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Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 - Saisine par 60 députés

Loi de finances pour 2002
Non conformité partielle

Conformément à l'article 61 alinéa 2 de la Constitution, les députés soussignés défèrent au Conseil Constitutionnel la loi de finances pour 2002, définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 19 décembre 2001.
Les députés soussignés demandent au Conseil Constitutionnel de décider notamment que les articles 4, 11 quinquies et 38 ne sont pas conformes à la Constitution, notamment pour les motifs développés ci-dessous et de se saisir de tout autre article dont il lui paraîtrait opportun de soulever d'office la non conformité à la Constitution.

I - La loi de finances pour 2002 est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation qui portent atteinte au principe de sincérité budgétaire.
La loi de finances pour 2002 est entachée d'erreurs manifestes d'appréciation qui portent atteinte au principe de sincérité budgétaire.
Considérant la jurisprudence constitutionnelle, et notamment de la décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, le Conseil Constitutionnel est garant du principe de sincérité budgétaire, venant assurer les droits du Parlement à une information complète, nécessaire à l'exercice effectif de ses pouvoirs de contrôle.
Le texte de la loi de finances pour 2002 viole manifestement ce principe de sincérité en présentant une sous-estimation manifeste du niveau des recettes fiscales, et un niveau de déficit budgétaire au titre de l'exercice 2002 erroné. Ces erreurs manifestes d'appréciation doivent conduire le Conseil à censurer l'ensemble de la loi.
De plus, l'ensemble de la loi ici déférée doit être censuré pour défaut de sincérité budgétaire, principe récemment précisé par l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui a remplacé l'ordonnance du 2 janvier 1959. Cet article stipule que " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des revenus et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ". Ce principe de sincérité résulte de la jurisprudence élaborée récemment par le Conseil Constitutionnel et sa traduction législative dans la loi organique du 1er août 2001 est l'aboutissement d'un long effort.

Le niveau des recettes fiscales est manifestement sur-évalué
Le Gouvernement a procédé, à plusieurs reprises, à des réévaluations du niveau des recettes fiscales pour 2001, depuis la promulgation de la loi de finances initiale, la dernière réévaluation intervenue dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001 n'a pas été prise en compte pour l'élaboration de la présente loi de finances et laisse inchangées les évaluations de recettes pour 2002, notamment en ce qui concerne les hypothèses de croissance retenues.
Les informations disponibles et les prévisions qui peuvent raisonnablement en découler montrent que la croissance en France a commencé à diminuer dès la fin 2000. A cette époque, la prévision de croissance retenue pour élaborer le projet de budget 2002 était de 3,3% pour 2001, niveau estimé comme optimiste compte tenu des premiers signes de ralentissement. Dès le début 2001, les signes du ralentissement de la croissance se sont manifestés, avec la baisse des prévisions d'investissement dans les enquêtes réalisées auprès des chefs d'entreprise, le ralentissement de la consommation qui est passé d'un rythme de 1,5 % au 1er trimestre 2001 à une quasi-stabilité au second (0,2 %), et une baisse de 6,1 % des exportations en avril 2001.
Ce n'est qu'au printemps 2001 que le gouvernement a reconnu les effets probables de la stagnation économique américaine et admis que la croissance 2001 pourrait être plus proche de 2,7 % que des 3,3 % prévus. La loi de finances 2002 a été élaborée à partir d'une prévision de croissance rectifiée à 2,5 % pour 2001. Les événements tragiques du 11 septembre et leurs conséquences négatives sur la croissance (estimées à 0.8% de PIB par le Fonds Monétaire International) renforçaient la nécessité de réviser les prévisions de croissance pour 2002 à la baisse d'autant plus que le fonds monétaire international (FMI), l'organisation pour la coopération er le développement économiques (OCDE), la Commission de Bruxelles et la plupart des observateurs économiques convergent sur un taux de croissance compris entre 1% et 1,8%, très inférieur au taux de 2,5% de croissance retenu dans la loi de finances pour 2002.
Les recettes fiscales sont surévaluées de 40 à 50 milliards de francs (6,1 à 7,62 milliards euros). L'évaluation de ces moins-values fiscales découle des hypothèses mêmes retenues pour l'élaboration de cette loi de finances pour 2002.
En premier lieu, la base 2001 est surévaluée d'environ 15 milliards de francs (2.29 milliards euros) car la croissance en 2001 sera de 2 % au maximum et non pas de 2,5 % envisagé en août dernier. Ensuite, 30 milliards de francs (4,5 milliards euros) de recettes fiscales feront défaut en 2002, car la croissance 2002 ne sera pas de 2,5 %, mais plutôt de 1 % à 1,8 %, selon les prévisions de la plupart des instituts de prévisions.
Il faut rappeler notamment, que l'Observatoire Français de la Conjoncture Economique (OFCE) estime à 35 milliards de francs (5,33 milliards d'euros) la perte de recettes fiscales nettes lorsque la croissance baisse d'un point.
De plus, l'évaluation des ressources permanentes de l'Etat qu'il comporte est, de ces points de vue, critiquable à plusieurs titres. La désaffectation des recettes destinées au FOREC n'est rien moins qu'une débudgétisation qui contrevient aux articles 1er et 4 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959. L'équilibre du FOREC - qui, au demeurant, n'a toujours pas d'existence juridique - n'est pas non plus assuré. Après avoir forcé la Sécurité Sociale a participé au financement du FOREC pour solder les comptes 2000, ce qui vient d'être censuré par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001, c'est le budget de l'Etat qui sera utilisé pour combler les déficits 2001 et 2002, ce qui rend la loi de finances pour 2002 ici déférée d'autant plus insincère.
L'évaluation des recettes des comptes d'affectation spéciale est biaisée par le caractère arbitraire de l'évaluation du montant des recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-24 qui, depuis des années, se trouve en exécution considérablement éloigné des prévisions des lois de finances (voir les rapports de la Cour des comptes et des rapporteurs spéciaux des commissions des finances du Parlement en charge des comptes spéciaux du Trésor).

