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Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 - Saisine par 60 sénateurs

Loi de finances pour 2002
Non conformité partielle

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2002, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2001.
Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de décider notamment que les articles 26, 33, 38, 90 et 154 [dans la numérotation définitive] ne sont pas conformes à la Constitution, notamment pour les motifs développés ci-dessous ainsi que de se saisir de tout autre article dont il lui paraîtrait opportun de soulever d'office la conformité à la Constitution.

Article 26
Cet article fixe pour 2002 le montant du versement au budget général d'un prélèvement sur les fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction, dite " 1 % logement ".
Aux termes des deux derniers alinéas du paragraphe II de cet article :
* les associés collecteurs sont autorisés à apporter, par voie de subvention, des aides directes au renouvellement urbain et à apporter le financement du coût actuariel de bonifications de prêts octroyés en dessous du coût de la ressource sur les fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations ;
* les modalités et la répartition des versements sont prévues dans une convention d'application.
Ces dispositions n'entrent pas dans le champ de la loi de finances.
En effet, les lois de finances peuvent notamment contenir toutes les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Elles peuvent également contenir toute disposition ayant une incidence sur les ressources et les charges de l'Etat.
Or, l'avant-dernier alinéa du paragraphe II relatif à l'octroi d'aides directes au renouvellement urbain et à l'octroi de prêts bonifiés n'est relatif ni à l'assiette, ni au taux, ni aux modalités de recouvrement du produit de la participation des employeurs à l'effort de construction. Il n'a aucune incidence directe sur les ressources et les charges de l'Etat, puisque les aides en cause seront versées directement aux opérations immobilières, conformément à une convention du 11 octobre 2001, qui vise à donner des moyens supplémentaires aux opérations de démolitions et reconstructions, sans restreindre par ailleurs les moyens de l'Etat.
Enfin, le législateur reste en deçà de sa compétence en renvoyant simplement à une convention d'application, pour déterminer les modalités et la répartition des versements qu'il autorise.
Les deux derniers alinéas de l'article 26 sont donc contraires à la Constitution.

Article 33
Cet article a pour objet d'affecter le produit de cession des licences de téléphonie mobile de troisième génération (UMTS).
Il ne précise ni le taux, ni l'assiette de la part variable de la redevance UMTS. Il y a lieu de s'en étonner. Le Président de la commission des Finances de l'Assemblée nationale l'a regretté en séance publique le 19 octobre 2001 : " Le sujet n'est pas simple, il est même majeur tant pour le présent que pour l'avenir, et j'ai du mal à me résigner à ce qu'il soit traité par un amendement en première partie du projet de loi de finances. (...) Quant au pourcentage du chiffre d'affaires sur lequel pourrait porter la redevance, j'espère que vous pourrez me préciser un peu ce qu'il pourrait être. (...). On nous avait promis que nous serions associés au cahier des charges - cela ne s'est pas fait. Puis on nous a dit que l'autorité de régulation des télécommunications était compétente, mais que nous aurions notre mot à dire au sujet de l'autorisation - rien n'est venu. Cela n'est pas acceptable. Il doit être possible de déterminer aujourd'hui quelles seront les obligations des futurs opérateurs ! ".
Certes, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 sur le projet de loi de finances initiale pour 2001 a jugé que la redevance due par les titulaires de licence UMTS avait le caractère d'une redevance pour occupation du domaine public. La fixation du taux et de l'assiette de la redevance relève donc du pouvoir réglementaire et doit être inscrite dans le cahier des charges négocié avec les opérateurs :
" Considérant que l'utilisation des fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat ; qu'ainsi, la redevance due par le titulaire d'une autorisation d'établissement et d'exploitation de réseau mobile de troisième génération est un revenu du domaine qui trouve sa place dans les ressources de l'Etat prévues au deuxième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ".
Néanmoins, l'article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que : " le produit des amendes, des rémunérations pour services rendus, les revenus du domaine et des participations financières, les bénéfices des entreprises nationales, les remboursements des prêts ou avances et le montant des produits divers sont prévus et évalués par la loi de finances de l'année ".
Rien ne s'oppose juridiquement, dans les cahiers de charges des opérateurs à ce que ceux-ci débutent l'exploitation commerciale de leur licence en 2002 et que celle-ci génère un certain chiffre d'affaires. Il est donc contestable que le taux et l'assiette de la part variable, déterminée par le chiffre d'affaires, ne soient pas soumis au Parlement. Cela est d'autant plus surprenant que les montants attendus des licences UMTS pour les années 2001 à 2016 figuraient dans la loi de finances pour 2001.
Il convient enfin de mentionner la rupture d'égalité entre les candidats à l'attribution des licences que constitue l'important avantage consenti aux premiers attributaires par rapport aux éventuels nouveaux candidats.
En effet, l'article 33 revient sur les conditions d'attribution des licences et sur leur prix, mentionnés à l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2001, moins de six mois après l'octroi des licences. Il fausse ainsi les conditions de la concurrence entre les entreprises qui ont été candidates, détentrices d'une licence, et qui bénéficient de la baisse de prix, et les autres entreprises qui n'ont pas pu se porter candidates, précisément en raison du prix trop élevé des licences. Certes, un " second tour " est prévu mais l'obtention d'une licence un an après leurs concurrentes altèrera les perspectives de rentabilité des entreprises candidates au " second tour ".
Cet article octroie ainsi un avantage financier indéniable aux entreprises titulaires d'une licence UMTS à l'issue du premier tour de la procédure. Il ne permet pas à la concurrence de s'exercer sur ce marché dans des conditions satisfaisantes.

