la loi l'énonce, ce dépassement ne pourra qu'être limité ; il demeurera de toute façon en rapport avec le service et ne saurait, de ce fait, être requalifié en prélèvement de caractère fiscal.
Enfin, on peut relever que le législateur a, tout état de cause, prévu un plafond absolu, mesuré de façon globale, imposant que le montant total des redevances perçues sur un aéroport ne puisse dépasser l'ensemble des coûts supportés par l'exploitant.
Cette dernière précaution législative n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à l'autorité fixant le montant des redevances d'organiser une compensation entre les différentes redevances. Le montant de chacune de ces redevances sera proportionné au service rendu et la légalité des montants fixés sera appréciée par rapport à la valeur que représente le service correspondant, sous réserve de l'application des possibilités de modulation prévues par le législateur pour motifs d'intérêt général. La limite d'ordre global instituée par le législateur n'a d'autre objet que d'apporter aux redevables une garantie supplémentaire, celle que les modulations effectivement décidées, pour des motifs qui seront propres à chaque redevance, ne puissent conduire à ce que le montant global des redevances excède l'ensemble des coûts des services rendus sur l'aéroport.
Cette disposition s'explique particulièrement s'agissant d'un régime commun à plusieurs redevances visant à rémunérer un ensemble de services rendus conjointement par l'exploitant aéroportuaire aux mêmes usagers. La ventilation du coût des services publics aéroportuaires entre les différentes redevances, attachées à différents aspects de ces services, suppose certains partis d'imputation dans la mesure où les charges communes sont importantes. On pourrait sans doute imaginer que les services fassent l'objet d'une redevance unique et globale ; mais il faut observer que la répartition entre plusieurs redevances, payées chacune par les mêmes usagers, est imposée par les normes internationales qui régissent le transport aérien. Ces particularités des redevances aéroportuaires expliquent la garantie particulière prévue par le législateur, conduisant à plafonner, en tout état de cause, à la hauteur du coût global des services rendus sur l'aéroport, le produit global des redevances perçues au titre de la rémunération du service rendu à l'usager par la plate-forme aéroportuaire.
Loin de conduire à requalifier en impositions les redevances régies par l'article 9, cette disposition permet de garantir, au contraire, que le montant global des redevances n'excédera pas l'ensemble des coûts du service rendu sur l'aéroport. Ce mécanisme ne saurait ainsi conduire à ce que les redevances régies par l'article 9 de la loi déférée soient regardées comme des impositions de toute nature dont il appartiendrait au législateur de déterminer le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement.
Dans ces conditions, le Gouvernement estime que les critiques adressées à l'article 9 de la loi déférée ne pourront qu'être écartées.
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Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs de la saisine ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.