Une sous-estimation du déficit budgétaire
Le déficit budgétaire 2002 prévu par la présente loi de finances, soit 30, 438 milliards d'euros, est manifestement erroné. Le solde général mentionné à l'article 27 de la loi de finances pour 2002 n'est pas sincère et il est sous-évalué de 9,15 milliards d'euros (60 milliards de francs), 7,62 milliards d'euros (50 milliards de francs) en surestimation de recettes et 1,52 milliards d'euros (10 milliards de francs) en sous-estimation de dépenses.
En effet, et selon les modalités définies par l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001, " compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ", le déficit budgétaire prévisible en 2002 est de 39,63 milliards d'euros (260 milliards de francs) et non pas de 30.438 milliards d'euros ( 200 milliards de francs) mentionnés dans l'article 27.
Les plafonds des grandes catégories de dépenses que fixe l'article 27 manquent également de sincérité. Plusieurs crédits extrabudgétaires des ministères ne sont pas pris en compte. Comme l'a montré la Cour des Comptes dans ses différents rapports, les prévisions de dépenses n'ont pas été tenues depuis 1998. De plus, les interventions du FOREC directement retracées en lois de financement de la sécurité sociale (côté recettes) ne sont pas évaluées en lois de finances (côté dépenses), comme elles devraient l'être.
De plus, l'absence de maîtrise de la dépenses publique de fonctionnement sera aggravée en 2002, comme lors des années précédentes, par la sous-estimation de certaines charges dans le la loi de finances pour 2002. Les engagements nouveaux annoncés pour renforcer le traitement social du chômage par la création de 30 000 Contrats Emploi Solidarité n'apparaissent pas dans le budget, ni les crédits de relance de la politique de la ville, non plus que la totalité des crédits pour financer l'augmentation de 1% des traitements des fonctionnaires le 1er mars prochain.
Compte tenu des sommes budgétaires en jeu et du caractère économiquement incontestable des ré-évaluations évoquées précédemment, un tel refus constitue une erreur manifeste d'appréciation qui porte atteinte aux droits d'information et d'autorisation du Parlement et ne respecte pas l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
En examinant l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001, le Conseil Constitutionnel a précisé dans la décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 que pour les lois de finances prévisionnelles " la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances " alors que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes.
Le principe de sincérité est aussi défini, selon le plan comptable général qui a inspiré une partie des travaux menés sur la réforme de l'ordonnance de 1959, comme " l'application de bonne foi des règles et des procédures, en fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité ".
Il implique de donner " des informations adéquates, loyales, claires, précises et complètes " selon l'expression du rapporteur du projet de loi organique.
Compte tenu des informations disponibles à tous, le refus du gouvernement de " tenir compte des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " font que cette loi de finances pour 2002 est contraire au principe de sincérité des lois de finances, consacré par la loi organique du 1er août dernier et précisé par le Conseil Constitutionnel.

