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Décision n° 2001-457 DC du 27 décembre 2001 - Observations du gouvernement

Loi de finances rectificative pour 2001
Non conformité partielle

Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre les articles 27, 62, 68 et 91 de la loi de finances rectificative pour 2001, adoptée le 20 décembre 2001.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
I. - Sur l'article 27
A. - L'article 27 de cette loi reconduit, pour la période 2002-2004, sous réserve de certains aménagements, le régime du crédit d'impôt pour dépenses de formation, défini au C de l'article 244 quater du code général des impôts.
Pour contester cette mesure, les auteurs du recours soutiennent que sa limitation aux entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 50 MF méconnaît le droit communautaire.
B. - Cette argumentation est inopérante : ainsi que le Conseil constitutionnel l'a récemment rappelé, le droit communautaire n'est pas une norme de référence pour le contrôle de constitutionnalité des lois (no 2000-433 DC du 27 juillet 2000).
En tout état de cause, le droit communautaire n'interdit pas aux Etats membres de prévoir des dispositifs spécifiques en faveur des petites entreprises. De plus, depuis le règlement CE 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises, les aides aux PME sont soumises à un régime d'exemption : sous certaines conditions, elles ne sont plus soumises à une notification et une approbation préalables de la Commission mais à un contrôle a posteriori.
En l'espèce, la reconduction du crédit d'impôt en faveur des petites entreprises s'inscrit dans le cadre de la politique menée en faveur des PME et qui s'était traduite l'an passé par l'instauration du taux réduit de l'impôt sur les sociétés. Le seuil retenu par l'article 27 est le même que celui adopté pour l'application du taux réduit d'impôt sur les sociétés ainsi que pour de nombreuses autres mesures fiscales.
II. - Sur l'article 62
A. - L'article 62 a pour objet de préciser, dans le code des douanes, le livre des procédures fiscales et le code monétaire et financier, que le droit de communication des agents des douanes, de la direction générale des impôts et de la COB est maintenu en ce qui concerne les opérateurs de télécommunications.
Selon les requérants, cet article « encourt de sérieuses réserves », dans la mesure où il ne prévoirait pas de protection suffisante des libertés publiques.
B. - Contrairement à ce que semblent croire les auteurs du recours, la mesure déférée n'a pas pour objet de créer un nouveau droit de communication.
Il s'agit seulement de confirmer, compte tenu de l'ambiguïté qui pourrait résulter de l'article 29 de la loi no 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, un droit de communication qui existe déjà et qui est prévu, respectivement, par les article 65 du code des douanes, L. 83 du livre des procédures fiscales et L. 621-10 du code monétaire et financier. Cette ambiguïté venait des termes de l'article 29, qui crée pour les opérateurs de télécommunications une obligation de conserver pendant un an les données relatives aux communications et paraît restreindre l'utilisation de ces données aux seules recherches effectuées dans le cadre de poursuites pénales (article L. 32-3-1 du code des postes et télécommunications).
Ce droit continuera à s'exercer dans les mêmes conditions et ne donnera pas accès à des données nouvelles. En particulier, il ne s'étend pas au contenu des communications et connexions. Par ailleurs, les agents qui disposent de ce droit de communication sont soumis aux règles du secret professionnel, dans les termes du code pénal.
En outre, la combinaison de l'article L. 32-3-1 du code des postes et télécommunications et du présent article a pour effet d'encadrer davantage l'action des autorités et administrations financières et d'offrir plus de garanties aux utilisateurs des services de télécommunications et d'internet. Le droit de communication est mieux encadré dans le temps, car l'article L. 32-3-1 inscrit dans la loi une durée maximale d'un an de conservation des données consultables et instaure une obligation de destruction passé ce délai. Il n'existait pas de définition des catégories de données techniques concernées par le droit de communication. L'article L. 32-3-1 comble cette lacune en prescrivant une définition par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL.
S'agissant enfin de la situation des opérateurs et hébergeurs, il convient de signaler que les administrations utilisatrices dédommagent les prestataires pour le travail qui leur est demandé. Elles ont de ce fait passé des conventions avec les principaux fournisseurs de services de télécommunications, avec lesquels elles sont fréquemment en contact, afin de préciser les modalités du droit de communication et les montants facturés pour chaque interrogation.
III. - Sur l'article 68
A. - Cet article est relatif à la contribution permettant de financer le fonds commun des accidents du travail agricoles (FCATA).
Pour le contester, les sénateurs requérants soutiennent, d'une part, que le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence, d'autre part, que la soumission à cette imposition des organismes de gestion d'un nouveau régime d'assurance obligatoire ne se fonderait pas sur des critères objectifs et rationnels.
B. - Ces griefs ne sauraient être retenus.