Article 38
Cet article modifie le montant et le rythme du versement annuel de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à l'Etat.
Ce prélèvement, prévu par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, ayant institué la CADES, et modifié par la loi de finances initiale pour 2001 figure parmi les recettes budgétaires de l'Etat. Il correspond à la reprise par l'Etat d'une dette de 110 milliards de francs de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) en 1993 (article 105 de la loi de finances pour 1994).
Cette reprise de dette avait alors été qualifiée d'opération de trésorerie par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-330 DC du 29 décembre 1993, mais elle n'avait pas été inscrite au bilan de l'Etat. Dans ces conditions, et conformément à l'opinion émise par la Cour des comptes dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1994, 1995, 1996 et dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, le versement annuel de la CADES à l'Etat devrait être considéré comme une ressource de trésorerie pour la partie correspondant au principal de la reprise de dette, et comme recette budgétaire pour la partie correspondant aux intérêts de cette dette.
En conséquence, le traitement comme " recette budgétaire " du versement annuel de la CADES à l'Etat n'apparaît pas conforme à l'article 15 et à l'article 30 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Article 90
Cet article a pour objet de porter de 15 à 20 ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements aidés par l'Etat et satisfaisant à des critères de qualité environnementale.
Aujourd'hui, ces logements bénéficient d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de 15 ans à raison de leur mission sociale.
Pour bénéficier d'une exonération de 5 ans supplémentaires, les constructions mises en chantier après le 1er janvier 2002 doivent satisfaire à un ensemble de critères de qualité environnementale.
On peut d'abord estimer que le législateur est resté en deçà de ses compétences en fixant des critères vagues, comme la " performance énergétique " ou la " maîtrise des fluides " et en revoyant à un décret en Conseil d'Etat pour préciser ces notions.
On peut ensuite considérer que ce nouvel avantage fiscal crée une rupture d'égalité entre les contribuables.
En effet, une construction privée remplissant tous les critères environnementaux prévus au nouveau paragraphe I bis de l'article 1384 A du code général des impôts ne bénéficiera d'aucun avantage fiscal. Deux contribuables dans la même situation ne bénéficieront donc pas du même traitement fiscal. Aucun motif d'intérêt général, en particulier social, ne justifie cette discrimination.
Pour toutes ces raisons, nous estimons que l'article 90 est donc contraire à la Constitution.

Article 154
Cet article crée une commission de contrôle des comptes des fonds spéciaux.
Cet article encourt, sinon la censure, du moins de strictes réserves d'interprétation en ce qu'il enfreint le principe de la séparation des pouvoirs et, en particulier, l'exclusivité des responsabilités du Président de la République et du Premier ministre en matière de défense nationale.
Tout d'abord, la désignation au sein de la commission n'est pas subordonnée à une habilitation de niveau Très Secret-Défense (supposant l'accord du Premier ministre).
Ensuite, la commission reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours (ce qui est susceptible de compromettre la sécurité de ces opérations).
Enfin, elle peut déléguer un de ses membres pour procéder à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les faits retracés dans les documents comptables soumis à sa vérification.
Toutes ces prérogatives sont excessives et mettent en péril la sécurité des opérations des services secrets, ainsi que, par conséquent, la séparation des pouvoirs elle-même.