II- Certaines dispositions particulières de loi de finances pour 2002 doivent être censurées car elles portent atteinte à des principes fondamentaux du droit constitutionnel
Article 4
Les dispositions au A du II de l'article 4 de la loi de finances pour 2002 sont contraires au principe d'égalité des citoyens devant la loi inscrit à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Le A du II de cet article dispense les contribuables, jusqu'à l'imposition des revenus de l'année 2003, qui transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats. Les contribuables qui envoient leur déclaration de revenus par le courrier sont encore tenus de joindre les pièces justificatives.
Cet article crée donc une inégalité entre particuliers selon que ceux-ci transmettent leur déclaration de revenus par voie électronique ou par courrier. Il crée des sujétions supplémentaires pour les particuliers transmettant leur déclaration de revenus par voie traditionnelle en ce qu'ils sont tenus de joindre à cette déclaration les reçus délivrés par les syndicats alors que les particuliers transmettant leur déclaration de revenus ne sont pas tenus de joindre ces pièces justificatives. Il est contraire à la constitution de faire peser cette obligation sur certains particuliers alors que d'autres en sont dispensés.
Le A du II de l'article 4 est donc contraire au principe d'égalité devant la loi.

Article 4
Le III de l'article 4 de la loi de finances pour 2002 a pour objet d'encadrer strictement le dispositif permettant aux organismes sans but lucratif de rémunérer leurs dirigeants. Il crée quatre conditions cumulatives auxquelles les associations concernées doivent satisfaire afin de pouvoir rémunérer leurs dirigeants :
a) les statuts de l'association doivent prévoir explicitement le versement de telles rémunérations et la décision doit être prise par l'assemblée générale à la majorité des deux tiers de ses membres,
b) intauration d'un barème de trois tranches, selon le montant annuel moyen (sur les trois exercices clos précédemment) des ressources (hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public) :
* pour un montant supérieur à 200 000 euros : un seul dirigeant rémunérable,
* pour un montant supérieur à 500 000 euros : deux dirigeants rémunérables,
* pour un montant supérieur à 1 000 000 euros : trois dirigeants rémunérables.
c) le montant des ressources (hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public) est constaté par un commissaire aux comptes,
d) le montant de toutes les rémunérations versées à chaque dirigeant ne peut excéder trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale.
Ces dispositions créent une inégalité entre associations puisque, manifestement, les points b), c) et d) montrent qu'il n'a pas été jugé opportun de permettre à tous les organismes présumés sans but lucratif de rémunérer leurs dirigeants. Seules les associations les plus grandes peuvent être soumises aux obligations de transparence et de contrôle qui constituent la contrepartie nécessaire de cette autorisation de rémunération. Les autres associations, et notamment les associations cultuelles ou sportives, peuvent être lésées par ces dispositions puisque, selon la réalité associative concernée, elles ne peuvent aller au-delà de l'interdiction de rémunération. Les dispositions du III de l'article 4 de la présente loi de finances pour 2002 sont donc contraires au principe d'égalité devant la loi inscrit à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
De plus, le III de l'article 4 de la loi de finances pour 2002 est contraire au principe de la liberté d'association, solennellement réaffirmé par le préambule de la Constitution et érigé en principe fondamental reconnu par les lois de la République par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971. En effet, ces dispositions rendent possible, sur ces nouvelles bases, la contestation du caractère désintéressé de la gestion de certaines associations, et notamment la gestion des associations sportives et cultuelles. S'agissant des associations cultuelles plus spécifiquement, le respect de ces nouvelles dispositions peut impliquer une modification de leur organisation interne. Ce qui serait contraire au principe de liberté d'association.
Le III de l'article 4 de la loi ici déférée est donc contraire au principe d'égalité et au principe de liberté d'association.