  1. Sur le premier point, il convient de souligner que l'on est en présence ici d'un impôt de répartition. En pareil cas, l'exigence qui découle, en matière fiscale, de l'article 34 de la Constitution implique seulement la nécessité, pour le législateur, de déterminer - outre les modalités de recouvrement -, d'une part, le produit global attendu de la contribution et, d'autre part, les modalités de répartition de cette contribution avec une précision suffisante. Or, ces trois éléments figurent bien dans le texte de l'article 68.
    En effet, le septième alinéa fixe le produit maximum attendu de la contribution. Le fait que ce montant corresponde à un plafond et que le pouvoir réglementaire soit investi du pouvoir de déterminer le produit attendu en deçà de ce plafond n'est pas contraire à la Constitution. Il est en effet de jurisprudence constante que l'article 34 ne prive par le législateur de la possibilité de déléguer au pouvoir réglementaire la fixation du taux des impositions, dans la mesure où cette délégation est encadrée.
    Par ailleurs, les alinéas 4 à 6 de l'article 68 définissent, avec une précision suffisante, au regard des exigences de l'article 34, les modalités de répartition de l'impôt.
    Enfin le huitième alinéa de cet article prévoit les modalités de recouvrement applicables.
  2. C'est également à tort que les sénateurs, auteurs du recours, estiment que l'imposition instituée par l'article 68 ne se fonde pas sur des critères objectifs et rationnels. Il convient à cet égard de préciser que cette imposition nouvelle pèsera sur deux catégories de contribuable :
    - d'une part, les organismes participant à la gestion du nouveau régime de couverture contre les accidents du travail agricole, au prorata du nombre de personnes assurées auprès de ceux-ci ; ce nouveau régime prenant le relais de celui auquel il est mis fin à compter du 31 mars 2002, on ne peut prétendre qu'il est arbitraire de soumettre les organismes gestionnaires à la contribution instituée par l'article 68 ;
    - d'autre part, les organismes gestionnaires du régime venant à expiration le 31 mars 2002 au prorata du nombre de personnes assurées à cette date.
    Pour ces derniers organismes, l'assujettissement à la nouvelle contribution instituée par l'article 68 paraît pleinement justifié. Il faut en effet noter que le FCATA a pris et prendra en charge le coût, décroissant dans le temps, de la revalorisation des rentes déjà liquidées, ce coût n'ayant pas été pris en charge par les assureurs gestionnaires du régime venant à expiration. Ce fait est largement à l'origine du très fort taux de profitabilité, de l'ordre de 30 %, de l'ancien système de protection pour les assureurs qui en assuraient la gestion.
    Ce point est clairement mis en évidence dans le rapport du rapporteur à l'Assemblée nationale sur la proposition de loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles (rapport no 3006, en date du 26 avril 2001, p. 10). A titre d'exemple, au cours de l'année 1997, les primes perçues se sont élevées à 627 millions de francs, pour des prestations servies de 428 millions de francs. La soumission des organismes actuellement gestionnaires des contrats d'assurance contre les accidents du travail à la contribution instituée par l'article 68 paraît donc parfaitement fondée.
    IV. - Sur l'article 91
    A. - L'article 91 de la loi de finances rectificative pour 2001 abroge l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, afin de rétablir le remboursement, au profit de l'Etat, des frais d'assiette et de recouvrement de la fiscalité affectée à la sécurité sociale.
    Les requérants contestent la constitutionnalité de cet article, au motif que cette disposition affecterait les recettes de la sécurité sociale alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, déjà promulguée, n'a pu en tenir compte. Ils estiment que l'entrée en vigueur de cette mesure devrait être subordonnée à la révision des évaluations de recettes dans une prochaine loi de financement.
    B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
    Contrairement à ce qu'avancent les requérants, la suppression des frais d'assiette et de recouvrement, lors de l'adoption de l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, n'a pas été prise en compte dans les prévisions de recettes. L'article 91 de la loi de finances rectificative pour 2001 - d'ailleurs identique à l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2000 - n'affecte donc pas les évaluations de recettes des régimes obligatoires de base, telles qu'elles figurent dans la loi de financement de la sécurité sociale.
    Au demeurant, dans l'hypothèse où la suppression des frais d'assiette et de recouvrement aurait été traduite dans les prévisions de recettes de la loi de financement, la mesure prévue par l'article critiqué - qui trouve, s'agissant d'une disposition relative à la fiscalité, pleinement sa place en loi de finances et qui ne relève aucunement du champ exclusif des lois de financement de la sécurité sociale - n'aurait pas sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour 2002 une incidence telle qu'elle devrait être, au préalable, prise en compte par une loi de financement de la sécurité sociale.
    Le grief tiré du non-respect de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale doit donc être rejeté.
    En définitive, le Gouvernement considère qu'aucun des moyens soulevés par les auteurs des recours n'est de nature à justifier la censure des dispositions déférées au Conseil constitutionnel.