Article 11 quinquies (vignette automobile)
L'article 11 quinquies de la loi de finances pour 2002 élargit l'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur à l'ensemble des véhicules à moteur de moins de 3,5 tonnes, y compris les véhicules utilisés par les personnes morales, à raison de trois d'entre eux.
Cet article méconnaît le principe de l'égalité des citoyens devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. En effet, les véhicules appartenant aux artisans et aux commerçants exerçant en nom propre sont exonérés de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, tandis que ceux appartenant aux artisans et aux commerçants exerçant en société continuent à être redevables de la taxe au-delà de trois véhicules.
Or, dès lors que des commerçants ou des artisans sont dans une situation de concurrence, le fait que des coûts supplémentaires soient pris en compte pour certains d'entre eux dans le prix de revient des produits facturés aux clients constitue, à l'évidence, une rupture de l'égalité devant l'impôt. La différence de traitement entre les particuliers et les entreprises ne se justifie plus, dès lors qu'il s'agit en fait des mêmes activités à but lucratif, mais exercées selon un régime juridique distinct.
Par ailleurs, il convient de remarquer que, compte tenu du calendrier spécifique applicable à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, cet article emporte un effet rétroactif. En effet, la loi de finances n'est promulguée qu'à la fin de l'année, alors que la période d'imposition de la vignette court du 1er décembre au 30 novembre de l'année suivante. Les redevables de la taxe seront donc, d'un strict point de vue juridique, en infraction avec les dispositions législatives en vigueur en n'acquittant pas la taxe au 1er décembre. En somme, l'absence de campagne de la vignette pour 2002 pour les véhicules dont le présent article propose l'exonération présume du vote de cet article par le Parlement. Au delà, il s'agit d'un problème plus grave : la loi de finances pour 2002 traite ici d'une matière qui relève en partie de l'exercice 2001 puisque la période d'imposition de la vignette s'étend du 1er décembre d'une année au 30 novembre de l'année suivante. L'Etat s'abstiendra donc, en l'absence de texte le prévoyant, de percevoir la vignette, qui constitue une imposition de toute nature. Cette abstention constitue une infraction qui peut conduire des comptables publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
Enfin, cet article est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti à l'article 72 de la Constitution, en ce qu'il réduit l'autonomie fiscale des départements.

Article 27
Par ailleurs, les dispositions de l'article 27 définissant l'équilibre général du budget sont manifestement erronées. En effet, pour financer de nouvelles mesures en faveur de la police et de la gendarmerie, le Gouvernement a introduit de nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits. Or, il apparaît que certaines de ces lignes de crédit n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002. Ainsi, la réduction de 15 000 euros sur la ligne 10 du chapitre 44-21, titre IV du budget de l'agriculture et de la pêche est prévue sur un article qui n'existe pas dans le " bleu budgétaire ". Il en va de même pour les réductions prévues aux articles suivants :
* article 30 du chapitre 47-11, titre IV du budget santé et solidarité,
* article 10 du chapitre 44-04, titre IV du budget de l'économie, des finances et de l'industrie
* article 40 du chapitre 34-06, titre III du budget de la défense
Toutes les modifications ainsi apportées aux articles précités ne correspondent pas à des lignes de crédit existant. L'équilibre défini à l'article 27 est donc manifestement erroné, en violation du principe fondamental de l'équilibre économique et financier tel qu'il a notamment été affirmé dans la décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.

Article 38
L'article 38 de la loi de finances pour 2002 est contraite au principe de l'égalité des citoyens devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
L' article 38 de la présente loi de finances pour 2002 a pour objet de créer une nouvelle aide à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale de langue française, paraissant au moins cinq fois par semaine, inscrite à la commission paritaire des publications et agences de presse.
Il s'agit d'une aide à la modernisation des nouvelles messageries des presses parisiennes (NMPP), sous forme de subvention aux quotidiens nationaux pour compenser les coûts supplémentaires que les NMPP vont leur facturer. Cette création, planifiée pour trois ans, est dotée de 12,2 millions d'euros, soit 80,3 millions de francs pour 2002. Cependant, de part la rédaction de l'article qui ne vise que la presse " d'information politique et générale ", sont exclus de cette mesure les quotidiens d'autre nature, et notamment les quotidiens sportifs. Cet article est donc contraire au principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
L'article 38 crée une distorsion de concurrence entre les titres de presse. Cet article méconnaît le principe de pluralisme de la presse qui a été érigé par le Conseil Constitutionnel en objectif à valeur constitutionnelle par la décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984 relative à la loi portant statut des entreprises de presse.